魏玉兵， 朱小成， 孙鉴弘， 丁西辉， 宝塔娜, 戚晓花

(1.甘州区平山湖畜牧兽医工作站，甘肃 甘州 734000；2.甘州区动物卫生监督所，甘肃 甘州 7340003；3.甘州区草原工作站，甘肃 甘州 734000)

草原是我国陆地面积最大的绿色生态系统，是最重要的自然资源之一，也是牧民群众最基础的生产生活资料。草原禁牧封育是恢复和改善生态系统、推进生态文明建设、保障国家生态安全的重要举措。为全面了解和掌握近年来我区平山湖乡草原禁牧封育现状，切实找准症结、分类指导、精准施策，努力开创草原地区生态改善、生产发展、农牧民富裕的良好局面。近期，我们组成调研组，对平山湖乡封育禁牧情况进行了专题调研。

1 基本情况

平山湖蒙古族乡是1983年经原中共张掖地委批准成立的张掖市唯一的少数民族牧业乡、唯一的侨乡，全乡辖3个村、280户、876人，有蒙古、汉、土、裕固4个民族，国土面积1 420 km2，其中天然草原面积199.25万亩，占总土地面积的93.54%，可利用草原面积150万亩。根据近20年对平山湖乡草地生产力监测，平山湖乡150万亩可利用草原面积可划分为6种类型；其中干荒漠草场可利用面积93.65万亩，山地荒漠草场可利用面积13.82万亩，荒漠化草场可利用面积20万亩，山地草原草场可利用面积20.5万亩，山地草甸草场可利用面积1.1万亩，高寒草甸草场可利用面积0.93万亩，因平山湖草原干旱缺水，牧草生长差，植被覆盖率低，致使放牧价值低，载畜量低，据测算，平山湖乡适宜载畜量应为2.03万个羊单位。该乡以畜牧养殖为主导产业，且绝大多数以放养为主，牧业收入占人均纯收入80%以上。2016年底，平山湖乡实际放牧各类大牲畜为4 100头(匹)，其中骆驼1 426峰，牦牛、黄牛1 546头，马类大家畜1 128头(匹)，羊46 870只，合计55 070头(峰、匹、只)，折合约5.8万个羊单位，理论上超载2.77万个羊单位。近年来，通过草原奖补政策的实施，平山湖乡草原生态环境局部好转，但总体呈恶化趋势。因此，实行草原禁牧政策、走可持续发展之路势在必行。

2 平山湖乡草原禁牧封育政策实施情况

2.1 第一轮草原禁牧封育政策实施情况及效果

根据《甘肃省落实草原生态保护补助奖励政策实施方案》的规定，区上结合省、市相关实施方案，制定出台了《甘州区落实草原禁牧补政策实施方案》，将生态脆弱、生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的平山湖乡199.25万亩天然草原全部划分为重点禁牧区，实施第一轮草原禁牧政策。

2010年6月，区政府发布《禁牧令》，明确禁牧范围、时间和责任追究机制，从2011年1月1日起至2015年12月31日止，连续5年对平山湖乡199.25万亩天然草原实行第一轮全面禁牧政策。在此期间，区上高度重视以草定畜禁牧工作，通过健全完善各项规章制度，加大宣传引导力度，强化草原监督管理，积极争取政策项目，落实草原补奖政策，大力发展牧民专业合作社，促进传统畜牧业转型发展，草原生态环境退化速度得到有效遏制，草原禁牧工作取得了一定成效。

一是草原承包关系得到巩固。区国土、林业部门按照土地利用总体规划，合理区分草原与林地范围，划定禁牧草原199.25万亩，绘制区乡两级禁牧草原分布图2份。平山湖乡将禁牧区可利用的199.25万亩天然草原全部承包到户，颁发《草原使用权证》3份，《签订草原承包合同》《草原承包经营权证》各303份，进一步完善了草原承包经营活动。根据草地生态监测数据显示，2015年平山湖乡禁牧区天然草地可食牧草产草量比2011年提高了3%。

二是农牧民收入稳定增长。平山湖乡实施草原补奖政策的草原面积199.25万亩，第一轮禁牧标准为2.2元/亩，禁牧补助资金438.35万元；公益林39万亩，每亩补助4.5元，补助金额175.5万元；生产资料补贴253户，补贴标准为500元/户，补贴金额12.65万元，共计626.5万元，每年纯牧户户均享受补贴1万多元。同时，一批从事传统牧业生产的劳动力向非农领域转移或者外出务工，有效增加了农牧民收入。

三是牧业生产方式加速转变。广泛宣传并全面落实草原禁牧封育的相关政策，持续加强草原禁牧区管护与建设，引导农牧民群众切实转变思想观念，改变传统的原始放牧为舍饲精养，通过政策引导、典型带动、资金扶持，以红沙窝育肥基地云裕畜禽养殖农民专业合作社为代表的一批养殖合作社不断发展壮大。

