郭艳婷+郭振亭

摘要：通过对中国农村宅基地财产权抵押贷款现状的分析，对比德国农村土地使用权抵押贷款机制的成功经验，找出适用于中国的农村宅基地抵押融资机制。

关键词：农村宅基地；财产权抵押；运行机制

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）22-4363-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.039

Abstract： Through analyzed the current situation of Chinese rural residential land property rights mortgage，contrasted to Germanys successful experience of rural residential land use right mortgage mechanism，finded out the suitable for our countrys rural residential land mortgage financing mechanism，to promoted the development of Chinas rural residential land property rights mortgage operation had important reference value.

Key words： rural residential land； property right mortgage； financing mechanism

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让等[1]。2015年12月27日，全国人大常委会审议相关决定草案，为了落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，为稳步推进农村土地制度改革，党中央、国务院决定开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款的改革试点工作，决定暂停调整《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》有关集体所有的耕地使用权不得抵押的规定[2]。在全国59个县（市、区）开展宅基地抵押贷款试点工作。

本研究旨在通过对德国农村土地抵押贷款融资机制的成功经验案例研究，得出经验，为中国农村宅基地抵押贷款融资机制的运行提供借鉴。

1 中国农村宅基地财产权抵押贷款运行机制初探

1.2 成都模式

成都市在2009年11月出台了《农村房屋抵押融资管理办法》，开始了农村房屋抵押贷款之路。该办法规定宅基地抵押前要先将宅基地土地性质转化为集体建设用地，在相关机构进行登记，房屋价值可以由抵押人确定。成都市在探索农村房屋抵押贷款过程中很多措施和行为还不规范，金融风险基金和试点范围还不完善，也没有建立相关的信用体系，更是缺乏相关政策和配套服务体系。

1.2 广东模式

广东省于2012年根据《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，开始在一些地方试运行农村宅基地使用权抵押融资工作。广东省农村宅基地抵押融资的运行主要是建立在信用体系基础之上。例如梅州市设立了广州首家地级市公司制征中心，对农户、城镇居民和中小微企业进行信用信息系统建设。采用“信用等级+抵押物”和“信用户+担保基金”两种担保模式，建立产权交易中心，实现抵押物和融资体系的顺利运行。作为广东省最主要的宅基地抵押贷款试点地——郁南县，其在《郁南县农村建房抵押贷款工作指引（试行）》中对宅基地的贷款条件、运行过程规定非常具体，但是对于宅基地的抵押款用处规定太过于局限，不利于宅基地抵押融资的运行。

1.3 江苏模式

江苏省于2015年12月28日开始实施农村住房财产权抵押贷款政策，成功地完成第一笔农民住房财产权抵押贷款50万元，贷款期限是1年[3]。并且在试点业务中结合江苏省当地情况，试点银行成立专项小组涉及专门针对农民买房、统建房和从事生产的资金需求，并对基准利率区间进行确定，完善考核机制等，使得农村信贷需求和试点业务对接顺畅。江苏省对农村宅基地及住房财产权抵押贷款进行了不少尝试和完善，但是依旧存在诸多问题。主要存在风险较大，银行限制贷款条件等问题。由于目前主要是在试行阶段，相关的制度和政策未能及时跟上，一旦出现违约，风险难以控制。银行为了降低风险，要求拥有两套宅基地的才可以申请贷款，不利于政策设计最初目的的实现，极大地限制了广大农民的积极性。另外农民贷款主要是用于规模化农业生产，风险较大，风险补偿基金虽设立，根据其他土地流转情况，运行也十分不乐观，所以银行不愿扩大贷款规模。

2 中国农村宅基地财产权抵押贷款运行机制面临的问题

2.1 法律法规不够完善

虽然中国目前已解决农民宅基地抵押贷款的最大法律障碍，但是与之相关的配套法律法规、税收、利率等还未进行修改或正在逐步出台。例如《房屋登记办法》第87条规定：申请农村村民住房所有权转移登記，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理[4]。《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证[5]。现行的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第12条规定：变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。这也说明对于抵押物的处理还是要遵循之前的《土地管理法》和《抵押物处理办法》，房产只能在农村集体这个圈子里进行买卖。由于农村对于房产的需求并没有那么强烈，这便不利于抵押融资机制的运行。

2.2 缺乏权威评估机构

由于中国地大物博，不同地区物价不一样，很难确定统一的房屋价格评估方法和标准，并且作为抵押物的农房价值评定的第三方也是由相关部门共同协商决定的。在现行《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第6条中规定，贷款人应当统筹考虑借款人信用状况、借款需求与偿还能力、用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权价值等因素，合理自主确定农民住房财产权抵押贷款抵押率和实际贷款额度。其中要求合理自主确定农村住房财产抵押率和实际贷款额度，并未要求指定权威评价机构。自主确定的评价机构作出的房屋抵押价格公信力度不够，难以体现房屋真正的价值。

