董 健，李兆友

（东北大学文法学院，辽宁沈阳110169）

“政府创新是公共部门为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良”[1]。20世纪70～80年代以来，政府创新已经成为国家治理现代化研究的热点领域。但是可惜的是，“当前学界的研究主要从为什么需要政府管理创新、怎样创新这一视角出发来分析”[2]，对政府创新本体构成、运行方式与运行特征的分析仍有待深入，由此导致政府创新黑箱的真相尚未有效揭开，很多政府创新项目往往“行之不远或半路夭折”[3]，最终流变为一种时髦口号和应景之举。过程研究为我们破解政府创新黑箱提供了重要途径，“创新是一个过程，涉及多种因素，也包括多个发展阶段”[4]。但是，仅仅理解政府创新本体的构成要素与构成阶段仍然无法深层次的剖析与破解政府创新的黑箱之谜，“理解创新过程更需要理解被卷入到创新过程中的个体们都发生了什么”[5]。因此，要破解政府创新的黑箱之谜，不仅应当探索政府创新由哪些要素与阶段构成，更应当深入探索政府创新过程中构成要素与阶段之间具体是如何运行的。

令人欣喜的是，20世纪60年代以来，以超循环理论、耗散结构理论、协同理论以及突变理论为代表的自组织理论，为我们提供了一种全新的思维方式与理论工具，来理解政府创新过程是如何具体运行的。从自组织理论视角审思政府创新过程中构成要素与阶段之间的具体运行，有助于理论界与实务界更好的认识与把握政府创新具体运行过程中的系统性、动态性与复杂性，发掘政府创新过程的运行特征与规律，并获得更多关于政府创新过程优化的有益启示。然而，令人遗憾的是，当前理论界与学术界尚未明确论证政府创新过程的自组织运行方式，也没有对政府创新过程的自组织运行特征予以探讨，从自组织理论视角审思政府创新过程的优化策略尚处于真空地带。

基于此，本文将自组织理论视为破解政府创新黑箱的有效理论工具。从过程视角，运用超循环理论所提供的自组织运行方式来剖析政府创新过程的运行方式，具体探索创新主体与创新环境因素在政府创新生成、实施与扩散过程中的复杂关联与互动，具体探究政府创新过程是如何运行的。在此基础之上，运用耗散结构理论、协同理论以及突变理论等自组织理论，找出“在复杂系统的一系列变化过程中，存在着某种必然的发展”[6]，对政府创新过程自组织运行的特征予以归纳，并依据超循环理论、耗散结构理论、协同理论以及突变理论等自组织理论，提出有助于政府创新过程走向整合与优化，走向更高水平、更高层次有序运行的相关启示，旨在将政府创新研究带入系统化、复杂化、动态化的新语境，丰富政府创新本体研究话语系谱，从而提升政府创新研究的可持续性。

一、政府创新过程的规定

“时间和空间是过程最一般存在形式，过程又是时间和空间的统一体”[7]，

过程分析为我们破解当前政府创新的黑箱之谜提供了重要途径。从过程的视角分析政府创新可以发现，政府创新过程可以从时间、空间与时—空的三维角度来剖析。

从时间维度来看，政府创新是由生成、实施与扩散三个阶段首尾相连、顺序串行组成的动态循环过程。生成阶段是政府创新过程的初始阶段，根据政府面临的创新实际需求与潜在创新机遇，搜寻创新性理念，选择最具价值的创新方案构成了政府创新生成阶段的主要内容。政府创新理念生成之后，创新方案需要加以执行、完善与维持，转化为现实政府创新实践行为，这就进入了政府创新的实施阶段。而扩散阶段是政府创新过程的最后一个阶段，政府创新项目通过政府、社会、政治与市场界面中的人际关系与大众传媒的传播行为，由“创新者”组织传播到“落后者”组织，并被“落后者”组织采纳与运用构成了这个阶段的主要内容。但是，需要指出的是，政府创新的生成、实施与扩散三个阶段之间并非是简单的线性流程，创新者如果机械遵从政府创新的生成、实施与扩散的直线流程图来从事政府创新活动，往往会导致政府创新过程的失败，原因在于政府创新过程中存在复杂性、不确定性与不可预测性，使得政府创新过程的各阶段“不是按照完美的线性秩序进行的，而是存在着各种各样的反馈回路在起作用”[8]，这意味着政府创新是一个复杂的非线性过程，而不是一个简单的线性流程，“政府创新生成、实施与扩散各个阶段以及每个阶段的具体环节之间存在着动态、持续的反馈回路”[9]。反馈回路作为一种信息沟通与传输渠道，使得政府创新生成、实施与扩散上下游阶段之间形成了直接、灵活、有序的关联与互动，上游创新阶段成为了下游创新阶段的前提基础与准备，下游阶段成为了上游阶段的行动成果，政府创新不同阶段之间通过能够及时调整与修改各自具体环节中存在的问题与不足，对政府创新不同阶段中具体环节的目标与任务予以重新设计与组合，进而使政府创新生成、扩散与实施三个阶段之间构成一个环环相扣的闭环创新链。不仅如此，反馈作为调节器，通过内嵌于生成、实施与扩散阶段之中，能够使政府创新者持续的发现政府创新不同阶段中的先进的创新经验与信息，而这有利于政府创新生成、实施与扩散阶段循环往复的有效利用这些先进的创新经验与信息，来完善与优化各自阶段中的具体目标与任务，实现政府创新流程的无缝隙衔接与优化适配，进而实现政府创新流程由简单无序向高级有序、由稳定向超稳定态的螺旋上升的动态循环。

