徐天柱

(淮北师范大学信息学院，安徽淮北235000)

2014年开始以滴滴、优步为代表的互联网约租车（以下简称网约车）依靠技术、资本、经营模式优势，在全国主要大中城市快速扩张，快捷的打车效率，较好的服务质量，优惠的乘车价格赢得了市场认可，而传统出租车长期沉疴在身，未待其下定决心进行改革时，网约车已巍然矗立在其面前。历经两年的立法博弈，网约车合法化规制制度已经出台，出租车的市场份额岌岌可危。

出租车还能适应市场变化，还有生存发展机会吗？如果答案是肯定的，那么出租车行业的改革出路在何处呢？监管制度应当如何改革？由监管制度所塑造的以牌照租赁为核心的经营模式应当如何调整呢？本文在描述网约车崛起的背景下，总结网约车的技术、经济和经营模式特征，分析其对出租车行业产生的影响和启示，揭示出租车行业竞争潜在优势及该优势未能发挥的管制制度和经营模式存在的障碍，提出出租车行业应坚持市场化改革之路，并提出相关的建议。

需要说明的是，出租车包括巡游出租车、电招出租车和站点候车出租车三种类型，但我国大陆地区的出租车主要是巡游类出租车，且巡游类出租车的管制制度和经营模式是改革重点和难点领域，因此本文将出租车限定在巡游类出租车范围。网约车虽然与出租车同属城市个性化交通运输方式，但鉴于两者的特征、经营模式和管制制度的重大区别，本文将网约车作为独立的概念研究。

一、网约车崛起及引发的管制争议

（一）网约车崛起的概况

借鉴美国Uber的模式，2014年开始我国市场上出现了以滴滴、快的、易道、神州为代表的网约车，短短的三年时间发展，网约车形成了庞大的规模，成为市民便捷、舒适出行的重要方式。据滴滴出行提供的数据显示，其在全国已有2.5亿注册用户、1 423万注册司机，而优步在广州就注册司机60万，每天300多万人在使用优步打车[1]。网约车作为互联网技术与城市出行需求融合发展的创新模式，其广阔的行业发展前景吸引了包括百度、腾讯、联想等海内外巨头的大量投资，如滴滴已获得多轮投资，市场估值已超百亿元。

网约车之所以迅速崛起，在于其始终以市场需求为导向的创新，其发展的三个阶段明显证明这一点。第一阶段，为解决精确、快速匹配乘客和出租车之间的打车信息，网约车平台开发出手机打车软件，提高了打车效率。第二阶段，为向市场提供快捷的打车服务，网约车平台开始吸纳租赁车辆提供运营服务，并很快获得市场认可。网约车平台公司通过四方协议方式①四方协议是网约车平台为规避出租车管制机关依据出租车管制制度认定网约车进行非法营运，通过系列合同方式在网约车平台、租赁公司、司机车主和乘客四方之间关于权利、义务的法律安排，意图向管制机关证明网约车平台只提高信息撮合服务，而乘客乘坐的租赁公司的车辆。，联系汽车租赁公司提供租赁车辆，联系劳务公司提供司机，使得乘客获得运输服务。互联网专车就是这种创新模式的产物。第三个阶段，网约车市场需求巨大，并展现出广阔的发展前景，网约车平台公司为解决车辆供给不足的发展瓶颈，开始大量吸纳私家车提供运营[2]，极大缓解了城市市民个性化出行的难题。其中以滴滴“快车”和“人民优步”最为典型。网约车平台公司还对私家车主和乘客提供双向的高额补贴，以扩大市场份额，最终与出租车形成直接的市场竞争。随着市场的竞争加剧，网约车公司不断融合，2015年滴滴与快的合并后，又在2016年收购优步，成为中国市场上的巨头。现在，网约车市场份额主要集中于滴滴、易道和神州等少数网约车公司。

（二）网约车引发的管制争议

创新模式的网约车大量接入私家车，有效解决了运力供给的问题；借助移动互联网技术、精准的定位技术、大数据技术和高效算法技术，极大提高了打车的效率。除此之外，网约车服务比较优质，价格合理，市场份额不断扩大，导致出租车上客率较大下降，司机收入降低，出租车公司和个体车主持有的出租车运营牌照价格大幅缩水。自2015年以来，全国多地发生出租车罢运事件，以及出租车与网约车之间群体性冲突事件。

