李小斌

摘要：文章从中国经济发展模式的宏观层面与公司治理层面，梳理了混合所有制改革的背景与逻辑，结合当前国有企业改革中存在的逆向选择问题，分析了在混合所有制改革中以市场发挥“决定性”作用的必要性，对深入理解混合所有制、進一步探索国有企业改革具有的借鉴意义。

关键词：国有企业；混合所有制改革；公司治理；逆向选择

国有企业引入私人资本不是一个新的现象，但是作为新时期国有企业改革的方向提出却有其特殊意义。国有经济民营化看重的是产权层面的权益归属；而混合所有制则更多强调治理层面，通过不同背景经济成分的相互补充和制衡，在增量上、渐进地改善国有企业长期存在的一些问题。这一转变意味着，混合所有制改革的成果要在长期的效率提升中通过国有资本的增值得到体现，而不再是“一锤子”的产权交易。发展混合所有制不应延续“甩包袱”的思路，改革目标的实现，依赖于公平的市场环境下，企业根据自身发展需求实现自发的产权融合。发展混合所有制要让市场发挥“决定性”作用。

一、 混合所有制企业溯源

长期以来，国内“混合所有制”仅是用在宏观语境下，强调整个经济体内所有制结构的非单一性，无论是理论界还是实践中都缺少对混合企业层面的专门研究，以至于流行着不少误解。例如，把混合企业当作新生事物，甚至等同于“中国特色”。实际上，混合企业不仅在长期的改革开放中已大量形成，就是在倡导自由化的西方国家也并非绝无仅有。如果没有对混合企业历史、现状和本质的全面了解，就难以在改革中把握方向和重点，

政府与私人同时作为同一企业股东的现象由来已久，并且在世界范围内广泛存在。欧洲的混合企业可追溯到重商主义时期，美国的混合企业则可追溯到1791年成立的美国第一银行和1860年代成立的联合太平洋铁路公司。日本在明治维新之后，私人资本与国家政权结合，形成了所谓的“国策公司”（佟福全，2001）。20世纪七八十年代，混合企业在英、法、加等发达国家曾一度迅速发展，尽管在私有化浪潮中一度受到削弱，但仍然是一类重要的企业组织形式。国际上，混合所有制企业也很早就作为一类特有的企业类型受到了广泛的关注。

Brada （1996）将政府让渡国有产权的方式分为两种：（1）直接出售国有企业股权或资产；（2）私有化发行（SIPs），即通过公开发行股票将政府在国有企业的股份部分出售。1961年，联邦德国政府将大众的多数股权出售给公众，被认为是战后第一例大规模的“非国有化”案例；1984年，英国电信公司（BT）通过IPO方式向市场出售50%股份亦被视作私有化发行的典型案例。1990年到2000年间，出售国有产权一度在OECD国家流行，以至其该项收入占了全球同期的2/3。或许是出于对私有化步伐的控制或者经济社会问题方面的顾虑，此类产权让渡常常并不彻底，从而造就了大量的混合企业。一项对OECD国家1997年以前在公开市场上的私有化发行行为研究表明，私有化并不如初看上去那样彻底，直到2000 年底，政府仍在2/3 的企业中作为最大股东或拥有重大权力，国家（state）作为私有化后的企业的最大股东的情况很普遍。此外，一些国家采用机会主义的私有化策略，在市场较好或是政府缺钱的时候出售大型国有企业的一部分股票，这也客观上带来了阶段性的混合企业形态。

目前为止国际上大量的混合企业是部分私有化的产物，其初衷或者是回笼资金的资产出售行为，或者是为放开政府对企业的控制。而中国的国有企业改革是整个经济体制转轨的组成部分，难以用“私有化”或“部分私有化”简单进行概括。官方实施混合所有制的初衷不是改变这一现状，相反是要通过吸引民营资本来实现国有资本更大的杠杆效应。

二、 中国混合所有制改革的宏观背景

改革开放以来，中国经济年均增长率高达9%，创造了大国经济增长的奇迹。然而，以2008年的世界经济金融危机为转折点，经济增长背后的问题日益凸显。其中，最具时代代表性的是，通过分权激励的强刺激、由地方政府统领经济发展的模式遭遇瓶颈：一则，随着经济规模的扩大，财政刺激基础设施建设对经济总量的拉动作用面临边际性递减；二则，从结构上看，行政驱动下的低效率投资进入回收期，资金推动、劳动密集型的传统产业普遍产能过剩、重复建设严重；三则，地方政府从经济发展中牵涉的利益过多，土地财政难以为继。作为世界第二大经济体，中国对世界经济的总量影响显著，创新引领则严重不足。“中国经济向何处去？”不仅与每一个中国人休戚相关，也是令全令世界所瞩目的问题。

