吕 娜， 吴明深

(沈阳师范大学 体育科学学院，辽宁 沈阳 110034)

校园足球试点县特色学校政策执行的影响因素分析
——以辽宁省法库县为例

吕 娜， 吴明深

(沈阳师范大学 体育科学学院，辽宁 沈阳 110034)

2014年末，教育部为推动校园足球快速发展，树立教育教学工作典型，全面普及校园足球，在全国范围内遴选足球特色学校及试点县(区)，法库县获批国家级试点县。通过对法库县制定的政策进行梳理，深入分析校园足球政策执行情况，依据史密斯政策执行相关理论，探究影响校园足球政策执行的因素。研究结果表明：法库县制定的校园足球政策并未形成完整的政策体系，仍需根据实际情况制定更为具体详尽的政策；影响法库县政策执行的因素主要体现在政策本身、政策执行人员、政策目标群体及政策执行环境等方面；法库县应依据影响政策执行的因素制定科学合理的政策，促使政策执行指标更加完善，政策执行内容更加具体化，推动政策执行力的不断提升。

校园足球；试点县；特色学校；体育教学；政策执行；影响因素

2015年9月，教育部通过综合遴选，认定并命名8 627所中小学校为全国青少年校园足球特色学校，38个县(区)为全国青少年校园足球试点县(区)，其中法库县就是首批国家级试点县。2012年末，法库县提出建设“足球之乡、小提琴之乡、山水画之乡”后，校园足球得到了县委县政府、教育局及各中小学校领导的重视，在法库县得到了快速发展。

校园足球试点县作为带动足球快速发展的典型，对推动我国足球持续发展发挥着极其重要的作用。政策执行是政策过程的关键时期，是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的有效途径[1]。美国著名政策学者艾利森曾说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效执行”[2]，可见政策执行具有重要地位。通过搜集关于校园足球政策执行的相关研究可知：校园足球相关政策的出台，为我国的足球运动发展提供了强有力的政策保障，但由于活动开展需要强大的资金、良好的师资、健全的基础设施建设作保障，这与我国资金匮乏、师资不足、基础设施无法满足社会需求形成强烈反差，致使校园足球政策执行情况不容乐观。因此，对校园足球试点县特色学校政策执行的影响因素进行分析对提升校园足球试点县特色学校政策执行力，推动校园足球的发展尤为重要。

1 法库县校园足球政策梳理

1.1 政策缓慢起步阶段

2012年末，法库县委全会提出建设“足球之乡、小提琴之乡、山水画之乡”，开启了发展校园足球之路。从政策制定时间来看，法库县开展校园足球活动时间晚于我国在全国范围内推广校园足球活动的时间，在这一阶段，法库县仅提出开展校园足球的发展目标，关于开展校园足球活动的政策并未形成书面材料，校园足球政策缓慢起步。

1.2 政策密集发展阶段

自法库县提出“三乡建设”以来，校园足球已初见成效。为进一步加强“三乡建设”，县委于2014年4月提出《中共法库县委关于进一步加强建设“足球之乡、小提琴之乡、山水画之乡”的意见》(以下简称《意见》)。《意见》在加强思想认识、强化组织领导、增强教师队伍、场地设施建设及提升活动质量等十个方面对加强“三乡建设”提出指导性意见，为加强校园足球领导小组建设，提升政策执行人员对开展校园足球活动价值的认识，正确理解足球在教育教学中地位发挥着巨大的作用。此外，法库县为推动校园足球活动的良性发展，促使发展更具目的性，在这一阶段还制定了校园足球项目发展短期规划(2013-2015年)，在《规划》中详细说明了法库县发展校园足球的总体目标、具体目标以及实施措施，对三年的发展规划进行了详细部署。