从空间维度来看，“当今很多问题的复杂性使得单个部门无法独自解决。这些任务需要更多的资源以及更多的创新性想法，而不是某个部门独自承担”[10]，政府创新过程是多元创新构成要素集聚与互动的过程。政府创新空间构成要素可以分为创新主体要素与创新环境要素，政府创新过程是创新主体与环境要素的集聚。政府创新主体要素是指在政府创新过程中“具有创新需求和创新能力并借助于一定的中介变革创新客体的活动者”[11]129，政府创新主体主要涉及政府公共行政人员、企业家型政客、社会公众与私人部门成员等多元创新主体，他们是政府创新主动影响因素，其中公共行政人员是政府创新过程的主要参与者，是推动政府创新过程发展与变革主要载体，他们富有创新意识，善于从日常行政工作中发现或引进新颖的理念与方法，通过有效利用创新信息、资源与能量，来积极推动这些理念与方法在本组织中的执行与开展，并将其推广与传播到其它政府组织之中；企业家型政客“与企业家具有很多相类似的人格特征：他们富有提出创造性理念的天赋，并具有通过相关策略将这些理念转化为创新的能力”[12]，不仅如此，他们能够在立法、授权、资源支持以及相关安排与协调方面发挥重要作用，他们会对政府创新过程设置政治价值和政策方向，并对项目进行资源配置，通过积极制定相关法律政策，参与相关创新活动来支持与推动政府创新过程，在提高政府公共服务质量的同时，将政府成本控制在预期范围以内；作为政府创新主体的社会公众能够为政府创新过程注入多元化、复杂化的社会创新理念与外部意愿，充分推动社会中创新信息、资源与能量在政府创新过程中的有效利用的，进而推动政府创新过程走的更远；作为政府创新主体的私人部门成员，不仅能为政府创新过程提供“种子基金”等资金支持，而且能够承担部分政府创新的工作。

政府创新环境要素是指在政府创新过程中，与政府创新主体发生关联与互动，推动或制约政府创新主体创新行为的内外部各种条件要素的集合，主要涉及创新利益相关者、政府组织生态环境、社会生态环境、政治生态环境等要素，尤其是创新利益相关者，作为政府创新过程的受众群体与利害关系者，他们对于政府创新项目有着自己的价值偏好与利益期望，创新利益相关者与政府创新主体不同，创新利益相关者不仅会作为政府创新的积极推动者，而与政府创新主体产生积极的关联与互动，而且当政府创新过程违背他们的目标与利益时，他们会因为目标价值分歧或利益受损，而在政府创新过程中扮演消极的阻碍者，与政府创新主体产生积极的关联与互动。不仅如此，“创新从最本质上说是一个系统现象，它是在不同参与主体和组织之间不断相互作用下产生的”[13]4，政府创新过程是创新主体与环境要素的互动。政府创新主体需要与政府创新环境要素之间进行信息、物质与能量的交换来激发创意，获取创新所需要的物质条件、制度条件、文化氛围等方面的保障，创新主体对创新环境具有依赖性。与此同时，创新主体还会受到创新环境的刺激，创新环境在为创新主体提供保障的同时，又会在物质条件、制度条件、文化氛围等方面对政府创新主体产生制约与影响。创新主体与创新环境通过集聚与互动而对彼此渗透，产生作用与反作用，并通过改变彼此与自我改变，来实现政府创新系统的协调整合与优化重组，进而从空间维度构成一个有机的创新生态系统，推动政府创新过程由简单到复杂、由低级无序到高级有序的演进。创新主体与环境要素通过创新功能要素的整合。

