文/郑建君

推动公民参与基层治理:公共服务提升与社会秩序维护

文/郑建君

基层治理现代化的本质在于，政府、社会与市场等领域的多元主体在法治框架下参与社会治理，并在此过程中积极互动与合作，最终达成社会自治和保障公民基本权利平等的目的。在此过程中，建基于法治框架下的多元主体参与活动以及各行为主体的互动与合作，不仅有助于提升社会基本公共服务质量、满足社会多元利益主体的差异化需求，同时还为不同的社会利益关联方参与公共事务管理决策提供了制度化的途径和渠道，有利于社会秩序的积极维护。然而，由于我国社会经济发展的地方差异性以及原有基层治理“单中心”思维模式的作用惯性，使得多元主体参与下的基层治理现代化格局并未形成。基于此，文本结合对苏州市相城区基层治理的实地调研情况，从服务提升与秩序维护角度就公民参与基层治理的实践意义进行分析与讨论。

当前基层治理实践及公民参与的现状

从现实来看，多数基层社会治理实践仍旧具有非常明显的传统单中心管理模式的印记，这与“治理体系与治理能力现代化”所强调的多元主体参与下的共治要求相距甚远。无论是农村还是城镇，在基层治理的实践过程中均表现出以下三个方面的问题。第一，单中心治理思维与管理模式仍旧主导着当前的基层治理，表现出明显的行政倾向与管控特征。随着改革开放的持续推进和基层社会结构的不断变化，原有城乡社会的治理模式也随之发生调试与变革，以图适应社会经济发展的要求。然而，这种变化，并非聚焦于体制或制度层面的变化。从实践来看，治理的主导仍旧是地方政府，由此推行的各类治理创新，不过是在原有行政权力主导及管理模式推动下的改进举措。而现代基层治理恰恰要通过多元主体的参与行动，解决在治理过程中非政府主体无法平等参与治理决策过程环节的问题。第二，现代治理所强调的社会自治没有得到有效落实，自治弱化表现突出。面对传统单中心权威治理模式被持续强化的现实，现代基层治理所强调的自治性特征难以有效发挥作用。一方面，以村（居）委会为代表的基层群众自治组织，在行政权力主导作用的干预、掌控下，逐渐蜕变为基层政府行政运行的下级终端，根本无力承接和开展基层自治。久而久之，基层群众自治组织的自治能力和作用被严重削弱，极大地损害了基层群众对其的认同程度及参与热情。另一方面，代表市场与社会治理主体的其他自治组织，在政府干预与管控下很难获得独立发展空间，也不可能在社会治理的过程中发挥作用。第三，在基层治理现代化的构建过程中，仍需不断加强对体制与制度层面改革的关注及跟进。多中心民主治理，不仅要求治理理念与政府职能的转变，同时还要在体制与制度层面上进行改革和跟进。从当前我国的现实来看，一些基于体制与制度层面的问题成为社会治理体系与治理能力现代化发展的重要阻碍因素。针对上述现实所进行的改革，如不能在体制和制度层面彻底改革和解决问题，不但无益于现代治理的转型，还会在基层治理的推进过程中形成新的不平等与社会矛盾，使基层治理实践始终处于一种忙于应对和不断纠错的无效进程之中。

当前，基层政府所进行的各类创新实践（例如深圳南山的“一核多元”、山东泰安的“平安协会机制”等）试图将公民参与纳入其社会治理体系结构当中。结合我国目前基层治理的实际，我们将治理实践过程中的公民参与现状概括分析如下。一是参与主体构成。在我国基层治理实践中，参与的主体或主导力量仍旧以单中心的行政主体为主，这实际上主要代表政府领域的主体，而市场和社会两个领域主体的参与则明显表现不足。具体来看，公民个体的基层治理参与表现为碎片化和“趋利参与”；而村（居）委会在基层政府行政管控下，自治参与的意识、能力不断减弱，其参与基层治理的决策影响力非常有限。作为社会力量参与基层治理的社会组织，村居社区的各类文娱组织和专业化公共服务供给组织对基层治理的决策影响不具有实际意义，至多在决策的实施过程中有所介入；而行业协会组织的作用和影响效应初步显现，正逐渐成为一种趋势。二是参与发生类型。从多元主体参与基层治理的驱动来源进行划分，可以将参与划分为动员性参与和自主性参与。我国目前仍旧以动员性参与为主要表现形态，而自主性参与相对较少。在行政权威主导惯性作用下，群众自治组织和公民个体的参与活动对治理决策不具备有效的影响力，而这种形式化的治理参与又反过来降低了参与主体对公共性事务的自我卷入水平，从而表现出极低的参与意愿和较少的主动性参与行为。三是参与内容与途径。目前城乡居民对于基层治理的参与，虽然在内容上已开始涉及基本公共服务供给等方面，一些城市社区居民还会通过小区业委会或维权组织参与一些与自身利益切实相关的维权活动。但总体上，涉及有关基层治理决策性议题的参与，仍非常少见。在参与途径上，一些利用新技术发展创设的参与平台正逐渐被城乡居民所接受。特别是网络和移动互联技术的运用，使居民参与治理的互动性体验大大提升，并在一定程度上吸引了年轻群体的关注。但需要明确的是，上述发展变化仍旧是技术层面上的，这不会翻转我们对“当前公民参与对基层治理决策并无实质影响”的判断。