各地出租车管制机关依据出租车管制规章②《城市出租汽车管理办法》（建设部、公安部令第63号），1998年2月1日起施行，后被2015年1月1日起施行的《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）取代。对网约车进行了比较严厉的执法检查和处罚。2015年1月，广州、北京明确表态“专车”服务实质上变相为乘客提供非法的预约出租汽车经营服务[3]。但是，也有少数地方政府秉持比较开明的态度对待网约车，如2015年10月8日，上海市交通委正式向滴滴快的平台颁发首张国内“网络预约租车平台经营资格许可”，但在缺乏上位法依据的情况下，并没有明确车辆和人员的准入条件等敏感问题[4]。

为维护市场秩序，将网约车纳入法律制度框架进行管制势在必行，2015年10月10日，交通运输部出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）。《征求意见稿》对网约车提出了严格管制的要求，包括：第一，平台公司需要在符合严格条件的情况下，分别接受市县出租车管制机构的审批。第二，车辆定性为出租汽车，车辆和司机接受严格审批，必须取得营运许可。同时，禁止私家车接入网约车平台，车辆数量受到管制，统一标识，安装计价器，执行8年报废标准。第三，网约车价格必须接受出租车管制机关的严格管制。总体上看，《征求意见稿》忽视了网约车与出租车明显不同的技术、经济特征，也忽视了网约车借助共享理念解决城市出行问题的价值。《征求意见稿》据悉在出台前遭遇到各地出租车管制机关的巨大阻力，“2015年年中，征求意见稿的初稿实际上比后来的定稿要宽松很多，但随后在交通部内部征求意见的过程中，遭到各省交通局、交通处的极力反对，改来改去就变成了征求意见稿”[5]。这反映出地方出租车管制机关对网约车参与市场竞争的否定态度，更反映出对自身管制利益损失的担忧。

《征求意见稿》引发的激烈批评超过交通运输部之预期，法学界批评网约车和出租车经营许可的合法性问题，如张效羽提出《征求意见稿》存在明显的违法增设行政许可、违法增设行政许可条件和没有上位法依据减损公民权利、增加公民义务的内容，合法性存在重大缺陷，立法层次低[6]。王军运用宪法和行政法原理，论证出租车经营许可不适用于网络约车平台，应该对非营运车辆的网络预约服务有条件、有限度的放开，开展试点[7]。彭岳认为，为鼓励市场创新，规制者应践行《行政许可法》所规定的回应型规制策略，探讨规制的深层理据和价值，减少行政干预，在创新与规制之间寻求动态平衡[8]。以周其仁等为代表经济学界，从技术进步、市场需求和经济发展等角度论证私家车纳入网约车发展的合理性[9]，部分官方智库人员也提出了赞同态度，如国家发改委城市中心综合交通研究院院长张国华表示，如今城市交通服务创新进入新阶段，专车平台做了很有开创性工作，应该支持。只要保障乘客安全，价格公平，服务质量，不确定性的内容交给市场去决定就好[10]。

在国家积极倡导创新、共享理念以及“互联网+”战略的背景下，交通运输部的管制思路发生转变。2016年3月14日全国人大新闻发布会上，交通运输部部长杨传堂表示“网约车运作的模式与传统的巡游的出租汽车存在的一些不同，如果完全按照原有的管理制度来进行简单地套用，是不利于网约车健康可持续发展的。为此需要按照网约车的特点，量体裁衣来设计新的管理制度。”

（三）新的管制框架的确立及遗留的问题

2016年7月14日，交通运输部等七部委联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）。《暂行办法》明确网约车管制首先应满足社会公众多样化出行需求，促进其发展，其重视市场需求的立法精神清晰可见。与《征求意见稿》相比，《暂行办法》具有明显的进步。关于平台公司，《暂行办法》规定了比较便捷的许可程序，同时对保障运输安全、乘客合法权益、服务质量提出了具体的要求；对于车辆和司机，实施一般许可。《暂行办法》为私家车加入网约车打开了大门，符合条件的私家车登记为网约车而非出租车，不实行8年强制报废标准，而是规定车辆使用年限达到8年尚未行驶60万千米时退出网约车经营。对于广受关注的数量和运价管制，《暂行办法》规定原则上实施市场调节。