从时—空维度来看，政府创新过程是政府创新不同阶段中以及不同阶段之间多元创新要素关联与互动的旅程。创新研究者建议将创新过程比喻为创新旅程，“其中的关键阶段包括初始发展、实施与扩散。但是，所有按照这一‘旅程’推进的具体的创新过程取决于各种偶然情况”[14]52，“成功的创新就是顺利完成这一冒险之旅”[14]463。沿着创新初始发展、实施与扩散的时间流程轨道，创新旅程会受到创新主体与创新环境等空间影响因素之间复杂关系所带来的各种偶然情况的影响，在创新过程中产生不确定性，导致创新旅程“选择不同的站点停靠，走向岔路，有时甚至逆向而行，但是大多数人认为基本流程仍然有一定的秩序”[14]52，而这种一定秩序基础上的停靠、岔路与逆向而行，又为最终走向新一段的创新旅程提供了新的准备，因为“它提供了一个机会来反思旅途，回顾不乏艰辛的经历中所学到的知识。通过反思所得到的知识对于下一次创新之旅来说无疑是宝贵的资源”[14]463。同样，作为创新话语谱系的新兴成员，政府创新过程也是一个旅程，这个旅程是政府创新生成、实施与扩散三个阶段旅程站点的结合，创新主体与环境要素等空间影响因素，被政府创新生成、实施与扩散三个阶段有机的结合与串联起来，公共行政人员、企业家型政客、社会公众等多元政府创新主体，以及创新利益相关者、政府组织生态环境、社会生态环境、政治生态环境等多元政府创新环境要素，会依据政府创新各个阶段铁路站点中的不同目标、任务以及自身的利益诉求与价值偏好，在政府创新生成、实施与扩散三个旅程站点中扮演着不同的角色，发挥积极功能与消极作用，并通过沟通、学习、合作与博弈等方式而产生复杂的关联与互动，进而影响政府创新过程的运行。不仅如此，创新过程需要“不断的从市场、过去的经验和试验中进行学习”[15]，“创新过程是一个连续积累的过程”[16]，“创新系统方法把学习过程放在核心位置。之所以强调学习是因为认识到：创新是产生新知识或把现有的（有时是新的）知识要素以新的方式组合在一起的过程”[13]185，而且政府创新过程“并非是一种线性过程，而是一个循环过程，而导致政府创新成为循环过程的关键一点就是反馈的存在”[11]198，不同阶段中的创新主体与环境要素之间，会通过学习与反馈使政府创新不同阶段旅程站点之间环环相扣、高度关联，任何一个阶段的变化都会引起政府创新过程中其它阶段的变化，创新阶段与创新因素之间完全融合为一个有机体，它们之间通过共生演化、相互作用，使政府创新过程作为一个整体旅程涌现出单个站点所不具有的新的整体属性，通过创新阶段与创新要素之间的共同作用而影响政府创新过程的整体非线性动态演进，而“所有这些都像‘面条’一样彼此交织”[14]221。

二、政府创新过程的自组织运行方式

过程分析通过对政府创新时间、空间与时—空维度的三维剖析，有助于深入政府创新内部结构，破解政府创新黑箱中存在的具体阶段与核心要素，而作为自组织理论重要组成部分的“超循环理论阐明了自组织系统进行运行的途径和方式”[17]，这有助于在理解政府创新内部核心阶段与要素结构的基础上，进一步深入探索创新核心要素在政府创新核心阶段的具体运行中，是如何关联与互动，并影响政府创新整体过程运行的，从而有效探寻政府创新黑箱的内部运行流程与机制，揭示其内在的规律。超循环理论将生物进化演变机理中的循环由低级到高级分为反应循环、催化循环与超循环三个层次，其中，“反应循环是循环反应中一种比较低级的组织形式，一组相互关联的化学反应序列，其中某一步的一种产物恰好是先前一步的反应物”[18]，而“催化循环是由多个反应循环相互联系形成的二级循环网络。这种循环网络的形成要求有两种变化：第一是反应循环的产物不是任意的，而是一种有催化作用的催化剂；第二是多个产物使催化剂的反应循环之间形成了彼此催化的相互作用或循环催化作用”[19]83，而“超循环是由催化循环相互联系构成的第三等级的化学反应循环。它的要求是：第一，催化循环不仅是内部自催化的，它还能产生对其它催化循环有作用的催化剂；第二，通过这些催化剂，形成了相互催化和循环催化的超催化循环网络系统”[19]83。就政府创新过程而言，这种超循环运行方式具体表现在以下几方面。

第一，政府创新生成、实施与扩散子系统分别构成了政府创新过程的三个反应循环。在政府创新生成反应循环中，政府、社会、私人部门以及政治界面中具有不同背景、知识、经验的多元创新主体，不仅从日常行政工作中搜寻潜在的创新机遇，而且它们会与作为创新环境要素重要组成部分多元创新利益相关者进行沟通与互动，从政府组织、社会、政治生态环境中搜寻创造性理念，咨询创新利益相关者中的专业性顾问，并充分利用政府内外部的创新物理资源，通过创新实验将多元创造性理念、专业性建议转化为多种政府创新备选方案。在此基础之上，创新主体会围绕政府创新整体目标与共同利益、创新政策范围以及客观物理条件，理性做出政府创新方案的选择与决策。但是与此同时，“人们必须把公共行动理解为利益完全不同的个体追求自己利益的行动。每个人都是追求个人利益的理性人”[20]，政府创新方案的生成与选择，会导致作为创新环境要素重要组成部分的创新利益相关者，围绕多种政府创新方案展开竞争与博弈，它们会依据各自的认知、兴趣与利益，利用政府组织内外部创新反馈回路向政府创新主体建言献策，运用政策规章、人际关系、社会舆论、政治压力等政府组织、社会、政治生态环境，对创新主体在创新方案的选择与调整方面施加影响，利用各自在创新资源、能量与信息方面的优势影响政府创新方案试验结果，进而驱使政府创新主体围绕政府创新方案与多元创新利益相关者进行反复协商，对创新方案进行反复筛选、过滤与调整，使政府创新方案能够最大程度的满足多元创新参与者的公共利益需求与价值期望，进而推动政府创新生成阶段不断进行新陈代谢与自我再生，最后使政府创新方案不断得到完善，由此形成政府创新生成阶段中创新主体与创新环境之间互为因果、双向催化的反应循环。

