文/史小今

从国际关系理论中的两种范式看难民问题两难困境

文/史小今

爆发于2014年的叙利亚“难民危机”引起世界各主要国家密切关注，也引发了全球范围内对处理难民问题和难民政策的讨论。不同于自愿基础上产生的移民现象，难民（包括寻求避难者）问题的出现，主要源于国际人权意识的兴起和公众对国家与公民关系的自由共和主义的理解。不容否认的是，“国家”是难民问题的起因和解决方案。一方面，难民被定义为基本人权受到侵犯，并且失去了原属国保护的个人；另一方面，这种原属国保护的丧失意味着这一群体需要寻求国际社会的救助，即，其他国家通过为难民提供庇护，使难民群体基本权利获得保障。然而，由于国家有承认或者拒绝非国民进入和停留在其领土上的权利，因此，采用宽松的还是严苛的难民政策关系到国家主权的核心问题：国家安全问题。

目前，各国的难民政策普遍置于两个相互冲突的范式之间，即，一方面，对基于国际人权的人道主义原则的承诺——这反映在哲学领域即为理想主义思想，人权的普遍性适用于每一个体，不论他们来自哪一国家——要求各国尽可能多地接收难民，维护难民的生存和发展以及接受救助的权利；另一方面，出于现实主义的考量，各国有权利尽可能控制进入本国的外国人口，以维护本国的国家安全。因此，各国的难民政策普遍试图在这两者之间求得平衡。

从国际关系理论中的两种范式看难民问题

难民和难民保护的概念存在争议，其观念和定义往往在更多遵循集权主义还是人道主义之间徘徊。这种对立，源于国际关系理论中两个主要的经典理论传统，即现实主义和理想主义。虽然，在国际关系理论中，这两种范式各自产生了不同的方法，但它们的哲学基础可以在一组核心假设中得到确认，就它们的人权与国家主权的关系概念而言，这些假设本质上是相反的。从难民的某些规范取向来看，现实主义和理想主义的观点之间存在着不同的认知和规范意义的例证（通常是隐含的）。对这些不同规范取向的识别，有助于更好地分析难民问题，并且在政策变迁的实证研究中提供有用的分析范畴和更有效的难民问题的解决方案。

（一）现实主义观点：国家的主要职责

根据现实主义观点，国际体系中的关键因素是主权国家，主权体现在内在和外在两个范畴。其中内在范畴是指国家在国内的最高权力，即在特定区域内制定和执行法律的权力。这一权威得以建立的基础在于人民和国家之间的社会契约理念，即国家能够保证人民的安全。因此，维护国家的内部安全是国家的首要任务。国家领导人被视为完全理性的人，其行为是为了维护“国家利益”。由此衍生出一个观点，即在任何时期，人权和其他价值观都应该服从于维护内部秩序乃至国家安全。外在范畴则是指，在国际领域，一个国家对其领土有绝对的独占控制权，任何外部权力都不能干涉国家的内部事务。而国际体系的特点是无政府主义。当丧失公共权力时，现实主义认为，国际体系不受规范或共同原则的控制，同样，每一个国家都对其治下的人口和领土乃至社会价值享有完全的自治权。

这种现实主义下的无政府主义思想产生了现实主义另外的两个关键概念：理性与自助。首先，理性的概念是指在国际体系中，国家的功利行为被看作是权力最大的崇拜者。在无政府状态下，他们的关系被看作是一个完全分配的零和博弈，即一国得到的利益等于另一国损失的利益。因此，国家在竞争逻辑下，根据人口与地域规模、资源禀赋、经济能力、军事实力、政治稳定、国家竞争力等情况采取行动，并且寻求权力最大化。除对其他国家的内部事务不干涉规则外，这种竞争逻辑与在共同规范或原则达成的协议是矛盾的。因此，当现实主义者在外交政策中考虑到理念与价值的追求时，这被解释为权力政治的一部分，“普遍”规范的概念仅仅是对适用于霸权国家的规范的一种反思。并且，外交政策中的人权追求被看作是一个国家在另一个国家道德原则（伦理）的实施。

无政府状态的第二个相互关联的概念是自助。在国际关系中，国家只能通过自助实现自己的安全。这就意味着每一个国家都有追求其外交政策的权利，因为其认为这样做是适合的。因而，现实主义理论主要关注的是“高度政治”问题，例如战争、和平。经济或其他目标服从于整体的国家生存利益。而观念、规范或价值观对国际关系不会产生影响。从这个角度来看，难民问题依赖于国家主权，包括对其领土和人口的控制。对于现实主义者来说，如果一个国家不能理性地控制移民人口的流动，移居外国和移民入境都将成为一个安全威胁。从现实主义的角度来看，不受控制的移民不仅破坏了一个国家在自有领土上的主权，并且会威胁其社会经济和政治结构。因此，大规模的难民流动可能会严重影响流出和流入国之间的关系，并且最终对和平构成威胁。

