文/桂晓伟

重新理解“政治”：对信访治理困境的政治社会学解读

文/桂晓伟

从1993年到2004年，全国信访总量连续十二年上升。虽然信访洪峰自2005年开始消退，但“非正常进京上访”却仍然持续高攀，并在2013年达到历史峰值。尽管国家出台了很多措施试图扭转局面，但效果不甚明显。

如何改善这一局面，学界主要有法治化和政治化两种思路。前者主张在民主法治的框架下通过约束政府行为，改善公民政治参与，乃至废除信访制度，重塑法律权威来解决问题。后者强调国家难以化解上访的原因是因为信访体系的内在矛盾、基层政府专断权力的式微，以及村庄内生秩序的瓦解。为此，需要重塑信访政治，建立信访甄别和分类机制，找回群众，并强化基层治理的权威。

然而，法治化思路虽然勾画了一个美好的愿景，但至少在目前没有充分考虑到中国的现实，其所提出的制度建议不可避免地带有理想化的政治想象；而政治化思路虽然具有一定的合理性，但在目前的法治语境下，却没有足够的正当性。其实，上述两种思路都还是在制度层面谈论信访治理困境的成因及其出路，而没有上升到更高的价值层面去理解信访制度在当下的作用和意义。本文因此主张重新理解“政治”这一制度背后更为根本的价值关怀，通过区分“政治”的“道义论”（即“权利”）和“目的论”（即理想）理解，并比较中外历史上基于不同政治理念所设置的信访或请愿制度的功能和定位，我们将可以从更为根本的层面深刻理解今天的信访治理困境，并提出相应的改进之道。

道义论政治和目的论政治

所谓“政治”，就是“管理众人之事”。而既为众人之事，则有两个问题不得不继续追问，那就是“人们应当如何生活在一起”，以及“人们如何生活的更好”。而对这两个问题的回答则又可以区分出两种不同的政治理想。首先是主张权利优先于善的道义论。这一理论将人类天性中的自由置于自我克制的德性之前，主张个人自由是“唯一的、根本性的权利”，是人之为人的关键，而追求幸福的欲望必须永远处于“人是目的”的道德法则支配之下。“权利优先于善”意味着自由主义不再纠缠有争议的价值问题，而只关注可以满足大众需求的利益问题。其次是主张善优先于权利的目的论。这一理论以某种（或几种）可欲之善作为最高价值，并以此规范人们的行为，再确定何者为正当。功利主义就是这样一种观点，各种宗教教义（包括儒家）也都带有明显的目的论色彩。

目的论最易为人诟病之处便是其可能因追寻美德或理想之故而践踏权利。然而，缺少了善之范导的个人仅仅依靠理性也难以为自己立法，而当整个社会都弥漫着虚无气息时，自由社会也将难以维系。在这个意义上，“道义论”和“目的论”的政治理想各有利弊，只要人们还在意美好生活何以可能，而不仅仅是如何生活在一起，两者之间的争论就不会终结。

阐明这一问题的意义在于放弃西方压倒东方、现代取代传统的进步史观，而更为客观地理解中西方各自的政治理想和制度实践。具体而言，当代西方民主国家多遵从“道义论”勾画的政治方案，而无论是传统还是当代中国的政治理想中则都具有浓厚的“目的论”色彩。在不同的政治理想下，这些国家形成了不同的国家社会互动模式，这进而决定了身处不同模式中的请愿或信访制度的功能和定位。接下来本文将对它们进行比较分析，并在此基础上更好地理解当下中国信访制度面临的困境。

基于道义论政治的西方请愿制度

西方民主国家的政治理想建立在权利基础之上。这一理想认为政治的重心不是实现美好生活而是建构保护每个人免受伤害的制度架构。因此，政治需要的不是践行美德之士，而是能权衡利弊的理性人。这一理想为权利提供了意识形态上的正当性。不过，当人们在权利划定的内在堡垒庇佑下追随自己的欲望时，如何使他们在公共生活中正确地理解私利便成为一个难题。长远来看，这样的自由可能威胁到自由社会的自我维系。然而，在权利优先和政治中立的原则下，民主国家只能将此问题交给社会管理，希望其能维系和生产源于生活之道的善观念，并以此对个人产生范导。民主国家中的国家社会关系因此可以概括为“民主的国家—自主的社会—自由的个人”。

在这样的国家社会关系中，民主国家虽然也有类似信访的请愿制度，但其定位和功能却大为不同。首先，民主国家主要依赖程序合法性，因此，虽然这些国家也需要类似信访的制度来作为社会公正的最后一道防线，但其主要是一种程序性审查，并且有着明确的案件终结规定。其次，民主国家并不需要统合协调其他部门去对请愿者及其事项进行价值判断，也不需要对请愿事项的最终解决承担道义责任。最后，由于司法体系解决了大量纠纷，请愿制度在民主社会并不承担重要的社会治理功能。这与下文将要讨论的深受目的论政治影响的中国信访制度的功能形成了巨大的反差。