在政府创新实施反应循环中，政府、社会、私人部门以及政治界面中具有不同创新资源与专业能力的创新主体，不仅结合在一起，发挥各自优势与专长，而且“他们会积极地从组织外部寻求支持、开发资金来源、争取志愿者的帮助以及政治支持”[21]，通过资源、信息与能量的跨界交换与合作，实现政府创新实施过程中资源、知识与能量的优化整合与互补，进而将政府创新方案有效物化为现实的公共服务与产品，满足多元创新利益相关者的现实需求。但是与此同时，政府创新项目的实施会打破政府组织原有平衡，对原有的文化舆论氛围与公共利益格局产生冲击，导致政府创新实施过程中不确定性的增加，多元创新利益相关者等创新环境要素，会因为目标价值分歧或利益受损，而在创新实施过程中采取消极的行动，从而产生“势力范围”之争与对政府创新实施的抵制行为，导致政府创新实施过程的中断。但是，“当所有介入者参与决策与实施过程时，当他们的经验能够指导实践时，创新效果、士气都会提高”[22]。多元创新利益相关者等创新环境要素，不仅能够对创新主体的实施活动予以监督，利用创新反馈回路为创新主体提供政府创新方案执行的实时信息，政府组织、社会、政治生态环境不仅能够为创新主体及时提供创新方案实施过程中存在的政府组织结构、规章、文化舆论氛围等方面的路径依赖障碍，帮助创新主体全面了解利益相关者的分化、主要矛盾与它们潜在的需求，而且政府组织、社会、政治生态环境等创新环境要素，尤其是多元创新利益相关者，能够为创新主体提供解决这些问题的潜在合理方案，帮助创新主体有效解决项目实施过程中意料之中与意料之外的问题与矛盾，进而推动政府创新实施过程不断进行新陈代谢与自我再生，使政府创新实施成果与多元创新利益相关者等创新环境要素的实际需求更加匹配，由此形成政府创新实施阶段中创新主体与环境之间互为因果、双向催化的反应循环。

在政府创新扩散反应循环中，政府、社会、私人部门以及政治界面中的多元创新主体，不仅会通过与公众、社会团体、私人部门以及政客等创新利益相关者之间保持良性沟通与互动，推动政府创新成果在创新利益相关者中得到广泛认可与传播，而且会运用有效的信息交流平台与宣传推广媒介，为政府创新项目创造良好的政府、社会与政治舆论环境，提高政府创新实施成果的社会影响力，使更多的行政人员、公众、社会团体、私人部门以及政治精英被政府创新项目新颖性与有效性所吸引，进而使政府创新项目被更多的政府部门所复制与采纳。但是与此同时，多元创新利益相关者等创新环境要素，对于政府创新项目的反应与评价会影响创新项目的传播度与采纳度。创新利益相关者对于创新项目认可与接受，以及政府组织、社会、政治生态环境对于创新项目的正面评价，会为政府创新主体带来良好的社会声誉与政治支持，增强政府创新项目的社会示范效应，进而推动政府创新项目的扩散；而创新利益相关者，政府组织、社会、政治生态环境等创新环境要素对创新项目所产生的负面评价，会推动创新主体从传播者与采纳者的角度出发，不断反思、调整与创新环境要素之间沟通、互动的方式方法，寻求运用与多元创新利益相关者的意愿、感知与体验相匹配的方式，来激发它们传播政府创新项目的积极性与主动性，从而使更多创新利益相关者等创新环境要素利用自身的传播网络推广政府创新项目，进而推动政府创新扩散过程不断进行新陈代谢与自我再生，由此形成政府创新扩散阶段中创新主体与创新环境之前互为因果、双向催化的反应循环。

