中心城区建设用地集约利用评价

2017-12-25朱伟亚袁书华许志伟

湖北农业科学 2017年22期

朱伟亚+袁书华+许志伟

摘要：通过将中心城区进行功能分区，并依据功能区特点选取不同的评价指标，构建集约利用评价体系，对即墨市中心城区各功能区集约利用程度进行实证分析。结果表明，即墨市各类功能区总体土地利用程度差异较大，各功能区人口分布呈现明显的不均匀性，各功能区基础设施虽然较为完备，但与评价指标理想值相比仍有提升空间。即墨市中心城区土地挖掘潜力较大，需要盘活存量土地，严格规划管控，严格控制增量，营造节约集约用地氛围，更好地落实最严格节约用地制度。

关键词：中心城区；建设用地；集约利用；评价体系

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）22-4355-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.037

Abstract： The central urban district was carried out by functional zoning and the evaluation system was selected according to the characteristics of functional areas to build the intensive use evaluation system， and an empirical analysis of the degree of intensive use of the functional areas in downtown Jimo city was carried out. The results show that the total land use degree of Jimo City is different. The distribution of population in the different functional areas is not uniform. The infrastructure of each functional area is relatively complete but there is room for improvement compared with the ideal value of the evaluation index. Conclusion is that there is greater potential to mine in Jimo center city. Therefore， Jimo city government should strengthen planning and controlling， revitalize the stock of land， strictly control the increment and create an atmosphere of economical and intensive land use so that they can better implement the most stringent land saving system.

Key words： central urban area； construction land； intensive utilization； evaluation system

近年来，顶层设计在土地资源管理中提出实行最严格的节约集约用地制度，摆在首位的就是对建设用地进行集约利用。建设用地的节约集约利用涉及多个方面，是一个动态发展的过程[1]。国外研究侧重城市建设用地土地集约利用评价，形成了区位理论、报酬递减规律理论、市场均衡理论等理论。随着信息技术的发展，西方学者通过构建了一系列评价模型，针对不同类型的建设用地，运用高新技术手段，对城市建设用地集约利用程度进行评价，使该领域研究进一步丰富，为深化集约利用理念、引导城市走向高效集约道路奠定了基础[2]。1999年起，国内开始对城乡建设用地节约集约利用评价进行研究，《国土资源大调查》项目组设计了一套城乡建设用地节约集约利用评价指标体系和方法[3]，该评价体系分为宏观和微观两个评价层次，以福州市为试点，通过实地调研，对预先设计的评价方法和指标体系进行了修改、补充和完善。随后，国土资源部在德州、南京、济南、长春、义乌等市开展试点研究，但上述研究仅在省辖地级市层面，而未涉及县级市或中心城区等中观层面。中心城区是城镇化、工业化集聚发展的空间实体形态，其建设用地是各项生产建设活动的重要载体。中心城区建设用地的集约利用状况从一个侧面反映了城镇化、工业化发展的总体质量，对中心城区建设用地的集约利用状况进行评价，是土地资源管理中需要重点研究的一个新方向。

即墨市地处黄海之滨、山东半岛西南部，交通发达，是全国科技进步先进市、省级文明市，2012年全国县域百强县（市）17位、山东省县域十强县（市）第7位。目前，即墨市蓝色经济全域发展，现代产业体系比较完善，新型城镇化格局基本形成。即墨市正处于经济社会全面快速发展的重要战略机遇期，同时也步入以资源环境约束加大为主要特征的矛盾凸显期。在当前即墨市土地利用过程中，土地低效利用、粗放利用现象仍在一定程度上存在。本研究针对即墨市中心城区建设用地，拟从构建合理评价指标体系和运用科学评价手段两个方面入手[4]，对其集约用地状况评价进行探索研究，对于树立集约用地意识、促进城市用地方式转变、全面提高节约集约用地水平将具有重要意义。

1 研究方法与数据处理

1.1 研究思路

中心城區建设用地集约利用评价主要以划定的各类功能区为评价单位，通过建立各功能区集约利用评价指标体系，侧重于对土地利用强度、利用结构、产出强度、人均用地绩效和基础设施配套等方面进行评价，通过反映各功能区的集约利用水平，计算各功能区土地集约利用综合分值[5-7]，并结合即墨市实际对各功能区集约利用程度和各集约利用类型进行横向对比分析，从而了解中心城区建设用地集约利用存在的问题和不足。

