温江区农村集体资产管理的问题及对策探讨

2018-01-18盛存陈丽媛毛岚等

当代农村财经 2017年12期

盛存　陈丽媛　毛岚等

摘要：成都市温江区是探索农村集体资产股份权能改革的重点。通過对温江区农村集体资产现状及管理问题进行的调查研究，发现在管理制度、人员安排、利润分配等方面存在问题，需要深入思考并提出解决方法。

关键词：资产现状；管理制度；利润分配；“三资”管理

我国是一个农业大国，农村人口占总人口的一半。随着产权改革进程的推进，农民的合法权益以及农村集体资产管理的问题更加引起百姓、政府、社会的高度重视。为促进农村经济发展，深化改革，维护社会稳定，发现现有管理的一些弊端，探寻更好的管理模式尤为重要。党的十八届三中全会决议提出“完善产权保护制度”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”这是对农村集体资产产权制度提出的明确而严格的要求。农村集体资产如何进行更好、更高效的管理，是推进产权制度改革的关键。近年来，由于集体经济管理中存在的漏洞，集体资产大量闲置或流失，不少农民自身利益得不到保障，导致农民上访、与政府及管理部门发生冲突的事件日益增多。通过本文的研究，为地方政府改进集体资产管理模式，加大集体资产的管理力度提供参考意见，对于维护农村基层社会稳定和国家长治久安，具有现实意义。

一、温江区农村集体资产现状分析

本次调研选取了四川省成都市温江区的10个镇/街，20个村/社区，针对当地农村集体资产的种类、管理经营模式等进行了调查。从调查问卷可以看出，温江区村集体资产主要包括土地、房产、货币资金、机械设备等。所调查的10个镇/街中土地合计有36175.68亩，其中耕地34030.21亩，占比94.07%；经营性建设用地515.8亩，占比1.43%；宅基地1622.67亩，占比4.48%；其他类型土地7亩，占比0.02%见图。在温江区的集体资产中，耕地、经营性建设用地、宅基地是村集体资产中的重要组成部分。

在管理模式及制度方面，在所调查的乡镇社区中有50%以上已实现村集体资产股份化，体现了全区对国家政策的落实。政府部门和有关机构能够积极主动地解决农村集体资产管理不善的问题，最大程度地保障集体的利益。但部分村镇仍存在集体资产管理模式模糊不清的情况，有些村委会人员不能对调查问卷的相关问题给予明确回答。

经调查，目前有50%村社都制定了“三资”管理办法，但仍有50%的村社还未制定村集体资产管理办法或相应制度。33%的村实行货币资金由镇财政代管，村办公场所及固定资产由村委会管理，资源由村民代表大会讨论管理使用。“三资”即资金、资产和资源。依据相关规定，应当建立农村集体“三资”监管中心，同时依托镇司法所建立农村项目竞标服务中心，形成农村集体“三资”监督管理工作领导小组对“三资”管理工作总协调，推动农村集体“三资”管理的制度化、有效化和规范化，实现农村集体“三资”的保值增值，防止“三资”流失，保障农民的合法权益。

在村集体资产管理负责人方面，接受调查的10个镇中，有7个镇没有确定专门管理镇集体资产的负责人，有的镇有负责人但没有报酬，反映了政府对村集体资产管理不够重视。

整体来看，在温江区农村集体资产管理中大部分乡镇社区均有“三资”的专门管理，对集体所有的资金资产进行核算；建立了台账管理制度，将集体资产的交易、运作明细都一一入账，资金资源的来龙去脉清晰；成立了股份合作社，有利于资金的有效运用，加强了村民对集体资产的管理。

二、存在问题及原因

（一）权属不清，价值不明。

集体资产产权问题主要有两点，一是集体资产由谁来代表的问题，二是如何实现“人人有份”的问题。在此次调查中发现有一些资产的填写不合理，说明有些乡镇社区的工作人员并没有明确各项集体资产的权属与范围，导致其在填写问卷过程中出现了应当有的资产却没填写。调查过程中发现，各乡镇社区未对其所拥有的资产进行确权和有依据的价值估计。

（二）制度不健全

1.集体资产股份化制度。在集体资产股份制改革后，温江区大部分地区实行了股份化，但大多并没有按照预定计划由村民平均按股持有，很少有村民能够得到分红、股利。导致这一现象的原因，一方面是管理制度上的缺失，资产没能得到保值增值使得村民无利可分，另一方面是分配制度上的缺失，使得最终红利流向走偏，很可能滋生腐败。另外，股份合作社的股本与工商资本有所不同，如土地、耕地等是农民赖以生存的基本保障，这些集体资产本身有农业相关部门监管，今后又该谁来监管，这都需要依靠完善农村集体资产股份化制度得以解决。

2.财务会计制度。温江区各乡镇社区为了加强农村集体资产管理所出台的制度较为普遍的是 “三资管理办法”，个别乡镇社区还出台了农村集体资产台账管理制度、农村集体资产评估制度及农村集体资产保管制度等，但仍有不少乡镇社区没有出台相应的制度。许多村镇未对集体资产经营过程中产生的经济事项进行账目登记，使得这些村镇没有集体资产管理账目，对收支情况不明晰，无法得到集体资产经营过程中产生的利润相关数据，令集体资产管理人员作相应的决策时缺乏数据分析，不能及时对决策进行调整。收支情况的不明晰还带来了利润分配的相关问题。即便是设立了村台账管理制度的村镇，在台账登记制度方面也存在相应问题，登记内容与项目不明确，只对大笔资金入账，小额资金则不入账；损坏的固定资产未进行核销；资产报废或遗失未及时按规定程序报批并进行财务处理；集体资金存入个人账户等问题。