《暂行办法》将网约车定性为网络预约出租汽车，与巡游出租车并列为出租汽车的范畴，规定网约车属于高品质类型，在管理主体方面共同接受现行的出租车管制机关管理。与《暂行办法》同时出台的国务院《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号），进一步明确了网约车与巡游出租车的管理关系，即巡游出租车和网约车实行错位发展和差异化经营，逐步实现市场调节。

总体看来，《暂行办法》比较契合网约车特征，有利于促进其发展，但是也埋下了网约车发展的隐忧。《暂行办法》在车辆数量管制、价格管制等方面给地方政府留有比较大的授权空间①《暂行办法》第3条第2款规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”，第13条第2款规定：“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”，意味着地方政府有权对网约车实施数量管制和价格管制，而实践证明的确有大量城市利用上述条款对网约车进行严格的控制。因此，如何处理市场与政府的关系，尤其在“互联网＋”的时代，在竞争的市场与聪明的监管中达致平衡，创新政府监管的理念与方式仍是一个重大的课题[11]。

二、网约车的优势及对出租车行业的影响

（一）网约车的技术经济特征

网约车之所以能够快速发展，根源在于其具有的技术、经济特征能够满足市场对快捷打车和优质服务质量的需求。

就网约车的技术特征而言，网约车利用移动互联网、精准定位、大数据和高效算法等技术手段，高效准确匹配打车需求和车辆供给，出行的便捷性大幅提高。当乘客通过手机约车软件发出订单后，网约车平台通过计算后向最有利于接到乘客的车辆指派订单，网约车的型号、颜色、牌照和司机的姓名和手机号都会在手机约车软件上显示出来，乘客能够直观看到车辆行驶轨迹，并知道需要等待的时间。

就网约车的经济特征而言，网约车平台接入大量兼职运营的私家车，从而保障车辆的供给。网约车这一创新形式将大量私家车私人的运力共享，既使私家车主获利，提高车辆和道路利用效率，体现了共享理念，总体上符合公共利益。又因为私家车往往在高峰期出行，比较契合城市潮汐化交通特点，实现了车辆供给的动态数量调整。除此之外，借助信息手段和透明的评价机制，网约车车况和服务较好。

（二）网约车经营模式特征

网约车经营模式与出租车的经营模式具有明显不同的特征。根据我国各地出租车经营权和车辆的归属不同，出租车的经营模式主要有四类：第一类是承包经营，第二类是合作经营，第三类是挂靠经营，第四类是个体经营[12]。承包制模式是出租车行业的典型的也是问题最为严重的经营模式。承包制经营模式的核心是出租车公司将其拥有的出租车经营权对外租赁获利，实质是出租车运营牌照租赁[13]。出租车公司对市场没有贡献，获利方式是向司机固定收取高额的租赁费用（即俗称的“份子钱”）获得超额利润。而网约车的经营模式的特点在于：一是网约车公司面向市场需求，其盈利来源在于为乘客和司机提供良好的服务；二是网约车经营模式由市场竞争决定，必须不断改进管理和服务水平，并接受市场竞争决定价格；三是利益分配关系简单透明，司机利益得到较好保障。司机多跑多挣钱，少跑少挣钱，总体收入高，劳动强度较弱。此外，网约车平台上不收取固定租赁费和高额押金，也避免管制机关收取众多费用。总体上看，网约车经营模式符合市场经济的要求。

需要注意的是，网约车的经营模式也具有一定风险性，首先，网约车负责车辆和司机审核，要能够充分保障安全性，还离不开法律规范；其次，网约车平台普遍认为自己提供信息撮合服务，不承担承运人责任，导致对乘客合法权利保障不充分；再次，网约车平台具有制定管理规则和运行规则的权力，可能构成了对乘客、司机的不当约束，尤其是网约车平台强大后，对内可能提高司机管理费用，对外与出租车进行不正当的竞争。

（三）网约车对出租车行业的影响和启示

网约车发展既给出租车行业发展带来冲击，也预示着改革的契机。网约车对出租车行业的影响是显而易见的，首先，是出租车的上客率下降，司机收入下降；其次，是出租车的牌照价格下降，因为出租车牌照的价格是管制制度制造的市场稀缺性所决定的，当网约车破除了这种稀缺性后，出租车牌照价格必然缩水；第三，当出租车公司不愿降低司机的份子钱时，出租车司机用脚投票选择离开出租车行业去开网约车，很多城市出现了出租车司机荒。

