□韦嘉燕 乐永兴，2

[内容提要]本文由一则案例引发对涉农征地补偿费分配纠纷司法实践处理关键问题的思考及困惑追问，通过探究符合“分配正义”要求下的补偿费分配资格认定的形式抽象条件和实质条件，综合将落户登记并纳入村集体经济组织成员范围和获取承包地承包权的形式标准，与主要通过承包土地这一生产资料作为获取生存来源和生活保障的重要渠道的实质标准结合起来综合认定征地土地补偿费分配的资格权，确保在分配正义框架下保障农民的生存权和发展权。同时探讨了集体经济组织成员资格的取得及丧失、涉农征地补偿费纠纷的证据认定和证据种类综合审查逻辑和程序，以期为涉农征地补偿费分配纠纷理论探讨和司法处置提供参考。

一、问题提出：一则案例引发的思考与困惑追问

(一)基本案情及判决结果

原告方诉称：ABCDE五原告与FG两被告系兄弟姐妹关系，因铁路扩能改造工程被国家征收，这部分土地的征收土地补偿费共计154322元。被告F以承包人的身份将上述款项领走，并与被告G二人占有。五原告认为，应根据1981年原告与被告家庭户家庭承包时的人数为基础(含原被告的父母共9人，因当前父母已过世，余下原告被告共7人)，将征收的土地补偿费总额按7人进行平均分配。被告认为涉案征地土地补偿费能够得到分配的除了原告方、被告方外，应该还包括原、被告的父母，被告F的妻子H、儿子I，被告G的女儿J。现原、被告的父母已经死亡，父母所得份额，被告方愿意与原告方平均分配。

一审判决：依据《土地承包和经济合同登记表》上的人口为12人，因原、被告父母已去世，土地土地补偿费由10人平均分配各得15432.2元，由实际持有土地土地补偿费的被告F各自向应五原告支付。原告不服，向二审法院上诉，并补充提交了所在村小组小队的《土地补偿费分配表》作为证据。

二审判决认为：应依据农村承包土地《基本情况登记簿》和村小组小队的《土地补偿费分配表》作为承包地的成员资格参与集体分配并区分全额分配和部分分配。五上诉人主张家庭承包土地所得的征地土地补偿费154322元应由五上诉人和二被上诉人共同平均分配，然后预留案外人被告F的儿子I，被告G的女儿J分别得到承包地份额的30%和20%。被告F的妻子H不参与分配。①

(二)案件引发的思考与困惑追问

从案例不难看出，案件中原、被告加上案外人有12人之多，这些人员之间的亲属关系复杂，年龄跨度也很大，由于对涉农土地补偿费用性质认识不同，加上审理尚缺乏统一标准和依据，案件涉及的证据历经政策背景变迁而种类多样，除了案件叙述简明化需要所列举的主要证据如《土地承包和经济合同登记表》、《基本情况登记簿》、《土地补偿费分配表》外，还包括与案件相关的辅助证据包括《代征土地协议书》、征地土地补偿费发放凭单和涉案当事人和案外相关人员的身份情况等，均分别为原被告收集以证明己方诉求的不同时期之证据，结合不同的历史政策原因、证据的证明目的和证明效力，导致一审和二审判决在形成分配标准的分配资格、分配份额认定不一致，由此，对于涉农土地土地补偿费分配纠纷引起以下困惑需通过对理论的追问才能得到解决：