第二，政府创新过程中的生成、实施与扩散反应循环不是作为单独的子系统而独立存在的，它们以阶段性成果作为催化剂，围绕阶段性成果而进行交叉催化与自复制，形成了政府创新过程的催化循环。在政府创新过程的催化循环中，政府创新生成反应循环能够为政府创新实施反应循环提供创新目标与方案，而政府创新实施反应循环不仅能够将政府创新目标与方案物化为现实的公共产品与服务，而且能够在实施中，发现与总结政府创新目标与方案生成中存在的实际问题矛盾与冲突，进而推动创新目标与方案的完善。而政府创新的扩散与政府创新生成与实施也具有直接关联，政府创新方案与创新实施成果决定着扩散的范围。与此同时，“创新扩散会对最初的创新产生反馈并导致其改进”[13]380。政府创新生成、实施与扩散反应循环之间围绕阶段性成果交叉催化，使三者之间形成一个连续反复的循环过程。不仅如此，“创新要素的流动性和互动性是创新过程系统组织程度的良好体现”[23]150，创新要素在政府创新不同阶段中的流动与互动，会引致生成、实施与扩散反应循环之间产生自复制。创新要素在政府创新不同阶段中的流动与互动，实现了创新资源、能量与信息在不同阶段之间的交换与共享，而这不仅能够推动创新资源与能量在不同阶段之间的优化配置与循环利用，为政府创新整体过程的运行提供有效的人财物力保障，而且能够帮助不同阶段中的创新主体相互学习、借鉴与复制其它阶段中成功的创新理论方法与实践经验，为创新主体有效解决政府创新不同阶段反应循环中存在的问题矛盾与冲突提供更多思路。由此，通过交叉催化与自复制，政府创新生成、实施与扩散反应循环之间形成了互为因果的催化循环。

第三，政府创新生成、实施与扩散反应循环在自催化、彼此交叉催化与自复制的基础上，通过耦合作用，形成了政府创新整体过程的超循环。在政府创新超循环过程中，政府创新生成、实施与扩散反应循环内部创新主体与创新环境要素之间，持续不断的进行着相互依存、竞争与合作的自催化。但是，在政府创新整体目标与共同利益支配下，创新主体与环境要素之间通过创新反馈回路，能够不断进行自我调节与自我适应，从而在政府创新不同阶段中实现创新主体与环境要素之间关系、结构与功能的适配与耦合。与此同时，生成、实施与扩散反应循环之间还会围绕不同阶段创新要素自催化所产生的阶段性成果而展开互动，在政府创新整体目标与共同利益的支配下，政府创新各反应循环能够从全局性、整体性与长远性的实际出发，评价、选择和执行那些与政府创新整体目标与共同利益保持一致的阶段性目标、任务与工作，从而实现政府创新过程中不同阶段反应循环之间关系、结构与功能的适配与耦合。不仅如此，创新要素在政府创新不同阶段中的流动不仅实现了政府创新过程的自复制，而且使政府创新过程不同阶段自身孕育着创新与突变。创新生成、实施与扩散主体会在原有创新知识存量的基础上，通过学习、积累与运用来自于不同阶段中的先进创新知识与经验得到新的启发，并根据新的启发打破原有阶段的常态运行，在创新不同阶段的变革处于临界点状态时，有效利用涨落，选择与政府创新整体目标与共同利益保持一致的创新方式，推动政府创新不同阶段不断进行自我调整、重塑与创新，从而使政府创新整体过程向着新的、更成熟的层次有序运行。由此，政府创新过程中生成、实施与扩散不同阶段之间，以及不同阶段中创新主体与环境要素之间在自催化、交叉催化以及耦合作用下，政府创新整体过程形成了密切依赖与支持、多元适配与耦合、有序旋进的更高层次的超循环。

综上可见，在政府创新超循环的自组织运行过程中，政府创新生成、实施与扩散阶段内部多元创新主体与环境要素之间互为因果，存在资源、能量与信息方面开放性博弈与合作的双向催化，分别构成了第一层次的生成、实施与扩散反应循环。而各个反应循环上下游之间存在相互沟通、学习与合作的交叉催化与自复制，由此形成了政府创新生成、实施与扩散反应循环所组成的二级催化循环，在此基础之上，在政府创新整体目标与共同利益催化下，通过创新反馈与评价选择耦合作用，反应循环与催化循环实现了整体适配，政府创新过程最终走向整体优化的更高层级的超循环进化过程。

三、政府创新过程的自组织运行特征

通过政府创新超循环自组织运行过程的研究可以发现，政府创新过程是一个创新不同阶段中内外部多元创新主体与创新环境要素之间，在政府创新整体目标与共同利益催化下，自发进行差异化创新信息、能量与资源的开放性多元交换过程。在这个交换过程中，内外部创新主体与创新要素之间、政府创新不同阶段之间。通过学习、合作、博弈与竞争实现自我成长，并在创新反馈机制与评价选择机制的耦合作用下，通过自我适应与自我突破实现政府创新过程自我优化与完善，并最终实现简单到复杂、由低级有序到高级有序的自组织运行。政府创新的自组织过程主要有以下特点。

