夏 宏

(河南大学 财务处，河南 开封 475001)

一、实现审计全覆盖的意义

审计作为国家政治制度框架的重要组成部分，是国家对经济进行全面监督的重要手段，影响着国民经济的稳步发展。

目前，政府审计对象日趋多元化，审计内容日趋复杂化，审计资源相对紧缺，监督对象就容易出现盲区。在经济新常态背景下，我国的审计已经不再是单纯的财政收支、财经法纪的审计，而是以真实性为基础，兼顾效率、经济效益与经济责任并重的审计业务格局，构建审计“免疫系统”及综合性履行职能，不断增强审计的威慑力和实效性。我国的政府审计已经由单纯的财政收支管理、财经法纪审计发展到以真实性为基础，经济效益审计和经济责任审计并重的格局中来。同时，审计监督的理念也有很大的改变，从以前的流于形式到现在的实质重于形式。

2013年，刘家义审计长在全国审计工作会议上提出审计监督全覆盖是通过科学的安排审计计划，选择审计方式，使所有的监督对象在一定时期内都能接受审计监督，形成一种动态的审计全覆盖体系。审计目标和任务的实现是建立在努力实现审计监督全覆盖、不断提高审计的威慑力和有效性之上。

审计监督全覆盖是新时期国家对审计机关的基本要求，审计机关要在职权范围内，对所有公共资金、国有资产、国有资源的使用部门和单位以及党政主要领导干部和国企领导人员履行经济责任情况进行全面的审计，不留盲区，从而做到对审计监督对象和财政资金使用各个环节的全面覆盖。

随着经济社会全面深化改革进程的加快，国家审计工作已经不仅仅局限于财政资金收支审计等微观经济领域，更要围绕经济社会发展的热点问题展开，防范经济社会运行风险。审计全覆盖的提出不仅会提高审计质量和审计效率，促进国有资产的合理配置和提高使用效率，还将会推动经济社会的全面协调可持续发展，促进经济社会运行绩效，同时，审计全覆盖在促进国家治理更加科学化、实现国家经济安全等方面也将会发挥重要作用。

二、审计全覆盖现状分析

我国政府审计机关根据李克强总理“审计工作要全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督”这一要求，不断扩大政府审计的范围，更新审计方法，转变传统的审计监督理念，让审计的阳光照到社会经济发展的每一个角落。目前，审计监督全覆盖在具体实施过程中还存在以下几个方面的问题和难题：

(一) 立法方面

《中华人民共和国审计法》及《审计法实施条例》等有关审计法规，规定了审计机关的职责权限，对审计范围和内容作了明确规定，在法律上实现了审计全覆盖。但是在审计全覆盖相关的具体法规上欠缺规范化和全面性，有法不依、无法可依等问题还不同程度的存在着，法律法规的规定模糊，口径不一，前后矛盾等问题还层出不穷，这大大增加了审计执法的难度，严重制约了审计全覆盖的推进。

(二)审计的广度、深度方面

过去审计主要是对财务的审计，而在当前经济形势下，又多出了比如环境审计、绩效审计、责任审计等形式，同时，审计也被赋予了新的内容。但是在审计实践中仍是过多重视财务审计，没有发展形成多层次的审计体系。这样就造成了往往从单一的财务层面反映被审计单位状况，而不能从多个角度，多个层次反映被审计单位的全面状况、真实状况。科学合理的审计覆盖面是实现审计全覆盖的有效保障，也是审计在国家治理中发挥重要保障作用的前提。

在审计深度方面也很难达到审计全覆盖的要求。以中央部门预算执行审计为例，审计通常仅限于中央财政资金在北京地区的使用情况，很少甚至几乎不涉及资金在北京地区以外的运行情况，这样就很难实现财政资金在纵向方面的有效监督。

(三) 审计人员队伍方面

目前，很多审计机关普遍存在着审计人数少，时间紧，工作量大的问题，并且审计全覆盖工作尚处于摸索阶段，没有成功的经验借鉴，一时间难以达到显著的效果。目前，我国的审计力量总量不足，审计机关人员在结构上也不尽合理，很多审计机关缺乏专业性、复合型人才，使得一些专业性比较强的领域的审计很难得到客观公正的评价。

随着经济的发展，审计对象日趋多元化，复杂化，社会各界对政府审计的需求急剧增长，而审计力量的增长远未跟上审计需求的增长。审计工作量随着经济和社会的发展不断增多，使得审计力量不足的情况原来越严重，这影响了审计工作的覆盖面，要实现审计全覆盖存在极大的困难。审计人员的专业素养与工作态度在一定程度上影响着审计全覆盖的程度。

