闫海　郭戈

[摘 要]环境行政协助是解决环境风险外溢性、整体性与环境行政职权部门化设置之间矛盾的一项重要制度安排。环境行政协助具有临时性、被动性和辅助性的特征，既是一种单方行为，也是内部行为与外部行为的统一。中国政府应当明确规范环境行政协助的实体和程序要件，明确协助主体与被协助主体在环境协助中的责任归属问题，积极借鉴国际上的一些先进立法经验，走出环境行政协助无法可依的困境。

[关键词]环境行政协助;环境行政职权;环境管理

环境风险具有外溢性和整体性特征，而环境行政职权设置的部门化特点，导致二者之间存在矛盾与冲突。1989年《环境保护法》第7条确立，环境保护行政主管部门统一监督管理、各部门分工负责的环境行政职权体系予以协调。2014年《环境保护法》进行修订，其中第10条虽弱化了各部门分工负责的表述，但环境专门法、单行法中还客观存在着分工负责的职权安排。环境行政职权分割在不同部门各自为政，“踢皮球”和“搶椅子”现象时有发生，造成了环境行政管理困境。2018年行政机构的大部制改革重点是将“生态环境”和“自然资源”行政主体整合，但仍未能实现对环境行政职权的完全统一。例如2018年通过的《土壤污染防治法》中的第7条，在强调生态环境主管部门的统一监督管理外，继续要求农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。可见，环境行政横向协调机制仍有待加强，而行政协助是处理行政主体横向关系的基本制度，将其引入环境行政中，通过诸环境行政主体彼此间的行政协助，可以突破法律上对职能部门的僵硬化分工，改善环境生态管理的部门主义，实现建设美丽中国、建设生态文明整体目标下的通力合作和相互配合。

一、环境行政协助的法律界定

（一）环境行政协助的概念

按协助主体是否限于行政主体，行政协助可分为广义上的行政协助和狭义上的行政协助。广义上的行政协助，是指无隶属关系的行政主体之间或者行政主体与非行政主体之间，因公共利益、行政目的或者紧急状态的需要而发生的帮助与协作。其中，非行政主体是指行政机关以外的其他国家机关，以及公民、法人和其他组织等。司法协助、社会协助也属于广义的行政协助范畴。狭义的行政协助，是指由于职务上的需要，没有隶属关系的行政主体之间在各自职能范围内提供帮助与协作①。

中国学界对狭义的行政协助的理论认知经历了不同阶段的演变，形成了“公务协助”“职务协助”及“职务协作”等不同概念。第一阶段主要基于行政组织法视角，较为普遍地使用“公务协助”概念来具体归纳行政机关之间的横向关系，即行政协助是指无隶属关系的行政机关之间在执行公务的过程中，因某种需要互相提供方便并助其完成公务的行为①。第二阶段主要基于行政职权视角，较为普遍地使用“职务协助”概念，以协助主体“不享有管辖权”为必要条件，使之与行政授权、行政委托相并列，成为对行政职权的动态描述，即行政协助是指对某一事务无管辖权的行政主体，基于有管辖权行政主体的请求，依法运用职权予以协助的行为②。第三阶段则基于行政程序视角，行政协助被置于行政程序法之中，即行政协助是在没有隶属关系的行政机关之间进行的类似于司法协助的行为③。基于以上三个阶段的演变历程可以看出，行政协助在狭义上就是指行政主体在履行自身职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的行政主体提出协助请求，协助主体依法提供职务上的帮助，以支持被协助主体实现其行政职能的制度。基于此，笔者认为，环境行政协助是指环境行政主体在自身职权行使的过程中受到阻碍，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求，协助主体依法提供职务上的帮助，以支持环境保护行政职权行使的制度，但不包括同一环境行政主体基于管辖地域差异而进行的相互协助。

（二）环境行政协助的法律特征

一是临时性。环境行政协助具有临时性的特征，因其并非贯穿于被协助主体的行政行为的始终，亦不由协助主体提供全程帮助，而是对某一个案中的某一问题予以临时协助，即协助行为完成或消失后，环境行政协助应立即停止。