第一，政府创新过程具有自创生性。自创生是“在没有特定外力干预下，系统从无到有的自我创造、自我产生、自我形成”[24]144，自创生性是政府创新过程重要的自组织特点。根据政府创新过程的超循环运行方式可以发现，政府创新的整体目标是“为了提高公共部门绩效并最终使公民收益，使市场受益并使国家未来的稳定与繁荣受益”[25]，这意味着政府创新不同阶段中的行政人员、社会公众、私人部门与政治精英等创新主体与创新环境要素，在政府创新过程中具有共同利益。因此，为了政府创新整体目标与共同利益的实现，创新生成、实施与扩散阶段中的创新主体与环境要素无需特定外力干预，就能自发产生相互融合与强化，相互牵连与限制的整体密切关联性，创新主体与环境要素之间相互依赖与试探、相互反馈与回应，自发形成一个有机整体在政府创新过程中共同发挥作用。不仅如此，“创新系统通过系统的边界对外环境保持开放，进行着物质流、能量流、信息流的交换，从而不断保持着创新系统的创新动力和创新活力”[23]21，由于政府创新不同阶段中的创新参与者多元化的职业背景、创新知识与经验，能够为政府创新过程带来多元化的创新思维，多元化的创新资源与能量在政府创新过程中发挥着差异性的功能与作用。因此，在政府创新整体目标与共同利益的催化下，当多元创新参与者自发作为一个有机整体结合在一起时，在创新反馈回路的耦合作用下，多元创造性理念与知识火花会在政府创新过程中不断产生碰撞，多元创新资源与能量能够在政府创新过程中实现优化配置，从而使政府创新过程整体“形成具有新的突现性的统一整体”[24]144。

第二，政府创新过程具有自生长性。“一般来说，不能要求系统一经产生便很完善。自创生首先要解决从无到有的问题，然后才能解决从差到好的问题，即自我发育、自我完善、自我成熟”[24]150，这种自我发育、自我完善、自我成熟就是自生长，自生长性是政府创新过程重要的自组织特点。“创新过程是各创新要素、各创新子系统之间所发生的时间或空间的相互作用，正是这些相互作用的存在，创新过程才一步一步走向系统生成的道路”[26]，根据政府创新过程的超循环运行方式可以发现，政府创新过程中资源、能量与信息的开放性交换能够为政府创新不同阶段自身的运行源源不断地输入新的、多元化的创新思维、知识以及人财物力，在此基础之上，不同阶段内的创新主体与环境要素会以创新整体目标与共同利益为标准，对新的、多元化的创新理念、知识以及人财物力的优劣好坏予以评价，选择、消化、吸收那些有益于政府创新整体目标与共同利益实现的创新资源、能量与信息，并对原有的创新活动予以修正、调整与更替，减少政府创新过程中的偏离与失误，从而通过时刻进行的新陈代谢活动来推动政府创新不同阶段自身的生长壮大。不仅如此，政府创新不同阶段之间围绕政府创新整体目标与共同利益所展开的创新反馈与交流，能够为政府创新不同阶段带来自身改进与优化的意见与建议，从而推动政府创新不同阶段持续进行自我调整、更新与完善。而且，创新要素在政府创新不同阶段中流动与互动所带来的自复制，能够推动成功的创新经验与知识在整个政府创新过程中得到推广与放大，帮助不同阶段中的创新主体相互学习、借鉴与复制其它阶段中成功的创新理论方法与实践经验，从而推动政府创新整体过程中具体创新行为的日益成熟，使政府创新整体过程不断走向更高级的完善。

第三，政府创新过程具有自适应性。适应是指“系统与环境进行稳定有序的交换，（系统的）组分之间稳定有序的互动呼应”，如果这种适应是靠“自己的力量建立和维持的，就是自适应”[24]155。自适应性是政府创新过程重要的自组织特点。根据政府创新过程的耗超循环运行方式可以发现，“政府创新总是被不同的利益和价值取向所驱动的，并试图调和这些不同利益和价值取向的冲突”[27]，由于内外部创新主体与环境要素在政府创新不同阶段中，目标期望与利益偏好具有多样性与差异性。因此，他们在政府创新生成、实施与扩散阶段中，会为了各自期望的实现与需求的满足而展开动态博弈，并在博弈过程中采取积极或消极的行动，而这会引发政府创新过程中的失稳与失序。但是，在政府创新整体目标与共同利益的催化下，创新主体与环境要素会通过创新反馈机制与评价选择机制自发展开沟通与交流，进行相互评价、自我选择与自我修正，而这有助于消除创新主体与环境要素彼此在目标期望与利益偏好方面的分歧，改善与密切创新主体与环境要素之间的关系，使政府创新要素依靠自身的力量维持与增强政府创新过程中的有序性。不仅如此，建立在生成、实施与扩散阶段之间的创新反馈机制，能够有效推动创新不同阶段之间进行及时有效的互动与互应，而这不仅能够使政府创新不同阶段之间围绕政府创新整体目标而产生共鸣，还能够使政府创新不同阶段之间在进一步明晰各自创新阶段内部目标与工作重点的同时，依据其它创新阶段的期望与需求不断进行自我调整与完善，有效化解不同阶段之间的矛盾冲突所带来的整个创新过程的动荡，实现政府创新不同阶段之间的相互理解，从而实现政府创新整体过程中不同阶段之间的耦合与适配，进而增强政府创新性整体过程的稳定性。