源于目的论政治的中国信访制度

不同于西方现代国家的“道义论”倾向，中国政治传统中一直都有浓厚的“目的论”色彩。受其影响，无论是传统还是新中国初期的政治实践都强调国家对某种政治理想的树立，强调这种政治理想对个人德性的范导，强调国家主导下的社会治理，以及强调这种治理对政治理想的实现作用。这进而塑造了截然不同于西方的国家社会互动模式，从而使信访制度具有了不一样的定位和功能。

传统中国是儒化的礼治国家。受制于农耕时代的匮乏经济和无为的政治理念，传统国家主要采用“简约治理”的方式，将更多治理社会的权力和任务交给了亲族。而在一个伦理本位的社会里，每个人只有遵守忠、孝、悌、忍、善才能找准生活的定位。在此，善是优先于权利的，每个人只有扮演好自己的角色，完成人生的任务，才能获得承认，并真正有资格享有权利。因此，传统中国的国家社会关系可以用“儒化的国家—自足的社会—识礼的个人”来概括。

在这样的国家社会关系中，我们便不难理解传统时期的上访。首先，为了体现君父对子民疾苦的体恤，国家需要为其子民在正式渠道之外提供一个非常上诉途径，以巩固自己的统治；其次，在伦理本位的社会，国家并不鼓励上访，这为国家的各种惩戒措施提供了合理依据；最后，由于社会承担了绝大多数纠纷化解工作，这种分类甄别制度并不会导致社会失序，因为上访对于国家治理而言，本就不是主要手段。

新中国的政治理想仍然具有浓厚的“目的论”色彩，它希望通过现代化建设极大提升人民的精神和物质生活。为此，国家需要“又红又专”的社会主义新人，并在他们思想出现懈怠时，责无旁贷地对其批评教育。在这样的氛围中，善仍然是优先于权利的。因此，新中国初期的国家社会关系可以概括为“革命建设型国家—动员型社会—社会主义新人”。

在上述国家社会关系中同样不难理解当时的信访工作。首先，中国共产党领导的革命建设事业有着比儒家无为而治更为宏大的政治抱负。它既要通过国家政权建设监督地方官僚的怠政弊政，解决群众疾苦，也要调动他们的民心民力来实现国家的各项战略部署。其次，信访工作，在这一宏伟蓝图中，承担着比纠纷化解更为重要的政治任务。它不仅是党和政府密切联系群众，切实为人民服务的有效途径，更是其教育、提升群众觉悟，让他们超越一己私利而看清国家整体利益和长远利益的重要手段。这为国家运用各种惩戒手段治理信访提供了合理性依据。最后，借助这些意识形态资源和强制性手段，再加上对物质资源的总体控制，基层政府也就具有了足够的权威去化解矛盾，维系社会稳定。

两种政治互嵌下的信访治理困境

基于上述分析，我们可以清晰地看到道义论和目的论的政治理想对国家社会互动模式的塑造，以及对嵌入其中的信访制度或类似信访的请愿制度所承担功能的设定，这为我们进一步理解和改善当下中国信访治理困境提供了有益的启发。

根据笔者的研究，导致这一困境的根本原因在于道义论政治和目的论政治的互嵌。进而言之，1978年以后的信访改革试图兼容“道义论”和“目的论”两种政治。然而，基于两者之间的差异，这一过程不可避免地出现了阶段性的适应和调整，从而在宏观理念层面、中观制度层面和微观实践层面塑造了当前信访的治理困境。结果，道义论政治在改善国家规范合法性的同时，也通过一系列制度改革削弱了基层治权并助长了民众的权利意识；而对目的论政治的强调在提升政绩合法性的同时，又通过一系列政策指令导致了地方官员的怠政和钉子户的缠闹。最终，在“模糊的政治”面前，妥协便成为基层政府暂时的选择。在此，两种政治的互嵌对信访治理的影响遵循如下的演进逻辑，即在改善“宏观层面”的规范合法性和政绩合法性的同时，却在“中观层面”产生了基层治权的弱化和地方官员的怠政，并最终在“微观层面”引发了权利意识的觉醒、钉子户的缠闹和基层政府的妥协。

第一，规范合法性和政绩合法性的改善。在现代社会，更多依靠对政治的“目的论”理解，而忽视其“道义论”作用的国家往往容易遭遇执政危机。在这个意义上，我国当前的改革试图兼容两者，通过深化体制改革，推进依法治国，让法治更好地为党的建设事业保驾护航，这一过程改善了国家的合法性。具体来说，国家合法性可以细分为规范（即国家制度化的各种努力）、政绩（即国家改善民生的各种经济社会服务）和意识形态（即有吸引力的价值体系）三个维度。其中，依法治国可以帮助国家提升规范合法性，群众工作可以帮助其提升政绩合法性，而将上述两种理念合二为一的意识形态又彰显了社会主义民主的优越性，从而提升了国家的意识形态合法性。然而，这只是一种理想状态。现实中，上述三个维度的互嵌却可能出现彼此掣肘的局面。比如，对规范的强化可能会为某些目标的实现设置障碍，对结果的追求也可能阻碍制度化建设的脚步，而无法理顺两者之间的关系，又会让有吸引力的政治理想变得模糊起来。合法性构成这一宏观要素的变化对中观层面的制度安排和微观层面的官民互动产生了一系列影响。