二是被动性。环境行政协助的启动以被协助主体“有协助之请求为要件”，不得依职权主动作出行政协助。不同行政机关都有特定的职权，扮演着不可替代的角色。不得主动作出行政协助有助于维护设官分职的体制，符合行政组织法上机关任务与权限范围的界定，确保各司其责，避免执行力较大的行政主体自行管理其他部门事务，间接扩张其管辖和职权范围④。环境行政协助的被动性特征不同于人在“社会协助”中依现实情况给予主动协助，同时亦使协助行为不同于行政主体之间基于合作观念的经常性行政主动联合行为，例如行政主体之间的信息共享行为⑤。

三是辅助性。协助主体实施行政行为或事实行为，旨在辅助、补充被协助主体的主行政行为，促成特定行政目的的实现。由此可见，环境行政协助是协助主体在自身权限范围内为被协助主体的主行为提供某种额外服务⑥，若没有被协助主体的主行为，就不可能产生辅助性行政协助行为。在行政行为的行使程度上，环境行政协助必须控制在辅助和补充的范围内，若超出此界限，则被协助主体的主行政行为就不存在，环境行政协助亦不具有意义。因此，环境行政协助应当是一种因请求而行使的某一完整的行政行为中的不独立部分，否则难免会存在被协助主体以请求协助方式转嫁自己的行政任务风险，亦可能出现协助主体越俎代庖而违法履行他方行政职权的情形。

（三）环境行政协助的法律性质

一是单方行为。关于环境行政协助的法律性质，存在是双方行为还是单方行为的争议。双方行为说认为，环境行政协助包括被协助主体的请求与协助主体的答复，即被协助主体与协助主体之间是一种提供协助的双方行为，并且请求与答复发生在行政主体之间，因此环境行政协助是发生在不同行政主体之间的双方行政行为。单方行为说认为，环境行政协助行为是协助主体协助被协助主体的行为，不能因为环境行政协助存在两个不同的行政主体即认定其为一种双方行为。环境行政协助强调的是“协助”，包含被协助主体的主行政行为与协助主体的辅助行政行为，最终效果乃是主行为加辅助行为的结果①。

中国的环境保护行政散见于诸多部门，但环境问题又往往具有整体性，单凭一两个环境行政主体难以全面、彻底地解决问题。行政一体化理论指出，各行政主体应当以实现共同的社会管理为总目标，相互配合、相互协调地行使各自的管理权限，行政协助是实现行政一体化的重要制度，是为了促进各主体之间展开有效合作②。若将环境行政协助视为双方行为，则被协助主体发出的协助请求，只有经协助主体答复之后，才能产生法律效力，那环境行政协助是否成立则完全取决于协助主体的意愿，这与环境行政协助设立的初衷恰好相悖。笔者认为，环境行政协助是一种单方行为，具有部分强制性，被协助主体向协助主体发出协助请求之后，除特别规定的禁止事由外，协助主体不得以某种理由拒绝协助，即被协助主体发出协助请求时就产生了法律效力。

二是内外部行为相统一。关于环境行政协助的法律性质还存在着是内部行为还是外部行为的争议。内部行为说认为：行政协助乃是一种无需行政相对人参与的内部行为，其发生与否一般取决于请求机关的请求和被请求机关的回应③。外部行为说认为：行政协助的主行为及辅助行为均应囊括在行政行为范畴之内，行政协助行为最终对行政相对人的权益产生影响④。笔者认为，环境行政协助的内部行为说与外部行为说并不冲突，只是侧重的阶段不同，前者强调行政协助的发生阶段，后者则强调协助主体的协助行为实施阶段，将两个阶段相结合才能构成完整的环境行政协助，故环境行政协助在本质上是内部行为与外部行为的统一。

二、环境行政协助的实体要件

（一）环境行政协助的法律主体

环境行政协助的法律主体主要是被协助主体和协助主体，二者之间为横向关系，没有隶属性。当环境行政主体在行使职权时受到阻碍，环境行政协助的协助主体根据其请求提供协助。倘若二者之间存在隶属关系，则下级环境行政主体应当服从上级环境行政主体的命令，协助其履行职权，那么环境行政协助在此并无意义。