2.3 信用体系有待完善

信用是宅基地抵押贷款的基础，目前中国信用体系建设尚不完善，在宅基地抵押贷款的过程中，主要是以小额、短期贷款为主，并且抵押贷款要求很高，限制了农村宅基地价值的发挥。所以要形成比较完善的融资运行机制，建立完善的信用体系势在必行[6]。

2.4 风险较大，银行顾虑较多

全国关于农村房屋抵押贷款尚在试行阶段，对于不良贷款的处理方式和风险补偿措施更多是处于文本的状态，其真实有效性需要验证。由于中国农村的特殊性，农民对于房屋存在难以割舍的情节，并且村民集中居住，是一个人情社会，所以房屋的确权很是困难。人们对于宅基地抵押情况多持一种观望态度。另外，国务院规定地方政府需设立风险补偿基金，但是以土地流转情况来看，补偿问题众多，银行风险较大，因此银行为了降低风险，会加大对宅基地抵押贷款申请的限制，例如江苏省就明确规定拥有两套房子的农民才可以申请贷款，某种程度上来讲有悖于宅基地抵押贷款政策的初衷[7]。

2.5 银行服务体系不完善

宅基地财产权抵押贷款相关文件出台不少，但是具体实际操作的还是比较少，尤其在银行方面，对于宅基地抵押贷款现在多是试点运行，缺乏经验，很多具体的措施不成熟，有待完善。相当多的银行都是处在试运行甚至观望的阶段，相关的激励措施跟不上，银行产品的推广途径和推广范围有限；对于房屋的确权也在试运行阶段，没有与银行进行较好对接，这对银行的业务开展造成极大的影响。

3 德国农村土地抵押贷款运行机制经验

3.1 德国农村土地抵押贷款运行机制

德国是欧洲比较早进行土地改革和土地金融的国家，其土地金融制度主要是以合作的形式出现。德国19世纪前期由于战乱村民大部分出逃，当时的农业经济处于崩溃边缘，以土地为生的大地主亦是生活困顿，而此时德国的高利贷也增加了对农村的压榨。为了有效地促进农村经济发展，保护官僚大地主们的利益，普鲁士国王批准以合作组织形式以获取低利率借款的计划[8]。于是德国在西里西亚省成立了世界上第一个“农村土地抵押信用合作社”，并向市场发行债券，用以向农村投放大量资金。

19世纪中期以后，德国开始了土地改革运行，土地开始逐渐回到农民的手里，普通农民也是农村土地抵押信用合作社的主体。这使得德国土地抵押信用合作社平民化、扩大化，这也是德国现在抵押信用机构的前身，其性质是帮助农民贷款购买耕地、发展生产，以中长期贷款为主，这就形成了后来的农民信用机构和土地金融制度的核心[9]。

德国早期筹资都是以信用社社员手中的土地为担保向市场发行债券来获得资金，并将这部分资金以低利息的方式再借给社员购买土地、开垦土地、兴建水利、道路、平整耕地和造林，对于抑制战乱后的高利贷泛滥、恢复农业生产产生了重要的作用。信用社根据法律规定接受任何形式存款和发行债券。合作社的建立不仅解决了高利贷的问题，还解决了资金短缺问题，对有效盘活农村资源、资金、资产起了重要的作用。

3.2 德国农村土地抵押贷款运行机制成功经验总结

3.2.1 完善的土地抵押贷款制度 普鲁士作为德国和西方最早成立农村土地抵押融资制度的地方，对于其他国家在农村土地抵押贷款融资制度方面具有参考意义。为了抑制战乱之后高利贷横行的局面，普鲁士国王先颁布了德国第一部农地抵押融资的法律——《抵押权及破产令》，之后颁布《抵押权法令》用以加强财产的公示，土地抵押权的安全性得到大大加强。另外普鲁士政府作出一项规定，规定只要是有借款愿望的土地所有者，都可以联合建立合作社，并且政府授予其向市场发行债券筹集资金的权利。

3.2.2 金融政策支持 德国的农业支持可以用以下几点说明。①国家制定相关的金融政策为农业发展提供大量资金，有关资料显示，德国农业在国内生产总值中只占1%，但是农业贷款占金融机构贷款总额的2.5%。②德国金融机构权责分明，彼此之间分工合作，形成一个运行完善的金融机制，比如农村金融、商业金融、合作金融三者之间提供长短不同的贷款模式，有利于调整各个机构之间资金盈缺。③德国农村金融支持的范围很广泛，并且金融机构实行的利息补贴涵盖了所有种植业、水利设施、土地改良与归整、房屋建筑、农业结构调整、生态农业、农产品加工、农庄旅游服务以及创立新农业企业等贷款项目，并且以很低的利率来保证长期贷款资金[10]。