1.3 政策逐步完善时期

法库县于2016年初制定了十年规划，十年的规划不仅满足该县建设足球之乡的基本要求，与三年规划相比十年规划更加具体，内容更为详尽，更具针对性。对2016-2025年进行了阶段性划分，具体分为三个阶段，第一阶段的主要任务是继续加强队伍建设，多途径吸纳资金，加快场地设施建设，完善安全制度；第二阶段将承办大型活动作为推广校园足球活动的重要抓手，注重足球后备人才的选拔，将优秀人才向上级队伍输送，同时完善督导考评，对校园足球工作业绩突出的个人和单位予以表彰和奖励；第三阶段在管理机制和制度方面强调要建设符合足球运动发展规律的管理体制和运行机制，不断完善校园足球的发展制度，规范发展道路，确定发展方向，在教练员队伍建设中开展B级教练员培训班级，最终使法库县校园足球运动综合实力达到全国一流水平。

综上所述：法库县自2012年末提出“三乡建设”后，在县委县政府、教育局等相关部门的关注下，为校园足球的发展制定了相应的指导意见及发展规划，为校园足球的发展提供了政策保障。通过分析法库县校园足球相关政策可知：法库县委县政府、教育局等相关部门在制定政策的过程中，以教育部、国家体育总局制定的校园足球政策为依据，结合该县发展需求，在政策中对足球组织领导、教育教学、课外体育活动、校内外竞赛、教师队伍建设等多个方面进行了详细规定。当前，法库县制定的校园足球政策并未形成完整政策体系，意见及规划中多处内容存在重复现象，如加强组织领导、教师队伍建设及保证经费投入等方面多次在意见及规划中体现。因此，法库县仍需根据实际需求制定更为具体详尽的配套政策，如关于足球场地建设与管理、足球教育教学、足球教师管理考核等具有针对性的政策，促使政策的内容更加完善，同时对政策执行指标进行量化，促使政策执行指标更加具体化，推动政策执行的顺利开展，不断提升法库县校园足球政策执行力。

2 法库县校园足球政策执行情况分析

2.1 组织领导

政策执行是一种组织行为，政策执行主体需要按照一定的政策程序，享有一定的权利并承担一定义务，政策执行将政策方案的内容付诸实践，能够有效缓解社会矛盾，有效解决实际政策问题[3]。法库县依据基本情况，结合实际发展需求，成立以县委、县政府主要领导任组长，相关副县级领导任副组长，县教育局、文体局等部门单位人员为成员的工作领导小组，要求各学校建立校园足球领导小组，并设定专门的办公室，定期召开会议。在此基础上将开展校园足球活动作为学校年度发展规划，切实落实国家、地方制定的相关政策。

通过对18所校园足球特色学校领导及体育教师进行访谈可知：各特色学校将发展校园足球纳入学校发展规划及年度工作计划，严格执行政策。作为校园足球特色学校的登仕堡小学建立了以校长任组长的校园足球工作领导小组，并设定专门的校园足球领导办公室，对组长、副组长及成员的工作内容进行了详细的划分。在被调查的18所校园足球特色学校中各学校均建立了校园足球领导小组，40%的学校设有校园足球办公室，但60%以上的学校却并未设立校园足球办公室。

2.2 保障体系

校园足球保障体系主要包含体育师资、场地设施以及体育经费三个方面。在体育师资层面法库县为缓解足球师资不足、专业化水平低的现状，补充招聘46名体育教师。此外，法库县教育局与沈阳体育学院合作成立顶岗实习基地，学校先后选派180余名优秀足球专项学生到法库县中小学顶岗实习。2012年至今参与顶岗实习的人数呈逐年上升趋势，据教师反映顶岗实习生不仅教授足球课程，同时也组织校队开展业余训练。沈阳体育学院实习生在一定程度上缓解了师资不足的压力，但由于实习人数有限，实习周期较短，无法完全满足教学需求。据太阳升小学体育教师反映：该校缺乏足球专业教师，在编教师均非足球专业，足球教练员均为兼职，教师虽参与足球培训，但仍无法解决教师足球专业化水平较低的发展问题。为满足训练需求学校聘请了具有足球竞赛经验的家长作为女子足球队教练员，缓解了教练员不足的压力，但由于家长组织训练的时间有限，校足球队训练效果不佳。可见，法库县虽采用多种途径缓解足球教师、教练员不足的问题，推动了校园足球活动的开展，但并未彻底解决教师不足、专业化水平低的现实问题。