其一，环境行政协助的被协助主体，是指在行使行政职权过程中因受到阻碍而无法继续履职，从而向其他行政主体请求协助的一方主体。在环境行政协助中，被协助主体应当具有环境行政管理职权。环境问题具有复杂性、整体性和交叉性的特点，尽管中国历次行政机构改革都强调职权整合，但环境行政管理职权仍散落于众多行政机关中，存在环境保护的职能交叉、共同管辖等问题。2018年国务院进行了第7次机构改革，根据第十三届全国人大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，中国主要有生态环境部、自然资源部两个环境行政主體，此外农业农村部、文化和旅游部、应急管理部等在依法行使部分环境行政管理职权时亦是环境行政主体，上述环境行政主体均可能成为环境行政协助的被协助主体。

其二，环境行政协助的协助主体，是指收到环境行政协助请求并办理协助事务的行政主体，主要包括两类：一是具有环境行政管理职权的环境行政主体，例如生态环境行政机关、自然资源行政机关、农业农村行政机关、文化旅游行政机关、应急管理行政机关、水利行政机关等;二是不具有环境行政管理职权的行政主体，例如监察机关、公安机关、财政机关、工商机关等。环境行政协助在中国的法律文本中尚未明确建立，既有规定也较为粗糙，协助主体往往被简单地表述为“其他部门”“有关部门”等。例如2010年修订的《环境行政处罚办法》第27条规定：“需要委托其他环境保护主管部门协助调查取证的，应当出具书面委托调查函。受委托的环境保护主管部门应当予以协助。无法协助的，应当及时将无法协助的情况和原因函告委托机关。”反观法国的《环境法典》，在1993年第93—787号法令中就对环境行政协助的协助主体予以较为明确的规定：“他（环境部长）可以求助于：（1）村土地规划、水和森林管理全国委员会、兽医学会全国委员会和农学全国委员会;（2）矿业全国委员会;（3）农业、渔业部、工业、邮电通信和外贸部及装备、交通运输和旅游部的省级部门;（4）内政、领土整治部、科研和高等教育部、社会事务、卫生和城市化部的中央行政管理部门以及它们的驻外省机构，尤其是预防电离辐射中心总部;（5）法国海洋开发研究院。”中国应当借鉴法国《环境法典》的立法经验，结合中国已有的环境行政协助的实践经验，在法律上将环境行政协助的协助主体予以尽可能详细的明确列示。

（二）被协助主体的职权行使受到阻碍

环境行政协助具有临时性、被动性及辅助性的法律特征，简言之，环境协助行为发生在被协助主体行使职权遭遇障碍而需要被请求行政主体予以协助之时。职权行使阻碍往往是由于行政资源等事实上的原因造成，有如下几类：

一是环境行政主体因缺乏专业性、技术性人员而阻碍其职权行使。例如环境行政主体需要对某化工厂的排污设备予以行政检查，但由于缺乏专业的设备、技术与人员，难以独立完成设备检查、水样指标化验等工作，需要向其他相关行政主体请求协助。

二是环境行政主体无法自行调查履行职权所需要的事实材料。例如环境行政主体需要对军事管理区内的污染物排放及治理情况予以行政检查，但无法自行调查获取相关事实材料，需要得到军方协助。

三是环境行政主体自行调查事实资料的成本高、耗时长、效率低。例如环境行政主体调查餐饮企业违规处置餐饮垃圾情况时，请求城市管理行政机关予以协助，充分发挥其人员多、在地巡视的优势，可以大大提高调查效率。

四是环境行政主体在紧急情况下无法自行履行其行政管理职权。例如发生海上突发溢油事故时，为防止泄露的油料对周围的海洋生态环境以及周边居民的生产生活产生重大影响，环境行政主体可以请求有关海事行政机关、渔政行政机关予以协助，启动紧急预案，防止环境事态进一步扩大。

（三）协助主体对协助事项不具有行政职权

倘若请求予以协助的事项，依据法律、行政法规或其他法律文件已属于被请求机关的任务范围，则此项任务的执行不属于环境行政协助行为。例如德国《行政程序法》第4条第2项对此予以排除式规定：“有下列情形，无职务协助之存在……所协助之行为，被请求之官署应视为从事自己之职务行为者。”换言之，协助主体倘若对协助事项具有相应的管理职权，则属于行政主体之间的联合执法行为，而不是行政协助。

