◎曾虹

论地方政府债务的化解对策
——《预算法》在地方债上的突破

◎曾虹

受各种因素影响，我国地方各级政府债务急剧累积和增长，严重影响了地方各级财政的运转，制约地方经济社会持续、健康、和谐发展。潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。因此，正视地方政府债务问题，探索地方政府债务的有效化解对策，是当今政府关注的焦点问题。《预算法》的修改，其中一大亮点是对地方政府债务管理作出了明确规定，在如何化解地方债务上取得了历史性突破。

地方政府债务是指地方政府及地方政府相关部门、事业单位甚至企业，为了维护自身基本职能的运营，以发行债券、进行借贷等方式向社会各主体筹集资金，把筹集的资金用于地方基础设施建设，或用于教育、医疗、卫生等与公共利益相关领域。

我国1994年实行分税制改革以后，财政的集中度大幅度提高，原有的一些属于地方税的种类纳入中央税的范畴，近年来实施的“营改增”制度，地方政府的收入更加减少了。省级以下越往下越无税可分，地方政府财政收不抵支。地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资。 行政管理体制改革的减人、减事、减支效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有发生。为弥补财政支出“硬缺口”，各级地方财政不得不四处举债，最终陷入了“挖东墙补西墙”、“借新债还旧债”的恶性循环之中。

政府职能界定不清，财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险。

中央政府以各种指标，特别是GDP指标来考核地方政府的业绩，并且这些指标又与地方政府官员的升迁与待遇挂钩。个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，最终使得地方政府因无法偿还债务而背下了沉重的包袱。

而作为一个发展中的国家，经济建设急需大量的资金投入，但仅仅依靠有限的财政收入很难达到快速促进经济增长的目的。许多国家的经验说明，在资本稀缺时期，经济的发展必须通过负债融资，负债经营是各国政府发展本国经济的重要手段。我国城镇化率2013年就达到53.73%，经济学中的“诺瑟姆曲线”表明，城镇化率在30～70%的区间是一国需要大规模的基础设施建设期间，基础设施建设需要足够的资金支持。相关研究显示，到2020年我国城镇人口增加带来的新增市政建设，如：交通基础设施、给水和污水处理设施、垃圾处理系统等所需资金将可能高达16 万亿元。因此，我国急需构建起以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，使地方政府负债融资合法化、规范化、阳光化。

根据国家审计署统计，2016年年底地方政府债务余额为17.2万亿元，除以全国GDP总额，负债率为23.6%，远超美国地方政府13～16%负债率上限，也接近加拿大的25%的上限。

2016年，国家通过债务置换，将3.2万亿元到期的地方债务展期，转换成中长期债务。2017年，又有数万亿元的债务到期，也必然会以同样的思路和方法予以置换。这就是说，所有到期债务都被置换而展期，虽然降低了利息支出，将当下的压力分解到了将来，但债务并没有偿还。这样债务余额不断累积，这必然给未来带来巨大的偿还压力和风险，也严重挤压了未来举债空间，如果将来形势需要，不得不大规模举债的时候，举债空间已经不存在了。

为化解地方债务，加强地方债务管理，在2013年年底中央召开的经济工作会议上提出“要把控制和化解地方债务风险作为经济工作的重要任务。”2014年8月修改的《预算法》更是对地方债务的管理做出了明确的规范，可以说是我国地方政府债务管理与改革的里程碑，在如何化解地方债务上取得了历史性突破。2014年9月，为更好地实施《预算法》，国务院印发《关于地方政府债务管理的意见》，全面部署加强管理防范地方债务的风险工作。我国地方政府债务的举借、使用和归还将在新的法律法规指导和约束下进入新阶段，也打开了新局面，为现代化宏伟事业贡献出应有的“正能量”。具体表现在：