场地设施方面：2012年至2016年，在县委县政府的热切关注下，已出资兴建各类足球场地60块。县委书记陈佳标、县长王欢苗亲自协调争取市政府资金6 200余万元，用以解决东湖中学文体馆和全县28块塑胶操场建设的资金缺口问题，为校园足球的发展提供了场地保障。为满足足球教学需求，近年来共计购买35 094个足球，实现了学生人手一球。2016年5月，沈阳体育学院为法库县各基地学校捐赠了20余万元的体育器材，各特色学校标准的场地及充足的器材使足球教学训练得以顺利开展。

体育经费方面：通过对18所特色学校校领导进行访谈得知：法库县共投入1.12亿元用于开展校园足球活动，投入576万元购置足球、设备器材，为学生购买意外伤害险。在县级投入资金的同时，努力争取省、市上级政策、资金扶持，同时也大力吸纳社会对校园足球的广泛支持。县委县政府对校园足球特色学校经费投入各不相同，农村学校低于乡镇学校经费投入。

2.3 教育教学

体育教学是学校体育的组成部分，在学校体育中发挥着育人的功能[4]。在全面发展校园足球的今天，将足球作为学校体育教学的主要内容成为必然的选择。

教学理念方面：法库县将深化学校体育改革作为开展足球教学的基础，切实把足球作为立德树人的载体，推进素质教育，促进学生全面发展。各级学校体育教师正确认识足球在育人方面的作用，做到以球辅德，去除足球功利性；以球健体，正确发挥足球功能，近年来学生在体质健康监测中的多项指标有所提升；以球促智，把学习与踢球有机结合，促使学生在运动中释放压力，提升学习效率。

教材使用方面：教材是教学开展的基础，在教学中发挥着指导性作用。法库县为实现校园足球的良性发展，结合本县实际，在教育局的支持下，编订了《校园足球县本教材》，将教材下发至各所学校，为学校开展足球教学提供有效指导。在县本教材的指引下，各个学校依据本校的办学特色、学校实际情况以及学生的年龄特点，教师教学实际情况，编订适用于本校、指导教学实践的校本教材，从而保证日常教学工作有序开展。通过走访卧牛石小学，对体育教师进行访谈得知：在县教育局编订的教材的指导下，以及家长的支持下，编订了卧牛石小学足球校本教材，教材的内容涉及广泛，既包括足球理论知识，也包含具体的教学内容，校本教材的编订有利于指导教师有计划有目的地开展足球教学。

教学时间方面：依据教育部办公厅对全国青少年校园足球特色学校及试点县(区)遴选工作的标准，要求义务教育阶段要将足球作为体育教学的必修课，每周至少一节足球课，高中阶段学校开设足球选修课。在被调查的18所中小学中均开设足球课程，且至少开设一节足球课，满足《通知》中的相关规定，目前法库县已实现足球100%进课堂的发展目标，各级学校学生参与足球教学的热情日益高涨。

2.4 训练竞赛

校园足球竞赛有助于加强班级内部、班级、年级、各学校之间交流，达到相互学习、共同提高的目的。随着校园足球活动的火热开展，全县中小学积极开展足球训练，涌现出了多支高水平足球队。中小学共有58支球队，688名足球队员，其中法库县高级中学、东湖二中及卧牛石小学有着较为稳定的成绩，多次在法库县、沈阳市举办的中小学足球比赛中取得优异成绩。法库县校园足球竞赛形成了普及、竞赛两大体系。普及系列比赛为每年各学校班级、年级之间组织的比赛即校内竞赛。竞赛体系为每年春季举办的中小学足球三级联赛，包括单项比赛及足球竞赛。县级比赛的成功举办为提升法库县足球竞赛水平奠定了基础，有效推动了法库县校园足球的普及与提高，夯实了足球后备人才之基。通过对近两年18所特色学校足球竞赛成绩进行分析可知：由于各级学校校领导对开展足球活动的重视程度及师资力量、场地设施等方面存在差异，导致各学校足球竞赛水平存在显著差异，足球竞赛成绩参差不齐。

