宋 瑞（中国社会科学院旅游研究中心 北京 100028）

一、如火如荼的“全域旅游”

1.“全域旅游”：舆论热词

“全域旅游”从数年前旅游规划层面的一个小众词汇发展成为今日旅游业界众人皆知的核心概念，很大程度上缘于2016年初召开的全国旅游工作会议。国家旅游局局长李金早在那次会议上所作的工作报告题目即为《从景点旅游走向全域旅游，努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》。

作为我国“十三五”旅游发展的一条主线，“全域旅游”堪称近两年来旅游业界的最热词汇。从国家领导人、全国旅游主管部门、地方旅游管理部门、旅游业界、学界到大众媒体和普通百姓，对“全域旅游”均有所提及。2016年7月，习近平总书记在宁夏考察时指出，“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”。2017年国务院政府工作报告和中央经济工作会议均强调，要大力发展“全域旅游”；此后，“全域旅游”成为各地政府工作报告和相关工作的热点。根据《人民日报》的梳理，“全域旅游”是党的十八大以来党中央治国理政100个新名词之一。中国政府网也将“全域旅游”列为2017年政府工作报告12个新词之一。比词汇的热度更加重要的是，借由“全域旅游”这一创新性提法和做法，旅游工作在国家和地方层面的地位得到了空前提升。

2.“全域旅游”：发展热潮

过去两年多的时间里，围绕“全域旅游”这条主线，旅游部门做出了积极努力，目前已创建“全域旅游”示范区506家，覆盖全国31个省、区、市和新疆生产建设兵团，其中海南、宁夏、山东、贵州、陕西、河北、浙江等7个省区为省级创建单位。国家旅游局发布《全域旅游示范区创建工作导则》，提出创建“全域旅游”示范区的工作方针、六项原则及八项任务，明确旅游应与13个领域实现融合发展。国家旅游局先后在浙江桐庐、宁夏中卫和陕西西安举行“全域旅游”创建工作现场会，同时加强与发展改革、国土资源、交通、农业、体育等部门合作，发布《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》《关于大力发展体育旅游的指导意见》《关于实施旅游休闲重大工程的通知》等文件，将旅游发展作为重要内容纳入经济社会发展、城乡建设、土地利用、基础设施建设和生态环境保护等规划之中。

在“全域旅游”发展方式方面，各地积极探索。例如：在制度保障上，安徽等省份将发展“全域旅游”的要求纳入省政府工作报告和“十三五”旅游业发展规划等，并编制相应行动计划；《广东省旅游条例》首次将“全域旅游”作为地方旅游立法的指导思想；云南省组织编制“全域旅游”示范区管理办法、评价指标和认定标准等。在理念细化方面，各地围绕“全域旅游”总体战略提出了一些具体的发展理念。例如：宁夏提出“全景、全业、全时、全民”四全发展理念；西藏按照“全时间、全地域、全产业融合发展”的要求，明确了“全时”（全季全天皆有亮点）、“全空”（全区域统筹规划）、“全产”（横纵双向融合发展）、“全民”（全社会共建共享）的目标；福建省积极推动“九个全”（旅游规划全域覆盖、旅游产品全域构建、旅游要素全域配套、旅游公共服务全面提升、旅游营销全方位推进、旅游市场治理全省联动、旅游改革全面创新、生态旅游资源全域保护、旅游发展成果全民共享）。在发展机制方面，随着2017年12月重

庆市旅游发展委员会成立，全国已有25个省区市将旅游局改设为旅游发展委员会；此外，全国155个地（市）成立了旅游发展（和）改革委员会，已设立旅游警察机构131家、旅游工商分局机构77家、旅游巡回法庭机构221家，一些地方还成立了旅游物价巡查大队、旅游食品安全巡查大队、文明旅游工作办公室、旅游执法履职监督办公室、涉旅司法调解中心、“全域旅游”服务中心等机构。在政策支持方面，围绕“全域旅游”发展，各地出台了各种政策。例如：苏州市、桂林市等地建立旅游产业土地供给的综合协调机制保障旅游用地；浙江省桐乡市把旅游用地纳入省“新型业态用地改革试点”范畴，建立旅游项目用地计划单列制度；浙江省遂昌县提出每年旅游项目用地计划指标不少于全县年度用地计划指标的30%；海南省作为全国首个在全省范围内开展“多规合一”探索的省份，通过实施《海南省总体规划》，统一高效配置土地、林地、岸线、海域、水等重点资源，并将《海南省旅游发展总体规划》《海南省旅游业发展“十三五”规划》《海南省旅游商品开发规划》等旅游发展规划和19个市县的《旅游发展总体规划》融入全省总体规划。

二、如何理解和发展“全域旅游”

1.如何理解

对于“全域旅游”这样一个新的热门词汇，学界、业界和媒体作过各种解读。根据李金早局长的解释，“全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式”。笔者认为，应从以下3个角度来全面理解“全域旅游”概念的提出及其意义。