3.2.3 以土地信用合作社为核心 德国土地贷款金融机构的运行体系中，土地抵押信用合作社与联合合作银行是最主要的金融服务机构。首先，將农村拥有土地的所有者彼此联合组成信用合作社，再由信用社扩大组织到联合银行，联合银行进一步发展组成中央合作银行，并且土地抵押信用社和联合银行是在政府的支持下形成的，所以农村合作金融体系可分为中央合作银行、区域联合银行和抵押信用合作社[11，12]。土地抵押贷款的主要对象是愿意从事农业生产的农民，并且需要从合作社贷款的社员先要填写借款申请书，并带上政策确权发放的土地所有权证书，再由合作社对土地进行价格评估、确定贷款的金额，通过之后就可以与合作社签订合同。贷款金额是土地价值的1/3～2/3，还款期限以中长期为主，利率也会随着市场的变化进行相应的调整[13]。

3.2.4 贷款资金来源稳定 根据德国合作社的运行机制，贷款资金的来源主要是通过政府赋予合作社发行债券的权利，政府作为担保人，合作社向市场发行土地债券，进行筹资，再贷款给合作社社员。土地债券发行方式主要是社员在市场上发售，另外就是合作社和合作银行受社员的委托进行发售，因为社员自己在市场发售影响力和知晓度有限，所以更倾向于银行和合作社联合发售。除此之外，联合银行公积金也是一项重要的资金来源。

4 完善中国农村宅基地财产权抵押贷款运行机制的建议

4.1 完善法律法规

一项政策的出台需要相关一系列完善的法律法规与其配套。早期中国在《物权法》《土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律中明确规定，宅基地作为集体土地只有房屋使用权，没有收益权，禁止进行抵押贷款[14，15]。虽然国家已经开始允许农村宅基地财产权进行抵押贷款，但仅仅限于一个政策的出台，关于房屋评价机制的确定、房屋确权、抵押物的处理、社会保障、财政支持等方面的相关配套政策需要及时出台。

4.2 加强政府扶持力度

德国早期为了抑制高利贷，国家全力支持农村土地抵押贷款机构的建立，这对于德国较为完善的土地抵押贷款机构的运行起到了基础性的作用。中国正处在宅基地抵押贷款的试点阶段，国家扶持力度的大小对于宅基地抵押融资机制的运行起着举足轻重的作用。除了政策支持之外，还需加强资金的支持。政府部门可以通过成立土地合作社，以国家的信誉做担保发行房屋债券，集中社会闲置资金，并通过对房屋债券的买卖稳定资金收益。

4.3 完善宅基地价值评估机构

目前中国对农村宅基地的评价是通过相关部门商议决定的，并且没有建立统一的定价机制，房屋价值评估的第三方机构的评估价缺乏公信力，这样极大压制了融资力度。有关农村土地价值评估的人才也是相当缺乏，需加大对评估人才的吸引力，建立统一的宅基地房屋价值评估的中介机构。

4.4 建立完善的信用体系

在土地流转过程中，信用体系起着至关重要的作用。要建立完善的信用信息系统、信用评价机制，在运行过程中积极引导人们树立正确的价值观，增强社会信任意识。

4.5 完善金融服务体系

从目前中国对宅基地财产权的抵押融资施行来看，全国对于贷款对象、贷款额度、贷款条件等缺乏统一的标准。可加大对金融的支持力度，配合宅基地财产权的抵押贷款开发配套的金融产品，扩大金融服务范围，形成链条式服务。

4.6 完善农村社会保障体系

农户进行宅基地抵押的行为，其本身就存在巨大的风险。引进相应的保险业务，对宅基地抵押贷款的行为进行保险，这样可以较好地分散和转移风险。贷款者可以用款项中的合理部分获取保险，当因意外情况不能及时偿还而造成违约时，保险公司可以给予农户一定的补偿，这样可以有效地降低农户的贷款风险。

5 小结

制度和法律支持的缺乏很大程度上限制了中國农村宅基地抵押贷款的良好运行，相关配套措施欠缺是目前试点难以推广的重要原因。为了更好地发挥宅基地抵押贷款对新农村建设和大众创业的支持力度，需要修订和完善相关的法律法规、加强政府扶持力度、增强价值评估机构权威、健全金融服务体系和社会保障体系，更好地完善宅基地抵押贷款运行机制，以实现宅基地抵押贷款融资的可持续发展。

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