□ 北京大学城市与环境学院 王学军

构建四位一体的生态文明法治体系

□ 北京大学城市与环境学院 王学军

建设生态文明，法治建设是基础，也是保障。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出: 要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律法规间的衔接。

法治是与人治相对的一种治理方略，是一个系统性的概念。法治不但包括立法和执法，也包括司法、守法等内容。法治不但包括政府的管制，也包括限制和制衡政府的权力、保护公民和社会组织的权利。全面推进生态文明领域的依法治国，离不开弘扬社会主义法治精神，构建生态文明法治体系，培育生态文明法治文化，促进全社会形成学法遵法守法用法的良好氛围，从“立法、执法、司法、守法”的角度，全面建立和完善生态文明法治体系，运用法治的力量推动生态文明建设。

生态文明法治建设的必要性在于：第一，只有法治才能把理念更快地转化为实践。生态文明建设不仅要牢固树立合理利用自然资源、保护生态环境的理念，更重要的是把理念落实在行动上，而理念与行动转化的催化剂就是法治。第二，只有法治才能处理好各种复杂关系。生态文明建设涉及到社会发展的各个层面，要靠整个社会的共同努力。处理好各种复杂的关系，必须依靠法治。第三，只有法治才能约束个体和集体的行为。个体和集体行为不仅对其他个体和集体形成影响，同时对社会、自然也产生影响，因此必须把个体和集体行为约束在制度范围内。

尽管我国在生态环境保护、自然资源保护与合理利用、国土空间开发等方面已经制订和实施了一系列法律法规，在实践中发挥了重要作用，但距离一个完善的生态文明法治体系还有很长的路要走。法律法规体系不完整，存在空白和盲区，一些监管领域缺少法律规范，处于无人监管或无“法”监管的状态。法律出台的时效性不强，很难根据实际情况的变化，及时补充、完善原有的法律空缺。公众参与立法难以落实，在一定程度上只有形式和口头上的公众参与。执法机构、人员执法能力薄弱，执法部门职能划分模糊，横向的地区之间与纵向的上下级之间职能衔接不畅，执法效果大打折扣。个别地方执法部门在执法遇到经济增长问题时，常常出现“有法不依、执法不严”的现象。甚至少部分地区执法部门与企业相勾结，谋求自身利益，形成了地方保护主义，严重阻碍了生态文明建设工作的开展。

改革开放以来，我国始终坚持一手抓经济建设，一手抓法治建设，成功地走出了一条建设有中国特色社会主义的法治新路。在经济持续快速健康发展的同时，生态文明法治建设也取得较大进展，对经济社会发展以及自然生态环境保护起到了有力的保障作用。这些成就说明，我国建设社会主义生态文明法治体系与经济基础是相适应的，是有良好基础的。

为构建立法、执法、司法、守法四位一体的生态文明法治体系，应当从以下几个方面加以推进。

在立法思路上，需要从传统的单项资源、生态要素的保护和单项常规污染物的防治，转向资源和生态环境系统的整体保护和修复，转向污染物全面防治和区域流域综合环境治理，转向国家资源与生态环境安全的系统保护。

一、推动形成生态文明法治观念

现代生态文明法治观念的形成与否，是判断一个国家、民族文明发展水平的重要标志，是治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是社会整体现代化的一个组成部分。宪法第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。为构建立法、执法、司法、守法四位一体的生态文明法治体系，必须要让法治成为一种思维方式，使其引领生态文明建设的全过程，贯穿生态文明建设的始终。要让政府官员、企业家、公众都逐步认识到遵循现代生态文明法治观念的重要性，树立起法律至上、权利平等、权力制约的理念，从而身体力行地参与到相关实践当中。

生态文明法治观念包含了意识形态和思维方式的重大变革，在现代生态法治观念中，要统筹人与自然的和谐发展，追求社会整体的可持续发展。经济发展要走低消耗、高效益的路子，要重视社会效益和生态效益。要在保护中依法开发，在开发中依法保护。要坚持以人为本，坚持人与自然的和谐相处，通过依法保护和开发利用自然环境，促进人自身的发展。

为此，在立法思路上，需要从有效保护公众身体健康、维护生态环境质量和国家资源与生态环境安全的总体要求出发，从自然资源和生态环境系统的整体性和相关性出发，从传统的单项资源、生态要素的保护和单项常规污染物的防治，转向资源和生态环境系统的整体保护和修复，转向污染物全面防治和区域、流域综合环境治理，转向国家资源与生态环境安全的系统保护。

二、完善生态文明法律体系

生态文明法律体系是有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。作为“五位一体”总体布局的基础，生态文明法律体系建设是其他四个建设的重要前提，任何经济建设、政治建设、文化建设和社会建设活动都必须全面考虑其对资源环境的影响。

从生态文明建设的特点来看，尽管应当形成一个完善的生态文明法律体系，但不必构建一个以生态文明促进法之类的统领性上位法以及多部下位法形成的生态文明法律系统。与生态文明相关的各个领域，如污染防治、生态保护、自然资源保护与合理利用、国土空间保护与开发利用、能源与气候变化等，都有自身的独特性，尽管相关的法律之间需要相互协调，但可以在现行法律基础上，重新研究和论证生态文明法律体系框架，全面审视、评估现行生态文明相关的法律，消除现行各单行法之间存在的重叠、矛盾和冲突。对于空白的方面，要进行补充制订。同时，要及时清理与现代生态文明建设不相适应的相关法规和政策。逐步形成由各领域的基本法或者政策框架法、单项实体法和程序法等构成的完整法律框架，并在条件具备的情况下，逐步研究探索分别编撰资源和生态环境方面的法典。