1.2 研究方法

1.2.1 评价指标体系的构建中心城区集约状况评价指标主要从土地集约利用内涵出发，从土地利用强度和土地利用投入产出效益（或土地承载力）两个方面加以表征。因此，该研究中评价指标体系以相关研究为基础，结合即墨市实际情况，初步选择了由综合容积率、人口密度、基础设施完备度、建筑密度、地价实现水平、单位用地服务学生数、单位用地服务行政办公人员数等7类具有经济属性和社会属性的指标来构建评价指标体系[8-11]（表1）。

1.2.2 指标权重和理想值的确定指标权重立足即墨市实际情况，按照指标对于集约利用程度的重要性进行优先排序，结合指标数据的来源可靠性和真实性，考虑数据获取的难易程度，体现各指标对于功能区集约利用的贡献，采用特尔斐法和因素成对比较法进行确定[11，12]。

指标理想值方面，按照合理性、政策导向性和综合性等原则，充分参考控制性详细规划、近3年出让合同（或划拨决定书）、土地利用总体规划、国家和地方制定的各类土地使用的技术标准，在缺乏上述参考资料时，选择了土地区位条件和土地开发情况相似、且相关资料完备的区域作为参照区域，以参照区域的宗地出让信息、城市规划或技术标准资料中的相关规定为依据，采用特尔斐法，最终确定各类功能区的指标理想值（表1）。

1.2.3 评价指标标准化[13，14] 为了克服评价指标的量纲差异，体现各指标影响程度的相对强弱，评价指标需要采用标准化的方式，指标标准化主要采用标准值比例推算法加以确定，指标标准化初始值按照公式（1）进行。

1.3 数据来源与处理

1.3.1 数据来源数据资料主要来源于土地市场动态监测与监管系统、《2013年即墨市国民经济和社会发展统计公报》及即墨市国土资源局相关部门提供的其他资料。

1.3.2 数据处理功能区主要依据城市规划用地分区原理和城市用地现状功能分区特征，遵循用地功能完整性、行政区划相对完整性、地形地物边界一致性和基准地价水平基本相当的原则，结合区域用地主导用途及规划使用方向差异而划定。综合分析中心城区建设用地的用地结构，将功能区分为居住、商业、工业、教育、行政办公和特别等6类功能区。结合即墨市各类功能区的主导地类参考标准和划定要求，最终确定功能区为221个（表2）。

运用综合极值法和总分频率曲线图法等对不同类型功能区土地利用集约度进行分值区段划分，确定过度利用、集约利用、中度利用、低度利用4种类型的标准。采用判别分析法对判定的各类功能区土地利用状况类型结果进行校核。运用SPSS软件的Discriminant功能对判定结果进行分析，结果表明其典型相关度接近1（其中，居住功能区r=0.932，商业功能区r=0.934，工业功能区r=0.902，特别功能区r=0.997），表明校核结果与判定结果一致，判定合理。

2 结果与分析

2.1 总体结果

依据土地利用状况类型汇总结果，运用ArcGIS10.1形成即墨市各功能区土地利用状况类型分布（图1）。从图1可以看出，即墨市土地利用类型以即墨市中心向外扩散，离市中心越远土地集约利用程度越低。过度集约区和集约利用区分布在市中心和中心城区西北部，主要是在蓝鳌路和烟青路交叉周围、青威路和嵩山三路交叉周围；在中心城区的东北部和西南部也有零星分布，主要是在烟青一级路两侧与嵩山二路和长江二路东北部。中度利用以上的区域大部分沿墨水河两侧分布，低度集约利用区域分布在中心城区的周边地带，主要是位于城乡结合部。

运用ArcGIS10.1的Statistics功能对即墨市各功能区土地利用状况类型分布的面积进行统计，得到不同集约类型各功能区面积（表3）。

即墨市功能区评价范围内低度利用、中度利用、集约利用和过度利用的面积分别是2 262.93、2 084.65、887.45和60.09 hm2，占比分别是42.74%、39.37%、16.76%和1.13%。总体来看，即墨市土地挖掘潜力较大；但具体来看，低度利用和中低利用类型中，特别功能区占据了42.17%和88.72%，因此考虑扣除特别功能区再分析整体的土地利用类型构成。