网约车发展也给出租车行业带来了倒逼改革发展契机[14]，首先，表现为促使管制机关下定了行业改革的决心。囿于制度的惯性、改革的复杂性、出租车牌照持有者的阻挠以及管制俘获[15]，出租车行业改革始终难以启动，甚至一个城市要增加出租车数量都非常困难。网约车的发展使出租车行业面临背水一战的局面，不改革将被市场抛弃。其次，网约车发展使出租车改革明确了市场化改革的方向。网约车成功的根本原因在于始终围绕满足市场需求进行创新，实践充分证明出租车行业发展必须立足市场化道路，数量管制、价格管制等管制方案必须在满足市场需求的前提条件下才具有意义。再次，网约车的发展将有助于出租车司机的权利保护。出租车司机深受高额的份子钱之苦的问题多年无法解决，而网约车向司机提供了广阔的就业机会，劳动力市场供求关系的改变必然引发出租车行业内部的利益调整。如果出租车想在市场竞争中站稳脚跟，必须提升服务质量，那么必须重视出租车司机合法利益保护。最后，网约车可能发展出的混合治理模式，启示出租车行业应当放弃严格的计划经济管制模式，重视发挥市场主体的治理积极性。对网约车来说，可以由管制机关对管制平台设定法定义务，平台管理车辆和人员并接受管制机关检查，承担责任。平台公司与地方政府合作监管，加上平台公司的自律监管的混合规制模式与共享公司的法律结构能够很好匹配，既能防止平台公司非法的野蛮生长，也能避免政府监管无据[16]。

三、出租车行业的竞争优势及难以发挥的体制障碍

（一）出租车行业的竞争优势

一个摆在出租车行业面前的严峻问题是，面对合法化并极具竞争力的网约车，出租车还具有竞争的优势吗？如果答案是肯定的，那么应当如何发挥这种优势呢？

出租车的竞争优势：第一，在于提供全天候的巡游服务，且作为公共交通的重要组成部分，承担保障城市出行的社会责任。因此，不论天气状况和距离远近，也不论文化程度高低，是否具备移动互联网和网上支付能力，市民都能招手打车；第二，出租车标识统一、管理规范化程度高，不仅有助于乘客提前发现车辆，而且有助于公众识别监督。车辆安装定位系统、司机经过培训上岗，熟悉道路，且信息公示，运输安全有保障；第三，出租车公司承担承运人责任，责任明确，保险充分；第四，出租车的价格实行政府管制，价格合理，在政府提供补贴的情况下，出租车的价格甚至偏低。上述四点是出租车具备的基础优势，要在市场竞争中立足，还需要充分重视乘客需求进行改革，而乘客打车的选择实际上是快捷、服务和价格三重因素综合决定的，因此出租车行业改革应当充分重视上述需求。首先，为保证乘客在合理时间打到出租车，需要科学确定出租车数量，放松数量管制，展开充分竞争；其次，为保证乘客获得较好服务，需要提高车辆和服务品质，摈弃拒载、绕道等行为；再次，为保证出租车的价格合理并具有竞争优势，出租车行业可以实行最高限价的价格管制，允许出租车公司向下浮动运价。试想，当市民打车时，能够比较快捷的打到一辆车况良好、干净整洁、服务规范、价格合理、安全有保障的出租车，那么市民是否会选择网约车将成为一个问题。熊彼得提出的因市场创新引发的资源重新配置对其它行业的创造性毁灭模式[17]，并不必然适用于出租车行业。总之，互联网专车崛起背景下巡游类出租车如果能够在市场化改革的道路上发挥其自身的比较优势，对内合理调整利益分配，对外重视市场需求进行经营，将依然具有竞争力。

（二）竞争优势难以发挥的体制障碍

多数管制的失败或者源于对行业特点的背离，或者源于对基本的经济规律的漠视[18]。出租车行业的失败在于背离了行业规律和特点的体制障碍，如果要把出租车行业的比较优势充分发挥出来，就必须革除现行严格的出租车管制制度，以及由这种管制制度诱导形成的落后的经营模式，它们的共同作用导致了出租车服务缺乏良性竞争，行业发展停滞。