第四，政府创新过程具有突变性。突变是一种突跃，它能够“帮助系统脱离通常的特征状态”，“使系统能继续存在，不再像通常情况下那样会消失”[28]。突变性是政府创新过程重要的自组织特点。政府创新过程中资源、能量与信息的开放性交换，不仅为政府创新生成、实施与扩散阶段的运行带来新的、多元化的创新信息、资源与能量，而且，“政府创新是一个过程，通过这个过程，新的观点、目标与行动得以创造、发展或重塑”[29]，创新主体与环境要素之间差异性创新思想、理念的碰撞，创新主体对于其它创新阶段先进创新知识与经验的学习、积累与运用，以及多元创新资源、能量的重新组合，会导致政府创新不同阶段内部产生新的、更高层级的关联与互动，这种新的、更高层级的关联与互动会使政府创新不同阶段内部打破原有常规性的关系、结构与功能，为政府创新不同阶段通过突跃性变革与创新脱离原有状态，实现创新不同阶段通过变革与创新等不连续性裂变由原有状态朝着更新、更高层级方向的运行创造了可能。更重要的是，建立在政府创新整体目标与共同利益基础上的创新反馈机制与评价选择机制，能够将这种突变的可能转化为突变的现实。当政府创新不同阶段内部变革与创新处于临界点状态时，政府创新不同阶段在通过有效反馈维持内部有序稳定的同时，会对运行所面临的多种新变化与新组合予以理性评估，从多种新变化与新组合中，选择能够推动政府创新整体目标与共同利益有效实现的最优运行方式，并给予这种新的最优运行方式最大的支持，使这种新的最优运行方式具有支配地位，进而实现新的、更高层次的运行方式对原有运行方式的替代，使政府创新不同阶段内部创新要素整体关系、结构与功能通过突变不断朝着新的、更高级的层次与方向有序稳定的螺旋上升运行。

四、政府创新过程自组织运行的优化

通过政府创新自组织运行方式与特征的研究可以发现，政府创新过程是一个内外部创新主体与环境要素，围绕政府创新整体目标与共同利益，而在政府创新不同阶段展开非线性催化与循环，并经过自创生、自生长、自适应并最终通过突变实现由简单到复杂、由低级有序向高级有序运行的自组织过程，而这为实现政府创新自组织运行过程的优化提供了以下启示。

第一，政府创新过程的自组织运行需要建立多元开放的创新网络。在政府创新自组织运行过程中，不同阶段之间以及不同阶段内部多元创新主体与环境要素之间始终保持着开放的、远离平衡态的物质、能量与信息交换，它们作为一个有机整体在政府创新自组织运行过程中发挥着共同作用。为此，我们在政府创新过程中应当建立有效的创新网络，通过创新网络“政府与其它组织能够扩大彼此的能力，产生出一种重要的公共成果”[30]。首先，政府应当建立直接、灵活、有序的创新网络参与渠道，打破组织壁垒，吸引政府创新利益相关者广泛参与创新全过程，并从中识别政府创新不同阶段中作为网络节点的关键性控制变量，并发掘他们在政府创新过程中的意见、需求或诉求。其次，政府应当建立有效网络碰撞平台，增强网络节点之间的渗透性，赋予多元参与者创新的空间、自由与权利，调动网络节点在政府创新过程中积极献言献策，贡献资源与能量的动力与热情，从而使政府创新过程能够持续、高效地挖掘与整合那些新颖的、尚未运用过的创新想法与方式，及时抓住潜在创新机遇实现原有创新模式的突破。最后，政府应当扮演好网络关系维护者，在网络节点之间建立起相互信任与相互尊重的关系，推动它们之间保持密切交流、学习与合作的网络伙伴关系，使它们能够通过多元互动，优化资源、能量与信息配置，共担创新风险，共享创新成果，增进政府创新过程的多元匹配度，充分发挥内外部多元网络节点之间紧密配合与合作所产生的1+1＞2的整体效应；与此同时，政府应当在公平公正、互惠互利的原则基础上，妥善协调内外部多元网络伙伴之间在目标诉求与利益偏好方面的矛盾与冲突，利用网络伙伴之间密切关系所形成的情感与利益共鸣，通过公开对话与协商、信守合作伙伴承诺等柔性方式来实现创新网络关系的优化。