生态文明法律体系包括污染防治、生态保护、自然资源保护与合理利用、国土空间保护与开发利用、能源与气候变化，以及其他相关法律等部分。在相关法律之下，还有部门和地方法规、标准等，共同构成完整的生态文明法律体系。

为全面解决我国在生态文明建设中存在的一系列问题，应当将生态文明建设写入宪法。把生态文明建设作为基本国策在宪法中予以确认，并把环境保护的指导原则和主要任务在宪法中作出规定，这可为国家和社会的生态文明建设活动奠定宪法基础，赋予其最高的法律效力及立法依据。此外，应当在民法通则、物权法、农村土地承包法、担保法、侵权责任法等法律中，根据完善自然资源产权制度、生态环境损害赔偿制度等的要求，修改相关法律。在刑法及相关司法解释中，根据强化生态环境损害刑事责任追究的要求，深入研究和论证修改刑法、修改完善相关的司法解释。在环境保护税法以及财政、税收和价格管理相关法律中，建立和完善资源有偿使用和生态补偿制度的要求，研究和论证修改财政、税收和价格管理方面的相关法律。根据建立国土空间规划和实施主体功能区规划等方面的要求，研究和论证制定国土规划法以及修改城乡规划法等。此外，要修改完善各项诉讼法律，强化生态环境损害赔偿和责任追究、加强公众监督等要求。

新疆禾木

就具体的生态文明相关法律而言，目前要尽快修改完善循环经济促进法、土地管理法、节约能源法、矿产资源法、森林法、草原法、野生动物保护法等，制订应对气候变化法、土壤污染防治法、环境风险管理法、化学品管理法、国家公园法、流域综合管理法、环境损害赔偿法等法律，并加强相关法规标准的建设，构建完整高效的生态文明法律体系。

在立法和修法过程中，要注意重心要向“预防和保护优先”倾斜。党的十八届四中全会指出，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。低能耗、低物耗的集约型生产方式是一种能预防环境污染和生态破坏的生产方式，它要求一切发展活动都应事先考虑后果。因此，应着重建立健全清洁生产、源头削减等一系列预防制度。

在立法和修法过程中，要特别注意程序性条款的强化。生态文明领域许多法律的可操作性不强，其中一个比较重要的原因是法律中实体性条款多，程序性条款少，应当在新的立法和修法过程中逐步解决这个问题。

在立法和修法过程中，要注意强化各级人大的立法能力，研究改进现有的立法程序，减少部门干预，提高立法效率和立法质量。

三、加大生态文明行政执法和司法保护力度

法律的生命力在于实施，要建立独立的执法监督机制，制定环境督查条例、设立独立执法和监管的垂直管理机构，监督各环保部门。

环境执法应当增强依法行政意识。随着公民权利意识增强，若行政决定没有法律依据、不依照法律程序，可能被认为不公平甚至存在寻租可能，环保等相关部门可能因此成为被告，因此要强化依法行政。新环保法对污染违法者采用严厉的行政处罚手段，对情节严重的环境违法行为采取行政拘留等手段，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构，规定承担连带责任，有助于倒逼企业采取有效环保措施。

健全行政执法和刑事司法的衔接机制。司法要支持、加强、补充行政执法，并在某些方面发挥制约监督作用，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。行政与刑事责任融合是环境执法发展的方向，将目前环境行政责任上升为刑事责任，环境执法部门需要检察院、法院的密切配合。执法和司法认定上要进行科学界定。执法是末端环节，虽然十分重要，但不能仅依靠这个环节来解决全部问题，否则会本末倒置，治标不治本，还有可能会激化矛盾。

落实环保公益诉讼制度。党的十八届四中全会指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权造成环境污染的行为，应该督促其纠正或提起公益诉讼。进一步落实新修订的环保法，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

四、强化生态文明领域的严格守法和公众参与

守法是法治建设的重要组成部分，要通过法律体系构建和严格执法推动和倒逼严格守法。一些企业将环保部门的定期检查作为例行公事，检查时做好表面工作应付检查，平日里为节约成本，肆意偷排。许多个人也由于一些不良习惯，随地吐痰、乱丢垃圾，给环境保护带来了不小的负担。全社会守法是建设社会主义法治国家的基础，个体的行为与生态文明建设有着紧密的联系。应加大环保宣传力度，牢固树立有权利就有责任、有权利就有义务的观念。明确环境保护的重要意义，使企业和个人在生产和生活过程中自我约束，积极推进环保工作。

构建公众参与生态文明建设的法律制度,对于推动生态文明建设具有重要的现实意义和深远的历史意义。公众参与是指公众依照相关的法律法规以及规章制度,平等的享有参与和自己利益相关的一切法律活动,参与的主体主要包括公民、政府以及团体组织。参与的范围包括生态文明的立法、决策、监督、救济等几个阶段实施的法律活动等。当前我国的公众参与存在着诸多问题，比如参与意识不强、参与渠道少、公众参与的法律制度不完善、公众参与激励条款不足等等。因此,需要明确规定公民的环境权,拓展公众参与的范围,完善环境公益诉讼制度，特别是要加大环境信息公开的力度,通过信息公开为完善我国公众依法参与生态文明建设提供帮助。