就出租车管制制度而言，其主要问题在于采用特许经营的方式审批出租车营运牌照，实行严格的数量管制，推行公司制的准入形式，忽视市场供求规律，导致出租车市场的供求严重失衡。现有的出租车牌照被少数公司垄断，缺乏市场竞争的动力。很多城市长期不增加出租车数量，乘客打车难、打车贵的问题长期得不到解决。

交通运输部制定的《出租汽车经营服务管理规定》是现行的出租车管制制度，其核心在于确立了出租车行业实行特许经营制度，以审批的方式对经营者、车辆和司机分别实施严格的行政许可，并向出租车公司优先发放许可。根据《行政许可法》出租车实施行政许可应当具有法律或行政法规依据①2004年7月1日起实施的《道路运输条例》第82条规定：“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。”但迄今为止，国务院并未就出租车客运出台管理办法。，为弥补出租车行政许可的合法性不足的问题，2004年国务院第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》授权，“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可”。但是，国务院通过授权以部门规章设定行政许可，不仅存在形式合法性不足问题，也存在实质合法性问题。因为《行政许可法》确立了设立行政许可优先考虑市场调节的原则，即只有市场无法有效调节，并且涉及公共安全、公共资源配置的行业才需要设置行政许可。出租车行业具备较强的市场竞争因素，需要通过一定程度市场竞争满足市场需求，而现行出租车管制制度严格控制车辆数量，抑制了市场需求，且歧视作为市场主体的个人获得出租车运营牌照，在实质上与《行政许可法》的精神不符。因此，现行出租车管制制度构成了出租车行业竞争优势难以发挥的法律层面障碍。

就出租车行业经营模式而言，因为严格的出租车管制制度造成了出租车公司控制数量稀缺的出租车牌照，进而掌握了数量有限的就业机会，出租车公司为了利益最大化，大量采用牌照租赁制经营模式，司机负责实际运营，承担全部运营费用、管理费用和经营风险，而出租车公司负责收取固定租赁费，不承担任何经营费用和风险。经营模式的核心在于利润的来源，牌照租赁制的收益来源于出租车公司强行榨取司机的劳动所得；经营模式的形成在市场竞争中由市场塑造，而在严格政府管制体制下主要由政府管制模式决定。

在牌照租赁制经营模式扭曲的市场中，收益丰厚的出租车公司，必然缺乏竞争的压力和改进经营的激励，超负荷工作的出租车司机，必然缺乏提高服务质量的激励。更为严重的是，为了维护自己的垄断利益，出租车公司一方面向管制机关输送利益；另一方面向管制机关施加压力，阻止管制机关进行市场化改革。因此，虽然社会多年来一直呼吁增加出租车数量，增加竞争，但是均因为强大的利益链条难以打破而无法实现。这也提示改革决策者，出租车行业改革需要从管制制度和经营模式两个方面进行。

四、出租车行业的改革方向和制度构建

（一）出租车行业的改革方向

现在的出租车行业是一个投资门槛不高、利润水平较好，需求刚性的行业，却因为对内利益分配扭曲，对外漠视市场需求，坐享垄断保护不思进取，其经营模式无法开展有效竞争，满足市场需求，如不改革，就只会被市场淘汰。