第二，政府创新过程的自组织运行需要建立创新整体目标引导机制。在政府创新自组织运行过程中，不同阶段中多元创新主体与环境要素创新思维的多样性、价值偏好的异质性，以及创新利益期望的差异性，会使政府创新不同阶段内部，以及不同阶段之间产生创新理念、目标期望与利益分配方面的分歧与冲突，创新参与者会因为目标价值分歧或利益受损，而引发政府创新整体过程的震荡、失序与中断。这就需要发挥政府创新整体目标的规定与引导作用，以创新整体目标为参照尺度与依据来规定、引导政府创新不同阶段内部以及不同阶段之间多元创新要素之间的关系，减少内耗，使他们以一种协调一致的关系凝聚在政府创新过程之中。因此，政府应当根据实际情况，在创新不同阶段的多元创新要素之间，建立一个具有前瞻性与吸引力的创新整体目标。这个整体目标要以满足大多数行政人员与社会公众的共同利益需求为依归，并为多元创新要素所广泛理解与认同，从而使不同阶段内部多元创新要素能够在政府创新过程中以创新整体目标为标准，统一思想与认识，形成向心力与契合性，自发作为一个有机整体结合在一起，通过相互协作与合作，共同完成政府创新不同阶段中的阶段性目标与任务；与此同时，政府应当使政府创新不同阶段之间以创新整体目标为标准，从全局性、整体性与长远性出发选择、规范与优化各自阶段内部的子目标、规则与任务重点，以政府创新整体目标为尺度与参照依据开展创新活动，实现政府创新不同阶段之间的相对稳定与有序衔接。

第三，政府创新过程的自组织运行需要建立有效的创新反馈机制。在政府创新的自组织运行过程中，创新不同阶段之间以及不同阶段内部创新主体与环境要素之间，不仅能够通过创新反馈机制协调与化解彼此在创新目标、利益、任务等方面的矛盾分歧，改善与密切彼此之间的关系，进而减少政府创新过程中的震荡与失序；而且能够通过创新反馈机制所产生的有效信息沟通与交流，增进彼此之间的相互理解与合作，推动政府创新过程的新陈代谢与自我再生，从而实现政府创新不同阶段之间，不同阶段中创新主体与创新环境之间关系、结构与功能的适配与耦合，使政府创新整体过程不断朝着新的、更高级的层次与方向有序稳定的运行。因此，政府应当在政府创新自组织运行过程中建设有效的创新反馈机制。“反馈过程实际上是一个信息的搜集和传递过程”[31]，政府创新反馈机制的有效建设主要包括反馈信息搜集机制与传递机制建设两方面。首先，在反馈信息搜寻机制建设方面，政府应当使更多的社会、政治、私人部门融入、体验、感知与评价政府创新过程，通过频繁沟通与交流了解他们对创新过程的感受与看法，在此基础之上，尽可能全面地获取他们之中关键性要素对于政府创新过程的“全面即时体验”信息以及相关意见与诉求。其次，在反馈信息传递机制建设方面，政府应当简化反馈流程，打破沟通壁垒，使创新反馈信息能够及时、快速传递到政府创新不同阶段与创新要素之中。与此同时，政府应当提高反馈信息加工与整理的效率，建立有效的信息甄别与筛选机制，对庞杂的创新反馈信息去粗取精、去伪存真，发现政府创新不同阶段中最核心的关注点，形成具有共性的反馈意见，进而帮助政府创新不同阶段及其内部创新要素获得有关政府创新过程现实的真实、有效的信息。最后，政府还应当加强与反馈机制相关的制度建设，通过具体、有效的制度性力量，克服反馈阻力，保障正、负反馈信息得到合法、公正的搜寻与传递，防止选择性反馈所带来的信息失真与变形。

第四，政府创新过程的自组织运行需要建立有效的评价选择机制。在政府创新的自组织运行过程，创新主体会面临多元化创新理念之间的相互碰撞，以及多样性创新利益偏好之间相互博弈，创新不同阶段会面临多种新的组合方式之间的相互试探与更替，一旦某种创新理念、利益偏好或组合方式占据主导地位，那么它将会直接左右政府创新过程的运行方向，决定政府创新过程运行的成败，而这就需要通过建设有效的评价选择机制，对各种创新理念、利益偏好以及组合方式的优劣好坏予以评价与选择，从而保障政府创新过程朝着新的、更高层级的稳定有序正向运行。因此，在政府创新自组织运行过程中，政府首先应当善于建设性地利用多元创新要素之间的竞争与博弈，从多元创新参与者差异化理念与利益偏好之间碰撞、竞争与博弈所产生的矛盾冲突与相互反馈中，了解创新参与者的想法与需求，以此来判别各种创新理念、利益偏好以及组合方式的优势与劣势，发掘那些得到大多数创新参与者或多元创新要素整体支持与响应的具有支配地位的创新理念、利益偏好与组合方式。其次，政府应当在此基础之上，以政府创新整体目标与共同利益为标准，选择有益于政府创新整体目标与共同利益实现的创新理念、利益偏好与组合方式，克服与淘汰不利于政府创新过程整体目标与共同利益实现的创新理念、利益偏好与组合方式。最后，在此基础之上，政府应当按照有益于政府创新整体目标实现的创新理念、利益偏好与组合方式，对政府创新不同阶段之间，不同阶段内部创新主体与环境要素的行为、状态进行调整与完善，使政府创新过程的自组织运行能够处于良性运行状态。

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