(四)审计技术方面

目前，审计机关已经基本实现了会计的电算化，财务软件的应用也已经普及，但是在信息化建设方面，比如计算机局域网的建设、内部网上数据和信息的传递和共享平台建设等方面还有待加强。审计信息化程度低主要在于审计机关对信息化建设的重视程度不够，在基础设施建设方面的资金、人员投入都不够。

很多审计机关特别是一些地方审计机关的信息共享平台模式较为单一，数据云、数据库与审计手段统筹规划的运用还没得到普及。另外，由于审计资源的涉密性质，没有一个安全的网络环境给予信息发布者以信任感，使得很多审计资源的获得仍然依靠传统的收集方法。

三、审计全覆盖方法分析

在当前经济形势下，审计全覆盖应选择渐进的方式方法，突破制约审计全覆盖的薄弱环节，分层次实现审计的全面覆盖。审计全覆盖主要包括审计监督对象的全面覆盖和审计监督内容的全面覆盖。

(一)完善审计监督法律法规

加快规范现有的审计制度以及地方部门审计规章条文，加快设计法制化建设，使审计业务有法可依，依法定责，是实现审计全覆盖的根本途径。应根据审计监督全覆盖的要求，修订审计相关法律法规，拓展审计范围，明确设计对象，细化审计内容，为审计全覆盖提供健全的法律保障，为审计人员更好的贯彻执行审计全覆盖提供良好的法律环境。同时还要积极探索与审计全覆盖相适应的新的准则规章制度，进一步明确审计机关的法定职责范围，把审计全覆盖上升到国家法律可以保障的层面，清除实施实现审计监督全覆盖的障碍。还应尽快完善地方审计相关法律法规，健全的法律制度体系能很好的指导地方审计机关的工作，保障其审计职能，顺利实现地方审计全覆盖。

一般来说，国家治理的法制化程度越高，审计全覆盖就越具有实效。因此，必须上升高度，从依法治国的高度认真对待实现审计全覆盖过程中所面临的审计法律法规完善问题。在加强国家治理的顶层设计的同时还应完善审计全覆盖相关的具体的法律法规，为审计全覆盖提供健全的法律保障。通过推动完善法律制度的完善，有效地规划和配置审计监督资源。

(二)科学合理地制定审计计划

审计计划是审计工作有效开展的基本保障。审计计划是审计工作的起点，为有效实现审计全覆盖，审计机关在制定审计计划时要做到科学统筹，全面安排。实行审计全覆盖要把全部审计对象纳入监督视野，准确把握监督对象的覆盖情况，并根据实时变化情况及时调整，为审计计划提供参考依据。对财政资金使用的合规性、有效性进行审计，确保政府预算的有效执行是国家审计机关的基本职责。审计作为国家预算体系中不可或缺的环节，需要与政府预算周期相匹配。审计部门在制定年度审计计划时需要与政府的项目规划紧密结合，根据实际情况，科学安排计划，做到审计对象明确，目标可行，进度可控。

从经济学角度来看，资源的稀缺性决定了国家不可能将全部的社会资源、人力资源运用于审计机构，因而某一审计项目也不可能无穷尽的耗费审计资源。审计全覆盖这一概念的提出并不是指对所有的审计对象和审计环节都给予同样的时间和精力去审计，而是有重点有针对性对不同的审计对象采用不同的方式方法进行审计，并且不遗漏任何需要审计的对象。审计工作要围绕政府的工作中心，服从于国家治理的需要，全面把握相关经济领域的总体情况，确定审计的重点领域，统筹部署，有计划地进行，突出重点审计项目，提高重大项目、重要领域的审计频率，确保实现对重点审计对象的全覆盖。同时兼顾一般审计项目，制定科学合理的审计周期。由于审计对象的复杂性和多样化，要编制与长期目标相适应的动态可持续的长期计划，然后制定中期计划和短期计划，且短期计划和中期计划要与长期计划有机结合。对于不同的审计对象要制定不同的审计计划，实现审计对象和审计环节的全面覆盖。

因此，在审计计划制定之初就应先确定审计目标，合理确定重要性程度，从总体上对被审计对象发表审计意见。

(三)将高端审计人才和复合型审计人才的培养放在重要地位

随着国家对审计全覆盖要求的不断提出，审计人员力量不足愈来愈明显，尤其是高端审计人才的匮乏，这是制约着我国实现审计全覆盖的瓶颈。

审计全覆盖对审计从业人员的综合素质和专业技能的要求在不断提高，审计人员除了应精通财会、审计知识，还应掌握法律、管理、金融、工程、计算机等方面的知识，同时还要有良好的沟通能力、过硬的政治素养、灵活处理突发事件的能力。