出租车行业改革的方向是什么？一个常识性且有效的思路是同时站在消费者的角度考虑和出租车行业的基本属性角度考虑问题。市场供需规律是市场经济的核心，站在消费者角度考虑，就是从市场需求考虑，回答必然是出租车行业应满足消费者对打车快捷、服务优质且价格合理的需求；站在出租车行业基本属性考虑，就是从市场供给考虑，回答应当是出租车行业的基本属性是为市场供给优质高效的运输服务。综上，出租车行业改革应当在遵循市场供求规律，确立市场化改革的方向，满足市场需求，提供优质服务。出租车行业市场化改革方向，有着充分的历史和现实依据。首先，现代出租车行业的产生就是满足市场需求和竞争的结果①1907年，哈利艾伦在纽约创办了第一家蒸汽动力的出租汽车公司，雇佣司机标准着装提供服务，并安装计价器，哈利创办出租汽车与经常敲诈乘客费用的出租马车竞争，并受到欢迎。参见[美]格雷厄姆·赫吉思：《出租车！纽约市出租车司机社会史》，商务印书馆，2010年版。；其次，欧美各国20世纪90年代中期以后，出租车市场规制改革的整体趋势是：放松出租车数量限制，逐步实行地区或城市统一的价格上限，强化司机执业标准、车辆质量与安全等规制[19]，世界范围内的出租车改革形成了三种以鼓励竞争以满足市场需求的模式②国外出租车管制改革模式分为三类：一是以英国、爱尔兰和日本为代表的取消数量管制，保留价格管制和质量管制；二是以新西兰和新加坡为代表的取消数量和价格管制，保留质量管制；三是以挪威为代表的取消价格管制，保留数量管制和质量管制。参见袁长伟、吴群琪：《国际出租车管制模式与改革记实》，载《经济体制改革》，2013年第6期。；再次，国内部分地区如义乌的出租车行业也开始了市场化改革进程，实行出租车数量管制市场化配置；最后，网约车的发展充分证明了只有面向市场需求的服务才符合市场规律。因此，出租车行业应当面向市场需求，通过适当竞争，激发出租车行业发展的动力，发挥自身的比较优势。

（二）管制制度构建的建议

出租车管制制度很大程度上决定了出租车行业的经营模式，出租车管制制度的市场化改革将引发出租车经营模式向市场化方向转变，最终出租车行业市场化改革的目标实现，因此应当将出租车管制制度市场化改革作为重点。出租车管制制度的市场化改革总目标可以分解为具有内在逻辑联系的三个子目标：适当放松市场准入，制造适度竞争环境；出租车牌照持有者成为真正向市场提供服务，并承担经营风险的市场主体；促成出租车经营者重视市场需求和优质服务。制造竞争环境是前提，培育市场主体是基础，满足市场需求是核心。在市场经济的语境下，一项规制制度的正当化依赖于两点：具有能够被证成的政策目标，以及相关规制手段能够合理地实现该目标[20]。围绕着能够证成的政策总目标和上述三个子目标，提出具体规制建议。

关于市场准入方面，为创造市场适度竞争，放松车辆数量管制。放松数量管制是激发竞争的有效手段，管制机关应定期通过科学评估或委托第三方专业机构评估，及时调整车辆牌照的投放数量。放松数量管制才能够满足市场需求，有助于打破出租车牌照垄断性，使得牌照租赁的经营模式丧失基础。为进一步放松数量，创造竞争，建议向从业期限较长，且服务质量优质的司机无偿授予个体牌照，既能够激发出租车司机提供优质服务，又使得市场竞争主体多元化。为保证个体牌照的正向激励作用发挥，应规定通过服务质量考核决定牌照是否能够延期。同时规定，个体牌照的司机自行营运时间达到法定标准，个体牌照不得转让，退出经营时牌照收回。为妥善解决现存的个体牌照过渡和权利保护问题，在重新赋予个体牌照一定的使用期限，统一按照个体牌照规定执行。

关于出租车牌照行政许可条件，为引导出租车市场向提升服务质量方向开展竞争，出租车牌照的许可应当从高价出让的方式向服务质量标准转变。管制机关以服务质量为标准授予并续期出租车牌照，并进行服务质量监管。出租车经营者为获得出租车牌照，必然开展服务质量的竞争，因而需要强化经营管理以提高效益、提高司机待遇以保障服务质量、重视投资以追求规模经济，如此以来，出租车经营者转化为面向市场竞争和提供优质服务的市场主体。此外，政府应考虑公益化无偿授予经营牌照，一方面，以便减轻企业和司机的经济负担；另一方面，可以使管制机关理直气壮以服务质量考核标准为依据，对运营牌照的发放、续期进行严格管理。据悉，南京、宁波、杭州等地从2015年1月1日起，已经停止收取每年出租汽车经营权使用费，实行无偿使用[21]。

关于放松价格管制，实施最低价格和最高价格相结合的管制制度。灵活的价格管制，一方面，有利于出租车根据城市高峰和低谷的价格调整，分流乘客或吸引乘客；另一方面，为重视经营管理、效益良好的出租车公司提供价格竞争的制度空间。出租车经营者根据市场供求和自身服务质量，在价格上下限范围内进行浮动，经管制机关备案并在车辆上公示后执行。