3 影响法库县校园足球政策执行效果的因素分析

史密斯政策执行模型是迄今构建的最早的关于研究政策执行影响因素的模型[5]。模型将影响因素划分为四个主要变量，分别是理想化的政策，即合法、合理并可行的政策；执行机关，即在政策执行过程中主要负责政策执行的机构；目标群体，即政策制定所针对的对象；环境因素，即政策生存空间相关联的因素，包含政策、经济等环境。根据法库县校园足球政策执行效果的实际情况，并结合史密斯政策执行模型将影响法库县校园足球政策执行效果的因素划分为政策自身、执行人员、目标群体及执行环境四方面。

3.1 政策自身

法库县校园足球政策是由法库县县委县政府、教育局等相关部门颁布。2009年以来，我国在全国范围内采用先行试点的措施，在44个布局城市先行开展校园足球活动，沈阳作为主要的足球后备人才输出市位列44个布局城市之中。法库县作为沈阳市的重要组成部分，结合本县实际在2012年提出建设“足球之乡”，为此出台了相关配套政策。在史密斯政策执行模型中，理想化的政策是影响政策执行的首要因素[6]。通过对法库县自2012年末至今制定的相关政策进行梳理，对政策进行阶段性划分可知：法库县制定的校园足球政策制定过程中政策的内容得到了完善与发展，政策内容更趋具体化，具有一定的合理性，为政策进入实施阶段奠定了良好的政策基础，具体化的政策促使政策执行主体能够正确认识政策的内涵，推动政策的执行，最终实现政策目标，有效缓解社会问题。在正确的政策指引下法库县在开展校园足球活动中取得了优异的成绩，但通过对法库县制定的校园足球政策进行梳理发现，该县并未形成完整的校园足球政策体系，需进一步完善政策内容及政策执行指标。

3.2 政策执行人员

政策执行人员是政策执行所需的最基本的资源之一，由于任何一项政策最终总是靠一定的政策执行人员来贯彻和实施，可见政策执行人员在政策执行过程中发挥着重要的作用[7]。政策执行人员的主要任务是解释和传达上级下达的相关政策，政策执行人员对政策内容和目标的认知及态度是影响政策执行的主要因素。校园足球试点县政策执行人员主要是指各特色学校的校领导，校长在学校发展的过程中起着导向性作用，当前在应试教育的影响下，多数学校的校长以狠抓教学，一切为了成绩，一切以学习成绩为主作为学校发展的最高目标，体育教学总是为文化课学习让路的情况屡见不鲜。通过对18所学校的校长进行访谈后得知：校领导认为对政策的正确认知是影响执行人员对政策进行的主要因素。各学校领导重视校园足球活动的开展，能够认真学习法库县制定的相关政策，并组织学校相关人员共同学习，并将校园足球的普及与提高纳入到学校年度工作计划之中，建立校园足球领导小组，定期组织召开会议，采取有效措施推动校园足球政策的落实。

3.3 政策执行目标群体

政策目标群体泛指由于政策的强制性必须对本身的行为模式重新调适的群体[8]。政策执行的目标群体，就是政策执行所针对的具体人员。校园足球政策执行的目标群体为各特色学校体育教师、学生、足球队运动员。法库县校园足球政策的目标主要体现在发展校园足球推动“足球之乡”建设，不断提升足球的普及程度，提高学生的体质健康状况，开展丰富多彩的阳光体育运动。据调查可知：体育教师有着明确的足球教学理念，能够积极参与学校组织的各类足球培训，并在培训中认真学习，将所学的理论知识与足球教学实践相结合，提高教学质量。但由于校园足球开展时间较短，教师每年虽进行多次足球培训，但不能完全提升专业化水平，因此法库县仍存在足球教师专业化水平较低的问题。学生在足球课堂能够顺利完成体育教师设定的任务，并能在课外体育活动中积极参与足球活动，通过参与课外体育活动学生对足球的兴趣逐步提升。法库县各中小学均设有男女足球队，足球队员主要根据学生掌握足球技能水平的高低、身体素质的强弱进行选拔。据教练员反映，为缓解学训矛盾学校建立了运动员学训档案，对学生成绩下降的学生安排补课，这一措施有效缓解了运动员存在的学训矛盾，学生家长支持学生参与足球竞赛，在教练员的督促下，运动员的技术水平逐步提升，推动了校园足球活动的普及与提高。