（四）环境行政协助的费用负担

环境行政协助的过程将发生诸如环境污染治理费等各种费用成本，往往牵涉巨大的经济支出，费用如何负担是环境行政协助的关键。

对行政协助费用负担主体的认定，目前世界上主要存在三种立法案例：一是由行政协助的被协助主体负担，例如韩国;二是由行政协助的协助主体负担，例如德国《行政程序法》的原则规定;三是由行政协助的被协助主体和协助主体共同负担，例如德国《行政程序法》的例外规定。笔者认为，为确保协助主体具有提供协助的积极性，中国法律宜采取第一种模式，即由被协助主体负担环境行政协助费用。

根据环境行政协助的实施程序，如果被协助主体是因阻碍无法行使职权而向协助主体发出协助请求，那么请求之前的成本、费用不属于环境行政协助费用范围;协助主体完成协助任务后产生的成本、费用，亦不属于环境行政协助费用范围。环境行政协助过程产生费用的具体金额，应当严格按照产生的成本、费用计算，既不能多算，也不能少算。鉴于环境行政协助的多样性以及被协助主体与协助主体之间关联度，费用不宜在法律上予以明确规定，而是双方协商约定费用金额及支付方式。当环境行政协助双方对费用金额产生争议时，应当由双方的上级行政主体决定。

（五）环境行政协助的法定禁止事由

在中国，环境行政协助应当定性为单方行为，以避免协助主体无理由地、随意地拒绝提供行政协助。参考域外立法例，笔者建议在法律上明确规定以下情况可拒绝提供环境行政协助：一是被请求协助事项为宪法、法律所禁止的;二是若提供协助将损害国家利益、公共利益或者个人利益的;三是协助主体不具有提供行政协助的能力;四是根据强制性规定，协助主体对相关资料应当予以保密的。

三、环境行政协助的程序要件

程序是现代行政法治的重要内容之一，亦是法律生命力的重要表现，行政主体必须按照法律规定的程序行使职权，环境行政协助亦概莫能外。环境行政协助的法律程序主要包括环境行政协助的请求提出、环境行政协助的审查决定、环境行政协助的执行、环境行政协助的争议解决等。目前，中国对环境行政协助仅有较为零散的、简单的规定，相关程序更是处于“无法可依”的状态，亟需完善环境行政协助中职权权力行使的方式、步骤、时效等的法律规范，以确保环境行政协助高效、顺利地实施①。

（一）环境行政协助的请求提出

环境行政协助是行政主体基于环境行政主体的请求而实施的行为，若无被协助主体的协助请求，则无协助行为的发生。若行政主体在无协助请求的情况下，主动实施所谓的协助行为，应当属于公法意义上的无因管理。基于环境行政协助的被动性特征，协助的启动必须以被协助主体的协助请求提出为前提。

一般而言，行政行为可以书面、口头或其他法律允许的形式作出。笔者认为，书面形式更符合法律明确性、减轻证明负担及行政机关按照规程制作案卷等的客观要求，故建议环境行政协助的请求提出应当以书面为原则、口头为例外，即被协助主体启动环境行政协助程序时，需由协助主体提交《商请行政协助函》请求，而《商请行政协助函》应当明确载有以下内容：被协助主体的身份事项;请求协助的基本事由;对行政任务的简要陈述;对协助执行时间、方式及地点等的要求及相关法律依据;实施协助的费用负担;协助请求的答复时限;《商请行政协助函》作出的主体、时间，并加盖公章。

考虑某些环境行政协助的发生情形存在偶然性与不可预知性，若一味要求以书面形式提出请求，则可能耽误最佳的执行时机。笔者认为，在不立即开展环境行政协助将严重影响最终效果的紧急情况下，可以使用口头形式提出协助请求并予以回复作为例外。例如中国台湾地区对环境行政协助的相关规定为：“除紧急情况外，请求应以书面为之。”此外，应当在口头形式提出协助请求后，待有可能的情况下必须将有关书面材料一并补齐，毕竟例外情形不能否定公文的书面形式的根本原则。

（二）环境行政协助的请求答复

环境行政协助的请求答复，是指无论协助主体是否答应被协助主体的协助请求，均应当在合理期限内对协助请求予以回应，即以适当方式将结果告知被协助主体。答复形式亦应当以书面答复函为原则，即协助主体收到《商请行政协助函》后，应当依情况就《商请行政协助函》有关内容加以审核，并以书面形式回复《答复函》。