困惑一：涉农征地土地补偿费应以什么样的标准进行分配更为合理？具有分配的资格成员的认定应符合什么条件？

困惑二：集体经济组织征地补偿分配成员资格的取得方式有何不同？在何种情况下会导致征地补偿分配成员资格的丧失？

困惑三：应如何把握证据种类认定？证据种类综合审查逻辑和程序是什么？

二、涉农征地补偿费分配资格

(一)分配资格的认定条件

1.分配资格认定条件的法理探究

在实践中纷乱繁杂的征地补偿费分配标准中，如何才能透过“雾里看花”，寻觅出更为接近正义要求的征地补偿费分配条件？

美国学者罗尔斯在其著作《正义论》中对正义的思考有独到的洞见，他结合平等的“形式”和“实质”特征，对正义的两个基本原则总结认为：第一，平等地占有个人财产作为每个人都应享有的基本的自由之一，其依据是“最大的均等自由原则”；第二，根据“差异原则”，为促进社会和经济方面的平等，应当对处于最不利地位的人特别提供平等的机会。②比利时的法哲学及道德哲学家Ch.佩雷尔曼在《关于正义》的文章中表达“正当”第一种表现形式认为，正当即“一律平等地对待每一个人”，正当意味着平等地处理所有事务，只要它们具有同样的特征。依此，将形式抽象的正义界定为一种行为原则，据此，必须以相同的方式来处理属于同一事务范畴的事务。他还认为实质的正义是通过内在普遍有效的优先价值进行衡量。③将正义进行细分，又可以包括分配正义和程序正义，分配正义要求在行为前先设定分配的方案和思路，该过程属于立法范畴。因此，要想正义地实现涉农征地补偿费的“分配正义”，需要在分配正义要求的框架内厘清分配资格认定的形式条件和实质条件。涉农征地补偿费分配形式抽象正义条件的设定和执行，能事先形成一种征地补偿费分配的行为原则，保证补偿费分配活动的可预测性和安定性，使分配秩序可以前后一贯地稳定地发挥作用。而在诸多符合补偿费分配形式抽象正义条件的集体经济组织成员中，通过普遍有效的优先价值进行补偿款分配实质正义的考量，同时符合补偿费正义分配的形式抽象条件和实质条件，才能够最终获得补偿费分配。

2.分配资格认定的形式条件和实质条件

(1)形式条件

首先，“落户在村集体经济组织”和“获得承包地”两个事实行为原则兼具，是认定集体成员分配资格必备的形式条件。从集体经济组织的性质来看，将具有该集体经济组织所在地的常住户口作为认定集体经济组织成员资格的基本条件。农村集体经济组织成员征地补偿费分配资格的认定是解决征地土地补偿费分配纠纷案件的关键性因素。但应区分村民、集体经济组织成员和土地征收分配资格权三个概念，具有本村户口是成为本村村民、集体经济组织成员资格和土地征收分配资格成员资格的必要条件，但本村村民并非集体经济组织成员资格、土地征收分配资格成员资格的充分条件，虽形式上为户籍未迁出集体经济组织成员但因考虑特殊人群对土地资源生存依赖程度实质也并非全部为土地征收分配资格成员。

(2)实质条件

其次，以获得的承包土地为其生存来源和基本生活保障作为认定集体经济组织土地补偿分配成员资格的实质条件。生存来源和基本生活保障作为内在普遍有效的优先价值进行补偿款分配实质正义的考量，能够确保正义地保障农民的生存权和发展权。④生命、自由和财产是公民不可剥夺的最基本权利，其他与其他权力相比更为优位，而这三个权利中，又以生命权为基础。⑤生存来源和基本生活的保障是维持生命权实现的根基，是被征地后集体经济成员生存和发展的依托。⑥土地仍主要作为农民最原始和基本的生产资料，土地被征收后农民就会失去赖以生存的基础和基本生活保障，农民没有了生存的最后一道安全屏障，无法维持根本生存的问题，向这些以承包土地作为主要生存基础和生活保障的成员发放征地土地补偿费，既符合土地补偿费发放的公共利益牺牲损害补偿，也符合社会公平正义。判断是否获得承包土地，主要观察两大阶段的土地承包参与情况：第一，以1981年前后初次分配承包土地时参与并首次获取承包地所在集体经济组织登记确权的参与者。第二，首次承包地分配确权以后至“征地补偿安置方案确定”之前，因自然取得和经村集体经济组织认可加入取得，并通过承包土地这一生产资料作为获取生存来源和生活保障，享有土地承包的使用权和用益物权；此种情况不应排除与该集体在事实上或法律上存在权利义务关系的自然人(如义务兵或户籍迁出的大中专学生等)等因政策和就读等特殊原因导致户籍迁出和与承包地暂时分离的人群。