（二）理想主义观点：个人的首要任务

国家关系中的自由主义思潮起源于16世纪初的各种哲学和神学写作，之后，自由主义标签被用于各种研究和场合，根据自由主义思想中的康德传统，本文讨论的重点是其中的“理想主义”标签。

根据康德的思想，从现实主义看来，国际体系分析中的核心单元不是国家，个人被看作是一个普遍的“人类社会”中的一部分。根据这种观点，国家只履行保障其人民权利的最低限度的作用，主权不是国家，而是个人。国家的目的并不是为了追求具体的国家利益，而是促进普世价值的实现。在“世界公民观念之下的普遍历史观念”下，康德提出了国家制度的一个重大的结构性改革，即通过引入一个集中的权力，负责确定和执行超越国家本身之上的法律。这将防止独立主权操纵个人权利，并且允许通过“一个联合权力与统一法律管辖的决定”来捍卫这种普世规范。因此，合作成为国际关系中的主导原则。人类不仅形成了一个权利共同体，而且还对保护这些权利负有共同的责任。康德提出的“普遍好客”原则（Universal Right of Hospitality）认为，“地球是人类共有的财产，本来就没有任何人比别人有更多的权利可以在地球上的一块地方生存……限制别人来到自己主权的领土之上也不符合国际社会的契约。”虽然康德承认，陌生人并不拥有在另一个国家定居的权利，但他们有权接受款待以及不应该被拒之门外，或者被强制回到他们生命将受到威胁的地方。从这个角度来看，道德原则先于政治考虑：“人的权利必须是神圣的，然而，对于掌权者来说，可能必须作出伟大的牺牲。”

由此可见，如果从理想主义者的角度界定难民概念，这一概念将与现实主义的概念存在很大不同。理想主义者认为，难民指的是这样一类人，即他们的基本权利受到了侵犯并且需要保护。这种观点下的人权侵犯不是国家主权问题，但却是国际社会共同关注的问题。因为人权是所有人类共有的，无论他们属于哪个国家、哪种文化或群体，对他们的保护是共同的大众利益诉求，以及和平实现的条件。因此，人权的保护是国际社会共同的责任。

根据这种人道主义相互依赖的概念，可以得出两个结论。第一，国际社会有责任防止人权的侵犯和难民的产生。为此，各国应当通力合作，包括经济合作，并且，如果必要的话，进行人道主义干预，从而打击产生难民的根本原因；第二，国际社会应当担负起为难民提供保护的共同责任，这一责任限制了国家在其人口组成及进入其领土上的自由裁量权。从这个角度来看，基本权利优于任何关于国家利益的政治考虑，也就是说，对他们的保护必须是神圣的。据此可以说，难民不是权力政治或竞争问题，而是全人类应该共同关心的问题，这就要求国家和个人之间的合作和团结。

由上可见，从现实主义和理想主义两个视角出发，将难民保护和难民政策描述成为一个国家主权和人权的问题，虽然都是以抽象的方式提出来，但这两种观点都是基于当代关于难民问题的辩论，构成了难民问题研究和难民保护及难民政策制定的两个极端，世界各国的难民接收政策也就不可避免地被置于这两个极端之间。

各国制定难民政策的逻辑

由上文论述可见，在世界各国具体的实践中，我们没办法具体判定一个国家的难民政策究竟是好的还是不好的，在两个相互矛盾的极端标准之间，很难单纯以“好与不好”“正义与非正义”的标准来判定一国的难民接收政策。因为，从维护一国国内安全角度出发的限制性难民保护政策在另一国家看来，往往是不符合人权和人道主义原则的；而反之亦然，符合别国或者国际视野的人权和人道主义原则的开放和宽容的人道主义政策往往会对国家安全造成威胁。从世界各主要难民接收国的难民政策演变来看，各国的难民政策虽然有变迁，在两个极端当中也常有摇摆，但往往还是遵循一定的逻辑。

（一） 难民政策制定首先服务和服从于国家利益。

国家利益就是满足或能够满足国家以生存发展为基础的需要并且对国家在整体上具有好处的事物。现实主义代表摩根索曾对国家利益的概念提出明确的定义，他说，国家利益应当包括三个重要的方面：领土完整、国家主权和文化完整。他认为，在这三个方面中，最本质的问题就是一个国家的生存问题，其余方面都是次要的问题。

从世界各重要难民接收国家的难民政策演变历程可以看到，即使是从人道主义角度出发采取了相对宽容的难民接收政策的国家，也往往是平衡了国际利益的考虑，认为宽容的难民接收政策更有助于国家利益的实现。例如，叙利亚战争后，在难民接收中表现最突出的德国，在二战之后一直都倾向于采用宽松的难民政策。其主要目的在于，洗涤二战给德国留下的负面国际影响，通过接收难民，重塑德国“人道主义”国家的国际形象，在努力从战争创伤中复原、重振国家经济的同时重新获得欧洲乃至世界国家的认可。这一努力确实也让德国达到了其目的。自21世纪以来，德国一方面在经济上逐渐占据了欧洲最强国之席，另一方面又通过大量接收难民扛起了“欧洲人道主义”大旗，加强了自身话语权，并从政治经济各个领域塑造出了其欧盟领头羊的形象。