3.4 政策执行环境

政策执行环境包含宏观环境和微观环境、外环境和内环境。当前，我国将校园足球的发展上升为国家战略，在这一社会背景下校园足球的发展得到了党和国家各级领导机关的大力支持，鼓励发展校园足球成为学校体育的首要任务。法库县有着较好的体育文化底蕴，历任领导人高度重视体育事业的发展，民间体育活动蓬勃发展，体育人才辈出，为法库县发展校园足球提供了强有力的支持。近年来，法库县为了开展校园足球，多途径筹措资金，满足各中小学足球场地建设，并为每个学生购置一个足球，时至今日场地设施已基本满足校园足球的需求，据了解某些乡镇学校因占地面积有限，没有足够的场地建设足球场地，使得足球运动发展受到一定的限制，仅能满足体育教学开展的基本需求。法库县发展校园足球的总体环境较为良好，将有效推动法库县相关政策的贯彻与落实，实现法库县建设足球之乡的宏伟蓝图。

4 结语

目前，在全国范围内广泛开展校园足球活动已上升为国家战略，遴选校园足球特色学校及试点县(区)，树立教育教学工作典型，是推动校园足球活动广泛开展的有效途径。法库县作为首批校园足球试点县，在加强组织领导、完善保障体系、开展足球教育教学及训练竞赛等方面，依据国家、地方制定的相关政策，不断追求卓越发展，各级领导高度重视校园足球活动的开展，促使该县政策执行情况良好。当前，法库县应依据影响校园足球政策执行的因素，不断补充和完善校园足球相关配套政策，提升执行人员的组织领导能力，强化目标群体对校园足球活动价值的认同感，营造浓厚足球文化氛围，促使法库县校园足球得到创新发展，提升学生体质健康水平，为培养足球后备人才奉献力量。

[1] 宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社，2003:366.

[2] C.Q Jones. An Induction to The Study Public(2ed)[M].North Habituate，Mass:Dubhe press，1977.

[3] 李允杰,丘昌泰.政策执行与评估[M].北京:北京大学出版社，2008.

[4] 潘绍伟,于可红.学校体育学[M].北京:高等教育出版社,2015.

[5] 姜南.我国校园足球政策执行的制约因素与路径选择——基于史密斯政策执行过程模型的视角[J].中国体育科技,2017(1):3-8，26.

[6] 任振朋,崔永衡，李建伟.影响校园足球政策执行的因素分析[J].体育研究与教育,2016(4):67-71.

[7] 邱林,戴福祥,张廷安,等.我国校园足球政策执行效果及主要影响因素分析[J].体育学刊,2016(6):98-102.

[8] 邱林.利益博弈视域下我国校园足球政策执行研究[D].北京：北京体育大学博士学位论文，2015.

InfluentialFactorsofSpecialSchoolPolicyImplementationofPilotCountyofSchoolFootball

LV Na, WU Mingshen

(Sports Science Dept., Shenyang Normal Univ., Shenyang 110034, China)

In the end of 2014, the Ministry of Education advocated the rapid development of school football and select pilot counties of school football nationwide and Faku County has been chosen as the national pilot county. The paper analyses the school football policy implementation and discusses the factors influencing the implementation of the policy based on theory of Smith Policy Implementation. The research shows that the school football policy of Faku county is not complete and systematic, lacking practical details. The influential factors include policy, policy implementing members, policy target group and policy implementing environment. Faku county should design scientific policy, improve the policy implementing indexes and make the police more practical.

campus football; pilot county; special school; P.E. teaching; policy implementation; influential factor

吴明深(1961-)，教授，研究方向：学校体育。

G80-05;G843

A

1672-268X(2017)05-0010-05

2017-09-05)

教育部体卫艺司2015年度体育美育研究专项任务项目。

吕娜(1992-)，硕士研究生，研究方向：学校体育与教师教育。