关于服务质量管制，设立最低服务质量管制标准，出租车经营者可以自行提高服务质量开展积极服务质量竞争。现行出租车标识和色彩统一要求，即使开展服务质量竞争，但是乘客无法识别，建议管制机关对车辆标识和色彩提出基础性要求，企业可以个性化调整，以便企业树立自身形象，赢得消费者认可。同时，管制机关应减少对车辆品牌、型号和排量的过细控制，建议设立一定的范围和最低标准，鼓励出租车经营者自行选择，提供差异化服务和形象识别。Toner和Mackie测算了出租车市场的社会福利后也认为，规制的重点应该是出租车价格与服务质量的平衡问题[22]。

关于司机合法权益保护，随着市场适度开放，司机的需求和待遇将接受依靠市场调整。鉴于司机弱势地位一时难以改变，集体谈判和行业协会的作用难以起到实际作用，立法应当授权管制机关适度介入出租车公司和司机之间内部利益分配问题，规定承包费的构成和标准，并加强审核。管制机关将出租车公司落实合法权益保障的考核结果与出租车经营权许可延期相挂钩。通过立法赋予出租车司机就企业侵害其合法权益提起举报、仲裁和诉讼的权利。

关于管制机关地位和管制能力，为适应出租车管制制度市场化改革，鉴于目前出租车管制机关往往是各地运输部门下设的事业编制的运管处，甚至是出租车管理办公室，其人员专业性不足，工资和经费缺乏，不仅缺乏科学管制的能力，而且易于被俘获。因此，应当重视通过立法解决出租车管制机关的管制能力和经费保障问题，严格法律责任。

（三）网约车的联动改革

网约车崛起背景下，出租车行业管制制度改革需要重视制度联动设计，使得网约车在享受制度创新红利的同时，也能兼顾到传统出租车司机的利益，实现利益共赢或曰激励相容[23]。如果不能科学规范网约车的发展，尤其是大量私家车担当的兼营网约车专职经营，将极易导致市场供大于求，在资本雄厚的网约车冲击下出租车将丧失改革机遇。

如何处理私家车加入网约车的问题，涉及到出租车规制制度的改革成败，有两种思路可以考虑：第一种思路是《暂行办法》提出的，对网约车准入实施一般许可，私家车可以通过一定程序取得运营牌照，但为了控制私家车加入网约车的数量，地方政府有权实施数量管制。这种方案虽然有利于建立市场秩序，但是将丧失大量提供空余运力的私家车所带来的益处。第二种思路是通过管制立法把网约车区分专营网约车和兼营网约车，而大量提供空余运力的私家车作为兼营网约车。通过立法规定兼营的车辆每天的接单次数上限，防止其职业化经营，网约车管制机关通过网络信息手段可以轻松实现接单数量控制。第二种处理思路优势在于，兼营的私家车不仅能够共享提供原本浪费的运力，更能够充分利用城市中宝贵的道路资源，真正体现共享的理念。此外，因为兼职的网约车接单数量受到控制，不会过多冲击现有的出租车，而专营网约车只能接受约车，不得巡游，因而总体成本要高于出租车，有利于促成两者之间差异化发展和良性竞争。为鼓励兼营网约车的共享价值，兼营车辆可以实施网络备案制。兼营车辆的车主通过网约平台向管制机关提出申请并提供车辆和身份的有关资料，审查合格，取得兼营网约车备案证明，而专营车辆则应执行《暂行办法》规定的行政许可制度。

五、结 语

国务院办公厅《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，明确提出充分发挥市场机制作用和政府引导作用，促进出租汽车行业持续健康发展，更好地满足人民群众出行需求，并从改革经营权管制制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制等制度方面进行细化。鉴于以往中央层面多次出台关于出租车行业改革的指导意见①2012年国务院印发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》；2013年交通运输部发布《关于规范发展出租汽车电召服务的通知》；2013年9月交通运输部等部门发出《关于深化开展出租汽车行业和谐劳动关系创建活动的通知》；2013年交通运输部《关于改进提升交通运输服务的若干指导意见》；2014年7月交通运输部发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》。，但在地方层面往往不能落实。因此，当前在出租车规制制度改革，各地的管制机关必须认清面临改革闯关、背水一战的形势，坚定出租车市场化改革的决心，运用法治思维出台推动网约车和巡游出租车的共同发展的科学合理的管制制度方案。

参考文献：

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