苏州相城实践：多元主体参与体系的初步构建

地方社会经济持续快速发展必须辅以现代治理体系与治理能力的构建，一旦二者的互依关系匹配度出现不稳定时，势必对当地发展形成严重干扰。而在苏州相城的发展中，也确实出现了一些亟待解决的社会治理问题与矛盾。第一，大量外来人口进入相城区（户籍人口40.54万，外来人口49.84万），为社会治理常规工作的开展带来巨大挑战。第二，在基层治理的实践中，还存在政府职能转变与基层治理衔接不畅、资源配置与服务整合低效并存、群众期望与实际存在较大落差等问题。第三，基层社会矛盾化解乏力。当政府投入大量人力、物力和财力进行矛盾化解时，却总是无法获得满意的结果，甚至使自身也陷入矛盾冲突各方的纠葛之中。面对上述基层社会治理实践过程中出现的问题与挑战，相城区以“精细管理、精准服务、提升群众满意度与获得感”为目标，开展了一系列的探索尝试。

基于社会服务理念主导下的网格化管理实践探索。从全国范围来看，网格化管理是在传统权威治理思维与逻辑主导下，开展社会管理的一种技术层面的改革，其本质或出发点仍旧是对社会秩序的管控。但值得一提的是，相城区在推进网格化管理实践探索时，有意识的将社会服务的理念贯穿其中，并在实际的运行过程中强化了公民参与这一现代社会治理实现途径。具体而言，相城区在构建社会治理三级网格体系的基础上，将城乡社区的管理服务重心下移，一方面调动全员参与社会治理的积极性，通过一整套运行机制，提升社会管理服务的效率；另一方面，将各职能部门的具体工作嵌入网格，从而获得优化资源配置和强化部门联动的效果，并最终实现管理服务精准化的治理目标。

公民参与下的公共服务运行系统。作为社会治理的重要实践构成，公共服务系统运行要能够在保障公民基本权利的同时，兼顾公平与效率统一，而公民参与则是达成上述目标的重要途径。其一，公共服务供给决策参与为社会多元主体提供了平等共享信息、合理表达利益诉求和维护自身权益的制度化渠道。其二，社会组织有效承接公共服务供给，一方面满足了基层对公共服务的差异化需求，另一方面提升了治理过程中的精准化服务能力。其三，多元主体介入公共服务品控过程，有效引导和优化资源配置，极大提升了系统运行能力与效果。

社会组织在基层治理过程中的“联动”效应。在我国社会治理实践中，对于政府与市场、社会的关系调整和确立，社会组织发挥着重要的“联动”作用。在苏州相城的调研发现，一些来自于市场领域的行为主体，他们基于明确的组织规范、清晰的利益诉求和成员间的互信互利基础，组成了具有行业协会性质的社会组织，并在参与社会治理实践的过程中发挥了积极的影响效应。在此，以阳澄湖服装行业商会为例。在基层治理的日常事务中（例如工资纠纷、工伤处理等），商会组织充分发挥了联接政府、企业、公民个人的作用，有效兼顾各方利益，使一些矛盾纠纷依法、合情、合理、快速的得到解决，成为与地方政府、公民个人和基层群众自治组织共同参与社会治理的重要主体力量。

从相城的实践探索来看，其具体内容及效果仍存在一些受制于现有体制机制、自身理念及客观社会经济发展现实的情况存在。但是，在推进社会治理现代化过程中，相城区力图使公民参与这一主线贯穿于治理实践，并由此尝试构建由政府、市场和社会等多元行为主体共同参与的治理体系，对于进一步提升基层治理发展具有重要的现实意义。而这种初步构建的多元主体参与形态，也有别于以往实践所反映出的非政府主体参与的形式化特征，进而在一定条件或程度上表现出对基层治理的实质化影响。

基层探索的实践意义：服务提升与秩序维护

聚焦于苏州相城的实践（其驱动既有地方政府的政绩考量，也有自身社会经济发展需求的倒逼因素），虽然相城目前的探索仍属于现有体制机制框架下的一种尝试，但其基于强化基层治理服务理念下的实践推进，已逐渐显现出多元主体参与共治的现代治理体系所应具备的基本要素或雏形，这对于同类（或欠发达）地区具有某种示范作用。