而美国则相反。战后美国曾坚持开放的难民移民政策，在全世界打造“美国梦”的国家形象，吸引了大批人才到美国，奠定了美国成为世界霸主的人才基础。二战后到冷战结束后，美国仍然接收了大量难民，然而，美国难民政策名义上是从人道主义精神出发对难民提供庇护和救助，其本质还是与意识形态不可分割。制定难民政策的核心实际上是为什么样的人打开美国大门的问题。冷战期间，美国难民政策的核心是为反对共产主义意识形态而服务的。利用难民的象征作用，通过接收来自共产主义阵营国家的难民来宣传本国价值观，打击共产主义，是美国制定难民政策的核心考量。

（二）难民政策制定的两个原则及其负相关关系

难民接收国制定难民政策主要遵循两个原则：人道主义原则和国家安全原则。这两个原则之间存在负相关关系。更多考虑人道主义原则者，就会在一定程度上放弃维护国家安全的考量，采用宽松的难民政策；更多考虑国家安全原则者，则无法兼顾人道主义，采用严苛的难民政策，将更多难民拒之门外。而目前的趋势是，往往一个国家在本国内采用更加严格的难民政策，却希望其他国家更多承担接收难民的责任。

比如人道主义下的德国难民政策所引发的国家安全问题，确实存在且不应忽视。根据德国伊弗经济研究所提供的数据，2015年德国政府难民接收费用达到了226亿美元。高额的难民支出不仅使政府负担沉重，还引起了德国民众的不满。然而，经济问题仅是其中之一，更多的政治社会问题，如：中产阶级“排外”情绪膨胀，极右翼势力扩张；文化融合进程缓慢，多元文化冲突严重；政治生态分裂，左右翼对峙激化等已成为德国国家安全的隐患。

而“9·11”之后的美国却正好相反，在本土遭受恐怖袭击后美国将国内安全置于首位，并制定了严苛的难民接收政策。2011年叙利亚难民危机爆发以来，美国一直以保护美国人的安全为由，拒绝接纳更多的难民，这种只注重本国国家利益而放弃人道主义关切的做法，违背了人权普适原则。而与此同时，美国却一直呼吁其他国家努力解决难民问题。

探索新的难民解决方式

目前，各国处理难民问题主要有三种方式：遣返、救济和重新安置。从当前难民问题解决的情况来看，这三种方式都难以很好地解决难民问题。特别是随着全球性的难民人数越来越多，各国政府接收和救助难民的意愿逐渐下降，现有的难民救助体系已经不能满足需要，它只是将难民救助问题看作是一个人道主义问题。当人们背井离乡、穿越国境、到达接收国，接收国政府惯常的做法是为难民们提供衣食住行，满足其基本的生活需要。但是这种做法只适合于满足应急性的需求，长期来看，这会导致依赖情绪。

目前，超过一半的难民处于超过5年的“滞留”状态，这些难民的平均“被流放”时间超过17年。绝大多数难民被安置在难民营中，没有工作权和自由流动的权利。很多安置国家边境紧闭，国际捐助者并不愿意捐助在难民营中的大量难民，难民一旦踏上寻求保护的道路，则危险重重。

在这种环境下，应该重新考虑难民的救助体系。目前的保守安置政策不可持续，它忽略了难民自身的技能、才华和热情。大多数难民有能力且有潜力为安置国的经济发展贡献自己的力量，他们并不愿意成为安置国的负担。从世界范围看，即使在最严酷的环境下，在难民营或者乡村地区生活的难民也有能力参与经济活动，为自身和其他人创造机会。

联合国难民署长期呼吁难民安置国转变难民救助工作模式，倡导发挥难民的主观能动性和创造力，鼓励难民群体融入安置国的劳动力市场当中，彻底转变单纯提供生活必需品的难民安置方式。但是这样的倡议长期得不到推行。为了更好地使难民自身成长变成现实，应该更好的地理解难民们的经济生活。可以从建立难民经济着手，从市场手段出发，抛弃单一的、保守的难民政策，探索新的难民救助体系。

综上所述，一国的难民政策关系到国家利益的实现，受人道主义原则和国家安全原则的双重制约。目前各国的难民政策的主要趋势还是收紧，以维护国家安全需要。把握这些原则，有助于我们分析我国面临的难民问题，制定出有利于我国国家利益的难民政策。

（作者系中国中央党校学习时报社一编室副主任、编辑；摘自《国际论坛》2017年第1期；原题为《从国际关系理论中的两种范式视角看难民问题两难困境》）