明确了地方政府债务的发债主体和举债方式

《预算法》规定：省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措。这一规定，明确了地方政府债务的发债主体是省、自治区、直辖市人民政府，打破了地方政府不得发行债券的规定，实现了地方政府可举债的历史性突破。

《预算法》规定，地方政府除了发行地方政府债券外，再不得以其他方式举借债务。不得进行担保，也不得以城市建设投资、信托等方式形成政府隐性债务。这一规定，为政府债务划清了界限，为地方政府债务管理的规范化、法制化、科学化指明了方向。

规定了地方政府发行债务的规模和资金的用途

地方政府发行债务的规模由全国人大或全国人大常委会审批，国务院控制。要求量入为出，收支平衡，预算不得列赤字。这种由中央审批、政府控制的办法，可以遏制地方政府债务的无序增长与蔓延。

地方政府举借的债务只能用于公益性支出，不得用于经常性支出。法律这样规定，更加明确政府债务资金的用途，符合国家公共财政发展的方向，也符合政府职能转变的需要，更有利于控制地方财政风险。目前，我国地方政府债务资金的实际用途主要用于城市基础设施、交通运输、土地储备等地方经济建设支出，这些公益性支出，或者说是消耗性支出，不直接创造价值，有的甚至无利可图，但有利于促进地方未来的经济发展，或者为企业、个人经济活动创造良好的条件，为地方政府增加税源，增强地方政府的偿债能力。

建立地方政府风险评估和预警机制，应急处置机制和责任追究制度

《预算法》规定：“建立地方政府风险评估和预警机制，应急处置机制和责任追究制度”。这是我国地方政府债务管理的重要进步。通过建立地方政府债务风险评估和预警机制，可以提高地方政府债务风险的预见和防范能力，当风险发生时，能及时采取措施，合理调度，很好地维护政府的信誉，提升政府的形象。建立应急处置机制，有利于提高政府解决债务危机的能力，如果发生大规模的违约风险，可按预案采取应急措施。如：增加税费、冻结支出、削减工资、处理资产等，以偿还到期债务，维持社会的稳定运行。建立地方政府债务风险责任追究制度，有利于解决当前政府行政管理体制中新官不理旧政给当前政府管理带来的问题。

总之，《预算法》为地方政府发债提供了新的政策思路，解决了当前地方政府债务亟待解决的问题。国家为稳中求进，在对地方政府债务“开闸”的同时，对举债的主体、方式、规模，债务的偿还计划和偿还资金来源，资金的用途设置了限制，以严格防范债务风险的扩张。这些很好地体现了我国立法在地方债问题上实现的重大进步与突破。

由此，要使新的政策落地，法律的规定落到实处，就应该采取多种措施，真正让地方政府举债合法化、规范化、有限化。

对政府举债的规模进行具体明确的规定，让地方政府举债更具操作性。西方一些发达国家对债券的发行规模一般都作出限制，并对负债率、债务率和资产负债率等指标进行控制。如巴西《财政责任法》中明确要求，州政府债务率不得超过200%，市政府的债务率要低于120%，新增债务率要小于18%，担保债务比重要小于22%。美国的一些州政府也对债券的发行规模作出限制，控制指标主要有负债率、债务率和资产负债率等。我们要充分吸取这些国家的经验，构建地方政府债务规模控制的综合指标体系，对政府举债的规模作具体明确的规定，使地方政府举债更具操作性。

建立全口径的政府会计制度，寻求治理地方政府债务的平衡点。我们要借鉴国际经验，逐步建立起全口径的政府会计制度，推动地方政府编制资产负债表，为地方政府债务风险研究和治理创造条件。

政府会计应包括预决算、国有资产、社会保障基金等各方面的综合信息以及对各项财务活动全面的总结和报告，并且相关财务报告和审计报告需及时在政府网站上公布。国有资产及政府债权债务方面的价值运动必须纳入政府会计对象，财务报表中要涵盖各级政府的全部资产与全部地方负债，反映政府的整体财政状况和工作绩效。