在征地补偿分配纠纷的审理中，农村集体经济组织成员征地土地补偿费分配资格权是审理此类案件的着眼点，土地补偿费分配成员资格获取标准，应结合形式标准和实质标准二者进行综合考虑，才能够确保在分配正义框架下保障农民的生存权和发展权。

形式标准即落户登记并纳入村集体经济组织成员范围，获取承包地承包权，有承包土地；实质标准即主要通过承包土地这一生产资料作为获取生存来源和生活保障的重要渠道。

(二)集体经济组织征地补偿分配成员资格的取得和丧失

农村集体经济组织成员征地分配资格认定的时间起止期间，以村集体经济组织首次分配承包地时开始认定，人民政府就土地征收后的补偿、安置等问题形成文件并公布“征地补偿安置方案”为截止时间。由于人口情况在此过程中呈现的是一个动态的变化，且土地承包政策也随着社会经济变动和土地管理要求几经调整，人的社会身份多样性对人的权利产生不同影响⑦，因此农村集体经济组织征地补偿分配成员资格的取得、丧失的界定需要进一步的细化探讨。

1.集体经济组织征地补偿分配成员资格的取得

集体经济组织征地补偿分配成员资格的取得主要有三种方式：参与取得、自然取得和新进取得。

参与取得是指以1981年前后集体初次分配承包土地时参与家庭承包而首次获取土地承包成员资格的取得方式。此种方式由于条件限制与承包地所在集体经济组织登记确权有时间上的间隔，但参与取得情况的记载能够在土地首次发包时村集体的登记证明或发放的初次承包登记分配表中有所反映。

自然取得是指基于出生等自然原因取得本集体经济组织成员资格，其表现为父母双方或一方具有该集体经济组织成员身份，且具有该集体经济组织所在地的常住户口，依靠承包土地作为主要生存基础和生活保障，其子女出生后将户籍登记的村集体经济组织便为以自然取得方式获得该集体经济组织征地补偿分配资格；有些学者将此种取得方式称为“原始取得”并强调其自动获取性，笔者认为该认识有两个弊端：第一，容易与初次分配的参与取得相混淆；第二，没有能充分考虑现实中诸多父母的户籍分属两个不同集体经济组织的情况，其子女应自动获得哪一个集体经济组织成员资格？除“出生”这一自然条件外，加上“子女户籍登记落户选择的集体经济组织”这一程序要件作为确定该子女的集体经济组织成员身份和征地补偿分配资格，更为切实可行。

新进取得是指基于一定的社会事由或法律事实原因，相对于原始承包参与取得的成员，原非本集体经济组织成员作为新成员履行村集体经济组织的土地承包义务，加入而获取本集体经济组织成员身份。新进取得的原因主要有婚姻、收养、遗赠扶养协议、土地流转等多种。

2.集体经济组织征地补偿分配成员资格的丧失

集体经济组织征地补偿分配成员资格的丧失，是基于自然死亡、身份转变等缘由原本享有集体经济组织征地补偿分配成员资格的人形式上失去本集体经济组织成员身份，实质上不再以获得的本集体经济组织的承包土地为其生存来源和基本生活保障后，不能够保有集体经济组织征地补偿分配成员资格。失去本集体经济组织成员身份后，其身份转变为取得其他集体经济组织成员身份或者失去了任何集体经济组织成员身份。

因涉及到公民基本生存权利的保障，成员资格的丧失情况应严格把握从严审查，作为公民基本权利所依附的身份资格不因公民本人的消极放弃而丧失⑧，除死亡自然原因和非该成员实质上已获得其他生存来源和基本生活保障，否则即使有不宜认定其集体成员资格的丧失。因此对于形式上已取得其他集体组织成员资格、取得该区市非农业户口和取得非设区市城镇非农业户口而被注销或迁出本集体经济组织常住户籍者，是否丧失成员资格应结合该成员实质上已获得其他生存来源和基本生活保障综合判断。