第二，基层治权的弱化和地方官员的怠政。在新中国初期，国家可以在没有合法性障碍的情况下动用各种社会控制手段治理上访。然而，随着国家对规范合法性的强调，基层政府失去了区分并规训钉子户的“意识形态话语权”。基于同样的原因，基层政府也失去了劳教、收容遣送等曾经“合法”的对钉子户的“人身控制权”。此外，土地承包经营权的长久不变和农业税的取消，又使基层政府失去了威慑钉子户的“物质掌控权”。这一系列基于规范合法性的制度安排严重削弱了基层政府的治理资源。然而，国家却并没有放弃全心全意为人民服务这一带有“目的论”色彩的宗旨，并通过“属地管理”、“信访排名”和“包保责任制”等一系列措施，希望基层政府及时妥善地化解矛盾纠纷。压力面前，地方官员以及信息提供者和截访者之间为了自身的利益，开始出现分化。信息提供者和截访者受到利益的驱动倾向于鼓励而不是阻碍上访人继续缠闹。作为准官员的村、组干部往往也会消极应付上面派来的任务，因为他们不仅缺少职业激励还要面对与之相熟的上访人带来的伦理压力。地方普通官员是否尽力则首先要看其是否具有升迁的可能。职业前景暗淡的官员更可能选择消极避事或者出工不出力。地方主要官员，作为体制内考核压力的直接承受者，反而不介意在适当的时机赎买钉子户，只要此种努力可以保证他们在任期内的良好政绩。

第三，权利意识的觉醒、钉子户的缠闹和基层政府的妥协。最终，上述改革在唤醒上访者权利意识的同时，也为他们的缠闹提供了额外的博弈空间。而在模糊的政治、基层治权的弱化，以及地方官员的怠政的共同约束下，基层政府可以动用的治理手段却十分有限。一般来说，他们会首先通过钉子户的社会关系网络对其施压，但钉子户往往没有什么有价值的关系可以利用；当这种有限的强制手段失效之后，基层政府又会通过监控、拦截、遣返、稳控上访人，以及销号和程序性结案等手段来消耗上访人的耐心，但是在国家控制社会能力减弱和地方官员怠政的背景下，基层政府已经很难有效拦截钉子户，而这进而也意味着销号和程序性结案这些权益之计最终也会失效。最后，基层政府只能动用低保、廉租房、提供工作，以及信访救助等手段与上访人达成暂时的妥协。

兼容两种政治赋予信访制度活力

当下中国是一个处于转型中的国家。一方面，对“目的论”政治理想的强调仍然是其鲜明的特色，这不仅体现在其特有的对美好生活的理解上，也体现在其一以贯之的对民生改善的承诺上，还体现在其对实现上述目标的具有社会主义民主特色的群众工作方法的强调上。另一方面，转型还意味着对现代政治中的“道义论”理想的接纳和实践，这主要体现在对依法治国的重视上。不过，两种政治的彼此嵌入也产生了一些阶段性问题，并影响了信访工作的正常运行。在这个意义上，如何解决两种政治互嵌所产生的阶段性问题就成为下一步信访制度改革的关键。

第一，在理念层面上，当下中国应该在兼容“道义论”和“目的论”政治理想的基础上，走出一条具有中国特色的现代化转型之路。

第二，在制度层面上，必须在坚持群众路线工作方法的同时推进信访的制度化建设。当前的信访积案，是我国在经历了急剧的经济社会转型之后，所难以避免的阶段性问题。对此，新时期的信访工作应该通过相应的制度建设为群众工作设立制度边界，在保持其工作精髓的同时，也改善其在实践中无原则兜底的状况，从而形成既有韧性又有弹性的治理局面。

第三，在具体的规定上，为了确保上述局面，可以采取以下一些做法。首先，进一步完善信访终结机制的配套制度建设，以强化基层政府的权威。其次，要充分考虑到当前信访案件的复杂性，并在此基础上进行分类甄别。就目前的国情而言，可行的过渡方案是区分新旧问题。对新的信访事由进行前置性审核，而对于信访积案则仍按老办法处理。再次，要重新发掘和发挥政治的教育功能。这里的教育首先是一种法治教育。同时，这里的教育也包括通过各种渠道对社会主义核心价值观的宣传。最后，要充分发挥群众参与基层治理的积极作用。这既包括辅助性（比如法律援助、政策咨询、心理疏导）也包括实质性（比如各类群众组织的调解）地介入问题的处理。而为了更好地发挥群众的自主性，使其成为一种能动的、可持续的政治行为，可以综合运用宣传、激励和放权相结合的方法。

（作者单位：武汉大学社会学系；摘自《思想战线》2017年第2期）