四是属地意识责任不断增强。通过近年来草原禁牧封育，平山湖乡农牧民群众充分认识到草原禁牧不仅是保护和治理生态环境的需要，也是促进增收、调整产业结构和加快脱贫致富步伐的需要，大多数群众都能够把保护草原、治理生态变为自觉行动。

2.2 新一轮草原禁牧政策实施情况

根据《甘肃省贯彻新一轮草原生态保护补助奖励政策实施意见(2016—2020年)》，平山湖乡199.25万亩天然草原继续被划定为禁牧区域，全面实行禁牧封育，补助标准由第一轮2.2元/亩提高至3.87元/亩。区上根据省、市方案要求，制定出台了《甘州区落实新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016—2020年)》，确定禁牧周期为2016年1月1日至2020年12月30日，禁牧结束后根据对草地监测结果，再确定是否转化为草畜平衡区。新一轮草原禁牧政策实施以来，在草原基础设施建设方面：争取草牧业资金260万元，在临泽、阿右旗边界新建围栏100 km，修建管护站2处，安装标识牌5座，目前已全面完成；在奖补政策落实方面：全面完成2016年度草原生态保护补奖资金发放工作，发放补奖资金771.10万元，涉及农牧户305户、771人，人均约1万元；在落实减畜任务方面，制定了年度减畜计划，计划2017年初，放养牲畜存栏减少50%，争取2017年底放养牲畜存栏量为0。据统计，2017年初，存栏量骆驼792峰、牛664头、马属动物1 550头、羊22 634只，牛、马、驼比2016年底减少26.7%、羊只比2016年底减少45.3%，减畜效果明显。

3 平山湖乡草原禁牧过程中存在的矛盾

近年来，平山湖乡大力实施草原生态保护补助奖励政策，持续加大草原管护建设力度，草原生态环境保护和建设取得了一定成效，但仍处于局部好转、整体仍较脆弱的相持阶段，全面好转还需持之以恒地付出艰辛努力。具体看，主要存在以下几个方面的矛盾。

一是减畜任务落实与牧民增收致富之间的矛盾。从第一轮草原禁牧落实情况看，平山湖乡对禁牧减畜工作目标任务都很明确，也采取了一些措施和办法，但是工作力度不大、手段不硬，草原生态补助奖励政策落实简单地停留在补助奖励资金兑现发放环节，减畜工作基本上没有得到有效落实，反而出现了不减反增的情况。根本原因在于，2007—2013年羊肉价格上涨势头迅猛，加上利好政策扶持等影响，大多数牧民群众利用银行贷款(草食畜牧业贴息贷款和妇女小额担保贷款)发展养殖业，养殖规模和数量加快扩张，但受市场因素影响肉羊价格持续下跌，农牧民遭遇了羊肉消费疲弱和返还银行贷款“双重”压力，减畜不仅意味着亏损，甚至无法偿还贷款。据统计，全乡贷款户数97户，累计贷款金额1 395.1万元，平均每户贷款14.38.万元；牲畜存栏由2000年的3.8万头，增长到2015年的5.28万头。

二是产业转型发展与后续产业培育之间的矛盾。平山湖乡耕地面积仅为613亩，且绝大多数为盐碱地，主要种植春小麦、玉米、苜蓿等农作物和饲草料，产量低效益差，农牧民经济来源主要依靠畜牧业生产。受耕地、水等资源制约，红沙窝异地育肥基地等以舍饲精养的现代畜牧业基础薄弱，资金投入相对较大，但养殖效益不明显，农牧民转业转产难度较大。近年来，区委、区政府持续加大平山湖省级地质公园开发建设，但景区收入分成协定尚未启动，目前游客人数相对较少，从事第三产业人数有限，以餐饮、休闲、住宿为主的第三产业仍处于起步阶段。

三是“牧羊倌”能力素质与产业转型需求之间的矛盾。平山湖乡农牧民群众历来以养殖羊、牛、驴、骆驼等牲畜为生，劳动力文化程度和能力素质均不高，绝大多数农牧民对“下山”精养模式信心不足，一些牧民群众对产业转型发展持观望态度，个别甚至持抵触情绪，这些都从一定程度上影响了减畜任务落实和产业转型发展。

4 推进平山湖乡草原禁牧工作的建议

禁牧如治水，靠疏不靠堵。鉴于平山湖乡滩大面广、人口稀少的实际，我们要在严格落实中央和省市相关禁牧政策的基础上，坚持因人施策、因户施策，摸清各家各户的底数，找准禁牧后增收致富的路径。对于有文化程度低、有意愿继续从事畜牧产业的农牧民，鼓励他们开展异地育肥，变“放养”为“圈养”，转变养殖方式，增加养殖收入；对于文化程度较高，有意愿从事二三产业的农牧民，鼓励他们依托平山湖大峡谷和喀尔喀小镇，从事旅游、餐饮、住宿等第三产业；对于目前已经进城从事二三产业,且收入稳定的农牧民，切实保障他们的相关权益，并鼓励他们在城市就业创业，安家置业。通过多种途径和措施，确保草原禁牧政策能落实，生态环境受保护，家家户户能致富。