对审计人才的培养应通过继续教育、培训等手段，鼓励审计人员多参加法律、金融、经济管理等的培训，培养复合型审计人才。然而对于很多审计机关来说，由于经费有限和教育资源稀缺，审计人员的继续教育和培训受到一定程度的限制。虽然每年也会有很多培训，但是培训的内容与实际工作中的审计项目没有关联性，也没有使培训内容得以有效推广应用的平台，使得审计人员的培训缺乏系统性。因此，应考虑制订一个定期的、切合审计方案的培训计划，建立一套高标准的教育培训制度，增强教育培训的系统性和科学性，比如实行审前培训、中长期培训和专题培训等。开展多种形式的学习交流和培训，可以按照专业、类别分别进行不同的有针对性的业务交流和培训，使他们及时更新目前审计工作的最新政策、最新的审计技巧和方法，改善审计人员的知识结构。

坚持以审计全覆盖为导向，以提高审计实效为目标，建立科学的人才流动机制，有针对性地引入资源环境类、项目工程类、计算机类等各方面专业性人才，着重审计队伍中高端人才的培养，提高审计工作的专业性、精准性。积极打造审计队伍职业化建设，加大培训力度，树立终身学习的理念，不断提高审计人员的专业技能，尽快推动审计监督全覆盖的全面实现。

(四)利用互联网大数据，做好审计信息共享平台的建设和维护，保证审计信息能够得到有效的利用

在如今知识经济这一时代背景下，随着数字化技术的发展和应用，互联网大数据以前所未有的深度影响着我们的生活。要实现审计全覆盖，传统的审计技术和方法已满足不了审计信息化的要求，因此，必须利用互联网构建大数据审计信息平台系统，利用其收集整理结果的优势，全面覆盖，重点突出协助采集数据，分类存储，全面分析，提高审计的效率，同时降低审计风险，实现监督的常态化，从而实现审计全覆盖。这就要求审计人员具备基本的信息系统处理操作知识，利用智能化，制定相对应的审计方法和手段，使信息资源得到最大程度的利用。

如今很多被审计对象提供的数据，包括微观数据和宏观数据等多元化的数据资源，组成庞大复杂的数据，极大地扩展我们的审计视野，使审计全覆盖取得突破性的进展。在大数据环境下，审计人员面临的原始资料是具有高度概括性、模糊性、关联性的海量电子数据，因此，审计人员应坚持以数据为核心，数据分析与现场检查相结合，充分利用信息化的手段，关注资金的流向，从中发现疑点，同时要有数据纵向关联分析和横向关联分析的观点，预算执行单位数据与财政预算数据之间的关联分析，财政数据与宏观经济数据的关联分析以及不同领域单位之间的横向关联分析。通过对数据的关联分析，多维度挖掘，利用信息资源快速流通的优势降低信息不对称带来的审计风险，提高审计质量和审计效率。借助于金审工程，加大数据综合利用的力度，推进审计数据中心建设和审计管理的数字化，实现与被审计单位数据信息的实时联接，突破现有审计项目行业部门的局限，构建和完善审计专业数据库和大数据平台建设。

大数据时代背景下，国家审计数据库和数字化审计平台建设可以积极推进数据中心联网审计和对所有审计数据关联分析，打破当下审计过程中经常面对的壁垒。通过信息技术获取审计信息，借助于大数据处理工具，实现数字化审计，提高运用信息化技术核查问题和进行宏观分析的能力，实现对被审计单位的精准定位，提高审计的质量和审计的效率，从而实现审计监督的全面覆盖。

四、结语

审计监督的全面覆盖是我国审计机关承担的法律责任，同时也是国家发展战略的必然要求。但是由于审计技术、审计格局还不尽完善，审计专业技术人才严重紧缺和相关法律制度不健全等原因，我国目前审计监督的覆盖面距离全覆盖的要求相去甚远，审计全覆盖作为审计机关监督和制约财政资金使用和权利运行的有效措施还未完全发挥它应有的作用。审计监督全覆盖并不是一种新的审计模式，它只是实现审计目的的一种手段和策略，审计全覆盖以实现财政资金的有效使用为主要目的。国家实行审计全覆盖根本目的在于通过对经济、政治、文化、生态等各领域的公共机构和事业单位的全面审计，重点对关系国家长远发展的基础性项目、关键性领域审计，推动国家法制化建设和治理体系现代化。实现我国审计监督的全面覆盖是建设更高水平监督框架的阶段性目标。审计监督的全覆盖是我国深化内部改革的要求，同时也是政治改革和经济改革中的重要组成部分，是全面深化改革情况下产生的一种新的制度安排。

促进审计监督的全面覆盖要充分考虑审计力量、审计技术、审计资源等因素，突出重点，全面兼顾，稳步推进。审计全覆盖是有步骤、有重点、有成效的全覆盖。在经济新常态下，实现审计全覆盖应制订科学合理的审计计划、完善审计相关的制度建设，同时加强审计全覆盖所要求的人力资源和技术支持。

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