基层治理现代化的核心与关键在于服务，这体现了为适应社会经济发展变化所进行的治理转型的客观需要。随着改革开放的不断深化和市场经济地位的逐步确立，行为主体多样化、利益群体诉求多元化使得传统的基层社会管理模式难以适应公民对公共服务的需求扩增。此时，对于基层治理的落脚点不能仅局限于“管理”的层面和问题，而应更多强调“服务”以及如何满足服务需求（即服务到位），而这一转变的实现则需要公民参与其中。与此同时，基层治理现代化转型作为现代国家构建的重要组成部分，还必须关注政府的公共性问题。也是就说，在某种程度上，基层治理现代化是对保障公民基本权利和基本公共服务的确认及强化，而在此过程中同样需要利益相关群体的参与。有鉴于此，苏州相城针对基层治理过程中公民参与的探索，其对实践发展的首要意义在于对公共服务的提升效应。其一，多元主体参与下的基层治理实践，有助于公共服务系统的有效运行。公民参与促使不同利益主体的服务诉求予以有效表达，从而兼顾到多元主体的差异化需求；同时，第三方社会团体通过政府购买的方式参与和承接公共服务供给，在一定程度上提升了服务产品的专业化品质。其二，公共服务产品的质量提升与公共服务运行系统的持续优化，离不开公共服务供给方与接收方之间的互动，这其中暗含了治理现代化对社会自主性以及社会自治机制的确立要求。其三，公共服务品质的提升，不仅依赖于制度、政策、社会经济环境等因素，同时还取决于各利益主体的社会共同体意识与认同水平。而在基层治理的实践中，通过参与能够使各行为主体不断增强其对治理事务公共性的关注和主动卷入的程度，最终达到提升公共服务总体水平的目的。

社会秩序的稳定维护是政府自身职责所在，但关键在于通过何种方式达成目的，是不断强化社会管控，还是继续加大维稳投入，抑或其他。从我们对苏州相城的实地调研分析来看，基层治理过程中的多元主体参与，特别是社会组织的参与，对于社会秩序的维护稳定具有重要的现实意义。第一，多元主体参与基层社会治理实践，有利于明晰和确认政府、市场与社会三者之间的权责边界及关系。政府必须对原有的管理思维与模式做出反思和调整，将原本属于市场和社会的公共事项交还回去，切实摆正位置、转变职能，做到既“不越位”也“不缺位”，同时鼓励市场和社会领域中的各行为主体积极参与和承接基层治理与服务任务，进而实现推进社会自治、减少社会矛盾与冲突、稳定社会秩序的目的。第二，基层社会治理实践中的多元主体参与行为本身，具有保障民主权利、增强科学决策、提升社会公平和提振和谐包容的功能作用。通过治理参与，不同利益群体能够借由正式化渠道表达利益诉求、维护自身权益、理性沟通合作、协商达成共识，进而保障公民基本权利的平等享有，形成公共舆论与合意性决策，进而增强其共同体意识。因而，当遇到与自身利益冲突或不一致的情况时，基于对自我损益效价值的评估，各方的应对行为会表现出更多的理性及包容。第三，当社会冲突发生时，多元主体的参与（特别是第三方社会组织的介入）会起到积极的缓冲作用，从而避免冲突方彼此直面或冲突升级所造成的不利结果。不同社会成员或行动主体对利益分歧的理解与感知，促发了社会冲突的形成。对于此，除了冲突双方直面矛盾，是否还有更好的解决方式。此时，第三方的介入，将会为冲突的干预带来一定的效果。

结语

社会治理作为我国推进全面深化改革的重要议题，其发展目标在于形成具有多元主体共同参与的共治、共享治理格局，这是国家现代转型所必须面对的问题。在现有体制与制度背景下，我国基层社会治理受行政权力主导与干预影响，仍旧表现出明显的单中心权威治理模式特征，这显然与当前社会经济发现的现实要求以及现代社会治理体系的构建预期不相匹配。基层治理现代化要求转变政府单一主体主导社会治理的传统模式，明确和确立政府、市场与社会的权责领域与关系，通过多元主体参与来推进社会自治。

就当前我国公民参与基层治理的现实情况而言，虽然很多地方的探索尝试只能算是刚刚起步，其中存在诸多需要加以重视和解决的问题，但从基层治理的实际效果与发展推进来看，地方政府推进多元主体参与基层治理的探索尝试，对于基本公共服务提升、维护社会秩序稳定等仍具有重要的现实意义。对于如何推进公民参与基层社会治理这一问题，未来还需重点关注以下三个方面的内容：第一，加强基层社会治理的法治化建设，推进多元主体参与的制度化发展；第二，将政府职能转变与基层治理相结合，保障公民对社会公共事务管理与服务的有效参与；第三，提升社会自治空间，鼓励社会组织积极参与基层治理。

（作者系中国社会科学院政治学研究所副研究员；摘自《甘肃社会科学》2017年第2期；原题为《推动公民参与基层治理:公共服务提升与社会秩序维护——基于苏州市相城区的调研分析）