其一，从全球视角看，“全域旅游”是中国作为新兴市场国家和发展中国家的典型代表，对原有西方发达国家主导下的旅游发展理念和发展方式的弥补。从全球范围看，现代旅游业的发源地在欧洲，重心长期在欧美。以欧美为代表的西方发达国家在全球旅游格局中占主导地位，是各种先进理念的首倡者，也是其他国家效仿的对象。新兴市场国家和发展中国家常扮演追随者、模仿者、学习者的角色。事实上，由于历史和社会经济发展现实的不同，发达国家和发展中国家的旅游发展道路、理念、方式差异很大。首先，发达国家经济相对发达，基础设施相对完善，法律制度、商业规则相对完备，社会文明程度相对较高，因此，旅游发展任务较为单一，主要集中在行业统计分析和目的地营销等方面。其次，发达国家社会发展相对均衡，城乡差异不大，旅游的主客体之间在生活条件、方式等方面差异不大，旅游和非旅游的边界相对模糊、差异较小，景点和非景点的边界不明显，旅游饭店和社会旅馆、家庭住宿设施的卫生条件差异不大。最后，发达国家的旅游发展是以满足本国居民旅游为起点的，因此，发达国家的旅游业是伴随其社会经济发展自然而然成长起来的，新兴市场国家则不同。以中国为例，旅游是以服务入境游客为起点的，而后才逐步过渡到入境旅游和国民旅游并行，且后者占比在不断提升；从公路、厕所等硬件到市场秩序、商业规则、公民素质、管理体制等软件都在完备过程之中；加之中国地区差异、城乡差异较大，因此，旅游和非旅游的边界最初是很清晰的，旅游往往是“飞地”化发展的，是被嵌入原来的社会经济体之中的，在发展中需要突破相对不完善的社会经济体系，实现自身发展并带动整体环境的改善。“全域旅游”的提出，实际上是以中国为代表的新兴经济体旅游崛起后，在理念和发展方式上对世界旅游的一种尝试性创新。

其二，从国家视角看，“全域旅游”是旅游作为日益重要的社会经济发展领域，对国家发展总体目标和核心战略的有效对接和积极响应。近年来，尤其是党的十八大以来，党中央在治国理政方面提出了一系列新理念、新思想、新战略。作为一个综合性很强的领域，旅游需要而且能够与诸多国家战略、目标对接，比如“五大发展理念”、生态文明建设、全面深化改革、全面建成小康社会以及党的十九大后提出的一系列新理念和新目标等。其中，“全域旅游”是与全面深化改革、国家治理体系和治理能力现代化、全面建成小康社会等三大目标和战略对接的最佳集成。国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，全面深化改革是战略性举措，全面建成小康社会是2020年要实现的第一个百年目标。“全域旅游”牵一发而动全身，对全面深化改革具有带动意义；“全域旅游”所形成的新的旅游治理理念和治理方式对推动国家治理体系和治理能力的现代化具有典型意义；“全域旅游”给游客和当地居民带来的各种精神和物质收益是全面建成小康社会的重要内容。

其三，从旅游发展视角看，“全域旅游”是中国旅游发展到一定阶段的必然需求。改革开放以来，尤其是近20多年来，国内旅游的大发展，形成了约50亿人次的规模，人多、高频、分散、多元、刚需成为其基本特征。随着旅游的大众化发展，散客化、自助化程度的提高，打破了原来点状、线状、相对封闭的产业体系，游客走向目的地的各个角落，融入当地生活的方方面面，对旅游服务的各个环节提出更高要求。因此，“全域旅游”是近40年中国旅游发展，尤其是近20多年国内旅游发展的必然要求。

2.如何发展

对于“全域旅游”的未来发展，如下4个问题值得特别关注。

其一，正确处理目标与现实的关系。很大程度上，“全域旅游”是一种发展理念和发展目标，在很多地方，还远远不是现实。也正因为还没有实现，才需要大力提倡和推动。在现实中要注意防范一种倾向，就是把“全域旅游”简单化，把“全域旅游”示范区的创建工作简单化，避免认为示范区挂了牌或者创建完成就实现了“全域旅游”。

其二，正确处理理念与手段的关系。按照李金早局长的解释，“全域旅游”的内涵相当丰富。在现实推进中，已经形成了“1+3+N”“厕所革命”“多规合一”等具体工作的切入点，也制定了《全域旅游示范区创建工作导则》等具有可操作性的文件。相信随着时间的推移和实践的推进，各个地方根据发展情况的不同，可能还会形成更多新的工作手段。需注意的是，这些工作手段都是“全域旅游”的具体实现方式，而不是“全域旅游”本身，是应该随着时间的推移和空间的差异不断创新、有所不同的。

其三，正确处理好责任与权力的关系。客观来说，在某些部门看来，发展“全域旅游”可能会有旅游部门扩张地盘或扩大权力的嫌疑。实际上，这更多地是一种责任担当。在传统旅游治理理念和治理体系下，旅游部门管好导游、旅行社、景区、饭店就行了。随着旅游向各个领域的渗透，涉及的事务越来越多，责任也就越来越大，工作难度也会更大。对此旅游主管部门要有一定的思想准备和行政资源准备。

其四，正确处理好工作实践与理论研究的关系。“全域旅游”概念提出两年多来，学术界有各种各样的理论解读，其中不乏有价值者，但也出现了一些问题，至少有以下3个：一是用行政上的合理性论证代替学理上的合理性分析。“全域旅游”概念是由旅游行政管理部门提出的，目前很多解读大多停留在工作层面，如何上升为学术概念甚至理论体系，还需要探索。二是对“全域旅游”概念的简单化解释。一些理论解读往往围绕“全”或“域”两个字进行各种词汇组合，形成眼花缭乱的“全”字词组或“域”字词组。尽管这种解读有利于大家理解和记忆，但“全域旅游”显然不是“全+域+旅游”的简单文字组合，尚需要系统、深入的学理分析。三是新瓶装旧酒。很多研究喜欢带上“全域旅游”的帽子，即使其内容与此并没有必然的联系。未来要特别注意加强“全域旅游”的理论研究：一方面，要从学理层面厘清“全域旅游”的概念，通过严谨的学术分析论证其合理性；另一方面，要深入研究“全域旅游”背后的体制机制、政策体系、统计体系和考核体系等问题，形成系统的制度支撑体系。