三、涉农征地补偿分配纠纷的证据认定、审查

如何确定分配资格和份额，当事人所提供的证据以及法院对证据的采信是定案的关键。

(一)征地补偿分配相关的证据认定

实践中，关系到分配资格和份额的证据主要包括：第一，集体经济组织就承包地征收土地补偿费用的集体内的分配方案，如村小组集体所得收入款项的《分配方案》；第二，第一次家庭联产承包责任制时期的土地登记表(1985年前后)如《土地承包和经济合同登记表》。由于该土地登记表涉及到的土地承包证上注明的家庭承包户人口的问题，由于历史政策等原因，家庭土地承包的实施与发放土地承包证在时间上存在一定的距离，1985年前后先实行家庭土地承包，有些集体工作推进较慢，间隔十多年后来才补发土地承包证，所以，土地承包证中注明的家庭人口并不能完全反映当时具有土地承包人口的事实，故以该承包证注明的人口作为家庭分配的依据认定应充分考虑这一原因；第三，第二次家庭承包责任制时期的土地承包证(2000年前后)，如农村承包土地基本情况登记簿；第四，集体经济组织多年来的土地收益分红记录。如村集体小组(队)分配表。

法院在审理案件过程中必须主要有机结合这四类证据综合认定，同时以其他辅助证据对证明事实认定，辅助证据包括《代征土地协议书》、征地土地补偿费发放凭单和涉案当事人和案外相关人员的身份情况等。由此得出的分配方案才能在符合法律规定，又尊重村民自治、切合乡规民约的基础上尽可能还原客观事实。

(二)证据种类综合审查逻辑和程序

首先，第一类证据是我们分配的出发点，因为根据村委会组织法以及土地承包法的规定，承包地的承包以及补偿属于村民自治的范畴，经审查只要该方案不违反法律、法规的精神和目的，法院审理该类案件时就应该尊重村集体的分配方案。

其次，对于二、三类证据，根据从新的原则判断征收补偿资格人员，既采纳离承包地征收土地补偿费用发放前最近的承包情况的记录书证，以上面记载的人数进行分配，同时是区分认定一、二次等额均分的依据。

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最后，第四类证据可以对一、二类证据中未记载人数进行修正、补充，也是对第一类证据的补强。在案件中，法院在当事人未供第四类证据的情况下，存在根据一、二、三类证据得出的判决结论可能符合法律真实，但不符合客观真实，可建议当事人在法律许可的范围内提出新的分红表作为证据，证明多年来实际得到分红的人数以及份额，进而证明了承包户内家庭成员的人数，以及对土地补偿费的分配资格和份额，能够将法律真实修正为更符合客观真实，也更为合法合理，各方当事人胜败皆服，实现了法律和社会效果的统一。

注释：

①本案例根据真实的法院判决整理，案例选取的标准主要是依据论述主题贴合性、问题突出性和典型代表性。

②[美] 约翰·罗尔斯.《正义论》， 何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年3月版，第56页。

③梁光晨.《正义的本质内涵与当代宪法中的正义观》，西南科技大学学报,2008年第06期第19页。

④徐博文.《从宪法与行政法关系的角度谈生存权的保护》，法制博览，2017年第03期，第272页。

⑤彭小霞.《农村征地补偿制度:从生存权到发展权》，开放导报，2015年第03期，第78页。

⑥康宇.《农地流转视角下的农民生存权法律保障体系构建》，.农业经济，2016第06期，第77页。

⑦[英]A·J·M·米尔恩(A·J·M·Milne).《人的权力与人的多样性》， 中国大百科全书出版社 , 1995年版第6页

⑧(美)罗纳德·德沃金(RonaldDworkin).《认真对待权利》， 中国大百科全书出版社，1998年版，第18页