协助主体同意予以协助的，《答复函》应当载有协助的方案、实施协助的预估期限等内容;协助主体拒绝提供协助的，《答复函》应当依据环境行政协助禁止事项的规定，告知被协助主体拒绝提供协助的具体理由。中国法律应当对《商请行政协助函》答复期限予以限定，若法定期限内协助主体未予以回复的，视为同意向被协助主体提供协助。

（三）环境行政协助的争议解决

环境行政协助的被协助主体和协助主体一旦发生争议，双方协商乃是最符合行政效率的争议解决途径。在现代行政中，行政职权的行使呈现出柔性化的发展趋势，加之行政协助的雙方主体均属于行政系统，存在共同的行政一体化目标，因此被协助主体和协助主体协商解决环境行政争议存在现实基础。此外，中国法律应当对双方协商的期限予以合理限制，尽量缩短争议协商时间，为达成一致协商结果提供法律保障。

若出现协商后未达成一致或者无协商必要的情形，一般有以下几种解决方式：一是由双方共同的上级机关处理;二是由协助主体的上级机关处理;三是由本级政府处理;四是允许争议双方向法院起诉，通过法院判决以解决争议。对于环境行政协助而言，若由协助主体的上级机关处理，难免有护短之嫌;若由双方共同的上级机关处理，虽然权威、公正，但环境行政协助恰恰存在双方主体并无共同的上级机关的情况。中国目前的法律体制中尚无通过法院解决行政协商的法律依据。可见，环境行政协助争议由本级政府处理最为恰当。

四、环境行政协助的责任归属

环境行政协助将被协助主体和协助主体联系在一起，共同保障环境保护事务的顺利履行。但被协助主体与协助主体在行使各自职权的过程中，由于行为违法或不当，给行政相对人等造成不利影响时，法律责任的归属问题则成为难题。有权力就有责任，行政权力的行使者均有滥用权力的可能，若缺少对行政协助的法律责任规定，被协助主体和协助主体均有可能转嫁或者规避自身责任①。鉴于环境行政协助内外部行为相统一的法律性质，可将法律责任分为内部法律责任和外部法律责任。

（一）环境行政协助的内部法律责任

环境行政协助的内部法律责任，是指环境行政协助的违法或者不当行为只发生于被协助主体与协助主体之间，并且未对行政相对人的权利义务产生直接影响的，应由环境行政协助双方主体共同承担法律责任。关于被协助主体与协助主体之间的相互责任问题，可以基于过错责任为主、公平责任为辅的归责原则。协助主体需要承担法律责任的主要情形包括：协助主体消极协助，造成不良后果的;协助主体无故中止行政协助，产生严重影响的;协助主体提供的证据资料明显有误，导致被协助主体据此作出的行为违法的;协助主体的协助行为未按被协助主体要求的方式、方法进行，造成严重后果的;协助行为超出请求协助范围的。当协助主体在实施协助行为不存在故意或重大过失的情况下，则应当由被协助主体承担法律责任。

（二）环境行政协助的外部法律责任

环境行政协助的外部法律责任，是指在被协助主体、协助主体行使环境行政管理职权的过程中，直接对行政相对人的权利义务产生影响时所应当承担的法律责任。承担外部法律责任的情形主要包括：被协助主体本身的行政行为违法，造成行政相对人损害的;协助主体作出的协助行为违法或不当，造成相对人权益受损的。笔者认为，环境行政协助实施的行为造成行政相对人权益损害的，不论造成该损害的行为主体是被协助主体还是协助主体，对外均应由双方共同承担法律责任，对内则根据各自的过错程度等因素分别承担法律责任，这样不仅有助于保护行政相对人的合法权益，也利于被协助主体与协助主体的内部责任划分。

五、结语

环境行政协助涉及行政横向关系协调的基本问题，但由于中国采取行政分别立法模式，现行行政法未对行政协助予以规范，以致缺乏实施依据。因此，笔者建议进一步修改《环境保护法》，在第10条生态环境统分结合管理体制规定的基础上，确立环境行政协助制度，重点明确定位、规范实体、程序要件，并强化责任归属。此外，在各环境单行法修改中，应当对环境行政协助的被协助主体、协助主体及豁免禁止事由等要件，依据环境要素差异予以个性化的细化规定。同时，相关行政主体应当制定本部门关于环境行政协助或被协助的操作规程、岗位责任等部门规章制度，从而走出环境行政协助无法可依的制度困境。