中度利用类型以上的区域占据了89.25%，表明在扣除特别功能区之后，居住、商业、工业、行政办公和教育等5类功能区总体处于一个中度集约利用水平，当然也存在着少部分低度利用区域。这也进一步表明，即墨市中心城区中低度利用区域主要分布在特别功能区中。

2.2 具体结果

2.2.1 研究区土地利用程度差异较大所使用的指标体系中，每类功能区都包含综合容积率指标，其中居住功能区、教育功能区和特别功能区还包含建筑密度指标。通过对评价结果的两类建筑数据指标的分析发现，工业功能区和特别功能区的过度利用综合容积率超过了理想值，其余功能区各类土地利用状况类型的综合容积率和建筑密度都未达到理想值，因此各类功能区的总体土地利用程度差异较大，具有一定的挖掘潜力。总体来看，土地利用程度从过度利用类型到低度利用类型呈递减态势，这与评价工作中各土地利用状况类型的划分是一致的。

研究区土地利用程度表现在广度和深度两个方面。即墨市城镇发展属于区域中心型，老居住区、个别商服中心和工业中心等基础设施完备的区域人为影响明显，土地利用程度较其他地方高。从评价结果可以看出，老居住区、个别商服中心和工业中心等基础设施完备的区域集约利用分值较高，部分指标超过了确定的理想值。同时也表明了即墨市土地利用程度高低与集约利用状況好坏呈正相关趋势。

2.2.2 单位用地人口数据不均匀所使用的指标体系中，涉及人口数据的指标有3个，分别是居住功能区的人口密度、教育功能区的单位用地服务学生数和行政办公用地的单位用地服务行政办公人员数。通过对评价结果的人口数据指标的分析发现，土地利用程度从过度利用类型到低度利用类型呈递减态势，且下降幅度较大，如在行政办公功能区的单位用地服务行政办公人数方面，过度利用类型是低度利用类型的9倍左右。

居住功能区、教育功能区和行政办公功能区的人口分布与其功能有必然联系。居住功能区主要为城区人口提供居住环境，人口承载力较强；教育功能区的人口主要以在校学生和在校职工为主，人口流动频繁；行政办公功能区人口较为单一，主要是行政办公人员。各功能区对人口的吸附能力不一，人口分布呈现明显的不均匀性。

2.2.3 基礎设施建设仍需完善所使用的指标体系中，除特别功能区外，其余5类功能区全部涉及基础设施完备度指标。通过对评价结果的该指标分析发现，土地利用程度从过度利用类型到低度利用类型呈递减态势，但变化不大。除低度利用类型的基础设施完备度为72外，其余类型的基础设施完备度均在90左右，基础设施较为完备，但与评价指标理想值相比仍有提升的空间。

2.2.4 规划执行度有待提高评价地域内有5 946.22 hm2建设用地，其中未参与评价区651.10 hm2，占中心城区总面积的10.95%，参与评价区5 295.12 hm2，占中心城区总面积的89.05%。参与评价的功能区中特别功能区2 920.92 hm2，占中心城区总面积的49.12%，其中集体建设用地1 972.58 hm2，占中心城区总面积的33.17%，与规划不一致的建设用地948.34 hm2，占中心城区总面积的15.95%。特别功能区均属于和规划不一致情况，规划执行度为50.88%。这就需要一方面对现行城市规划进行合理修订，满足现实性要求；另一方面加大规划执行力度，今后新建改建项目严格按照城市规划规定的功能和用途进行开发建设。

3 小结

综合评价过程和评价结果来看，构建的评价指标体系所测量的各功能区集约利用水平与即墨市的实际情况基本吻合，反映构建的指标体系具有合理性，也从侧面反映综合容积率、建筑密度、基础设施完备度等指标对于各个功能区的普适性，地价实现水平指标对于经济属性偏重的功能区、人均占地指标对于社会属性偏重的功能区具有研究价值。由于数据获取的局限，未能将地均经济产出水平和商业出租水平纳入到指标体系中来进行研究，这也是将来研究需要考虑的问题。即墨市土地总体挖掘潜力较大，需要政府相关部门严格规划管控、优化用地格局，盘活存量土地、严格控制增量，营造集约用地良好氛围，运用多重手段促进土地集约利用，更好地落实最严格节约用地制度。

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