3.利润分配制度。经调查，有四个镇在2014—2016年村集体资产经营中通过土地租赁、集体房屋出租、土地管理服务等方式分别取得了650万元、145.3万元、126.9万元、63.49万元的收入，但由于扣除相关补贴后，剩余少，村集体小组未达成分配意见，2014—2016年集体资产经营产生的利润未向村民分配。村社在2014—2016年集体资产经营管理中，60%村、社区未取得经营利润，取得经营利润的村、社区中除吴家场社区取得90万元的房屋、摊位租金和团结社区取得了120万元的厂房租金收入外，其余各村社都只取得少量的经营收入。由于各村社的经营利润额较少，都未向村民进行分配，这严重打击了村民参与集体经济经营的积极性，导致作为集体资产所有人的广大村民不愿参与到村集体资产的经营管理中。对村干部不信任，只希望能将集体资产分净吃光，认为只有到自己手里的财产才是可靠的，不利于农村集体资产经营的资源利用与资金循环。同时，未制定分配制度使得利润分配难以进行。

（三）资产监管不到位，存在资源浪费现象。目前，虽然温江區大部分地方已经建立起了“三资”管理平台，但管理监督机制还不够健全。比如，农村集体资产分类不清，各项资产未能按时予以核算，不能及时理清账务，这为村集体资产日后的运作留下了诸多隐患。另外，很多村都是由村代表委托村委会管理集体资产，可以看出村民参与集体资产管理的积极性不高，村社主要负责人的参与度也不高，加之管理人员又缺乏热情，极易造成集体资产的闲置，因丧失投资机会使得集体资产无法增值。这些监管的漏洞在很大程度上致使腐败产生，最终导致集体资产流失。很多村镇在问卷上都反映集体资产稀缺的问题，但重要的是需要更多地把集体资产有效地利用起来，如集体的厂房、土地，可以用来发展集体的合作社，发展集体经济，资金也可以进行合理的投资。在资金资源的有效利用上，村镇还比较欠缺，应当进一步提高村集体资产的活力。

（四）会计人员执业能力较低。据此次调查，各镇、街从事资产经营管理的财务会计人员中有78%取得从业资格或会计职称，大部分会计人员熟悉法规，遵守会计准则，按照国家统一的会计制度履行职责，但专业能力参差不齐。村级财务会计人员无证上岗现象普遍，各村、社区只有50%的财务会计人员取得从业资格或会计职称。大部分会计人员熟悉工作环境，能依法办事，处理基本日常工作，但在处理社区具体财务方面经验欠缺，专业能力有待提高。更有一部分会计人员不具备专业能力，不按规定处理业务。

三、建议及对策

（一）做好资产的确权和估值。集体资产的权属问题是关键，明晰本地区集体资产的范围划分，清楚类别十分重要，为了方便集体资产的经营管理，明确资产的规模与价值，保障村民权益，防止集体资产流失，各村镇需要重视资产的明晰分类与权属问题，建议聘请专门的资产评估机构对本地区资产的价值进行评估，明确资产的价值，有助于管理与监督集体资产。

（二）完善制度落实。

1.加强制度落实的监管力度。制度的落实是制度实施的基本保证，加强制度落实的监管有助于制度的落实，也有助于乡镇社区集体资产管理的透明性，保障集体利益，防止腐败现象滋生。

2.落实股份化制度改革。农村集体资产的股份化改革是当前农村集体资产经营管理的大趋势，有助于将村民资产聚集起来共同经营，增加盈利。温江区部分地区已经开始进行股份化改革，其余还未进行改革的地区需要抓紧改革，制定监督监管制度，深入落实股份化改革的目标。

3.制定合理的收益分配制度。在村民集体入股时即确定好在不同情况下的收益分配制度，调动村民参与的积极性，增加村集体资产股份化改革的规模，使集体资产经营的效益更高。

4.设立经营账目，规范财务会计制度。一方面，村社应聘用有专业技能的人员管理资金，对资金进行合理利用，使得村集体资产更好地保值增值。另一方面，应建立专门的资金账户，限制现金支取，将滋生腐败的可能性降到最低。在集体资产经营管理中，设立规范的会计制度，聘请专业的会计人员进行集体资产的账务处理，对过往账目留存备查。定期请专业审计人员进行账目审计，保证会计制度的正确实施。

（三）加强监管力度，推动资产有效利用。大力加强集体资产监管力度，村民将资产投入到集体经营组织之中需要了解资产的使用去向，因此，要设立相应的资产监督制度。对于资产的承包、出租等均要进行公示，保证资产的有效应用，在村镇集体资产管理的过程中形成内部控制制度，互相制衡。加强监督力度，能够有效防止贪污腐败的发生。

（四）提高相关人员的业务水平。

1.提高村镇工作人员的集体资产管理意识。应该培养工作人员对集体资产的管理意识，鼓励他们在集体资产管理方面多建言献策。

2. 提高会计人员的职业能力。严格会计人员的职称要求，避免出现会计工作紊乱；加强会计人员的职业技能培训，定期开展会计技能考核；由上级指派专业会计人员到乡镇社区进行会计专业技能督查。

3.对相关管理人员进行培训。对村镇集体资产的管理人员进行培训，提高业务能力，熟悉新政策，宣传其他地区的优秀经验，有助于本地区对集体资产的高效应用，提升资产的盈利水平。

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