中央要合理确定地方债务省级平衡比例，依托地方资产负债表，科学合理地确定地方政府的年度举债计划。编制的年度财政收支计划要报人大审议批准，地方政府应当编制滚动账。以寻求治理地方政府债务的平衡点。

制定高负债地区的特定应急预案，避免局部地区债务风险恶化为全面的地方政府债务危机。欧债危机的教训表明，区域性的债务危机如果得不到妥善处置，极易出现连锁反应，引起系统性、全局性的危机，给经济运行造成更大损害。2016年末，我国地方政府的债务率为80.5%，债务多为1～2年期的短期债务，偿债压力较大。对于这些由于短期偿债压力过大、容易出现“流动性危机”地区，要鼓励其早做准备，采取合理恰当的措施，避免资金链的断裂。对一些经济发展水平较低而又过度负债的“偿付性危机”地区，要实行定点突破，避免出现系统性风险。同时政府要推动供给侧结构性改革向纵深发展，为地方政府债务的风险防控提供强有力的支撑。

让社会资本承担地方政府负债融资的实质风险。我国的城镇化建设融资平台债务高，公共供给效率低，民间资本进入难。地方政府包揽了较多的事权，巨大的投资压力让地方政府背负着巨大的负债融资压力。在这种情况下，一定要理顺政府与市场的关系，做到有所为，有所不为，推进基础设施和公共服务的公私合作经营（PPP）模式，吸引民间资本通过特许经营、直接参与等多种方式进入基础设施建设领域，政府和社会资本就提供公共产品和公共服务签订长期合同，让社会资本承担实质风险和管理责任。要以立法的方式引导民间资本投资于医院、学校、养老院以及公共交通设施等领域，以减轻政府负担，改善民生。

2017年5月5日，财政部部长助理许宏才表示，财政部对推进供给侧结构性改革、化解过剩产能、加强财政管理等方面真抓实干取得明显成效的地区加大奖励或者政策倾斜力度，对于推广政府和社会资本合作（PPP）模式成效显著、社会资本参与度较高的30个市、县，在PPP项目以奖代补政策评审时予以优先支持，具体办法是对进入中央财政PPP示范项目名单且通过评审的新建项目，按投资规模给予不同奖励；对采用PPP方式化解地方政府债务的按2%奖励。充分体现政府对民间资本进入公共领域的强有力的支持与鼓励。

探索采用市场机制对地方政府债务的规模和风险进行控制

在我国地方政府债务规模控制中，除必要的宏观控制和行政手段外，探索采用市场机制管理地方政府债务规模来防范和化解地方财政风险。第一，建立地方政府资信的评价制度。建议财政部直接授权委托评级机构对政府进行评级，并及时发布信用评级报告，以准确反映地方政府财政经济及偿债能力，为投资者提供可信赖的依据。第二，推行政府信息公开制度，定期公布政府的财政收支情况，资产负债表、债务余额、经济增长率、城乡居民收入等经济信息，提供给银行、证劵公司等机构投资者和居民个人投资者参考。

加强地方政府债务预算管理，提高债务资金的使用效益

《预算法》规定，地方政府债务要全面纳入预算管理。对预算的编制、审批、执行、决算四个环节进行全方位的跟踪管理，以实现地方政府债务全口径管理，让我国地方政府债务管理走上规范化和法制化轨道。这样不但使筹集的资金能够满足经济发展的需要，也能从制度和法律层面上加强人大以及社会的监督，以有效防范和化解地方财政风险，保证地方经济的稳定健康发展。

在我国社会体制转型的历史时期，加强地方政府债务管理是我国财政建设的一项长期艰巨的任务。今后应增加政府发债主体，更多地利用市场模式对政府债务的规模和风险进行控制，提高地方债务管理水平，让地方政府债务在经济发展过程中发挥其特有的作用。

（作者单位：益阳职业技术学院）