不可否认，持续低迷的外围经济环境加剧了经济增长的困难，但归根结底，“中国问题”的症结在于自身，是在三十年改革红利和人口红利消耗殆尽的情况下，资源的结构性错配和增长动力源衰竭的问题。中国正处在发展的十字路口，当务之急是为未来十年的持续增长找到新的源泉，进而为进一步的改革争取时间，大规模存量国有企业潜在的效率提升空间为此提供了一个可能性。

经过多年的改革，绝大部分国有企业已经建立了相对规范的现代企业制度，在前一阶段的经济发展中展示了改革的巨大作用。然而，进入21世纪以来国有企业改革的步伐有所放缓，在宏观布局和微观管理层面，仍然存在不少问题。当前，国有经济在经济总量中的比重仍然很大，处理好这块效率洼地，就有望为未来十年的经济增长找到新的源泉。例如，许召元和张文魁（2015）研究发现国企改革可以通过提高资本边际产出、改善资本动态配置效率、促进TFP增长和发挥对其他企业的外部溢出效应等途径提振经济增速，如果每年有5%的国企进行改革，经济增速可提高0.33个百分点左右，如果每年有10%或20%的国企进行改革，则经济增速可提高0.47或0.50个百分点左右。

国有企业改革要解决两大问题：一个是与外部市场的关系问题，产业分布、控制力、竞争的公平性；一个是自身的内部问题，平衡激励与约束。这两个问题有时会相互影响。十八大以来的改革中，并购重组、打造国有资本投资和运营平台着重解决的是与外部关系的问题；员工持股、管资本定位着重理顺的是内部关系。上述不少举措都不可避免涉及产权层面的变动，出现不同所有制资本的融合，从而纳入所谓混合所有制的范畴。从政策制定的角度，混合所有制改革的目的是通过进一步做活国有企业来挖掘经济的增长潜力。endprint

与外部市场的关系方面，最突出的是市场竞争的公平性问题。首先是产业层面的垄断，一些具备市场化经营基础的领域，由于既得利益关系，长期将非国有资本排除在外，不利于效率提升。其次是企业融资机会的极度不均等。除去少数规模大、实力极强的民营企业能以相对优惠的条件获取资金支持，绝大多数民营企业尤其是中小企业面临融资难问题。对比强烈的是，由于所有制的天然纽带和政府的隐性担保，绝大部分国有企业在获取银行支持方面具有显著的优势，甚至有大型国有企业通过低成本融资，再通过贸易等方式将资金转贷给民营企业，承担了影子银行的功能。通过实行混合所有制引入民营资本，有利于一定程度上改变市场和金融资源方面国有资本独占的局面。

在处理自身问题上，大中型国有企业的兼并重组是十八大前十年的主线。然而重组中往往行政撮合的多，市场推动的少，简单加总很难真正融合做强，现实是企业层级太多，大企业病普遍。上述很多问题，一是源于国资管理体系的不完善和不配套。管得太多，然而一放就乱；不断堵漏，然而一收就死。二是，现代企业制度的名不符实，很多下属企业包括上市公司，国有股东一股独大，其实是没有独立性的。三是国有和民营资本属性的标签过于明显，难以实现充分的流动和融合。尽管混合所有制不是新生的事物，但是长期以来并没有焕发出应有的活力，对原国有企业的公司治理效率带来边际性的改进。

既往的实践表明，回避产权的国有企业改革效果有限，随着改革的深入，为缓解纯国有企业（尤其是竞争领域的国有企业）对效率目标的偏离，以及所有者缺位带来的激励不足问题，引入外部股东进行制衡以及对管理层实施更为市场化的激励变得不可或缺。相对于上一轮国企改革中一度被广为诟病的对企业国有产权的一次性出售（例如MBO），如果通过产权融合既能缓解国有企业的公司治理问题，又能继续享有企业持续经营带来的收益，似乎更容易为各方所接受。此外，产权的融合，对于一些原本具备市场化条件领域的国有资本的独占，以及国有资本对金融资源的过度消耗也能有一定程度的改善。在上述背景下，集中推行混合所有制改革被提上日程。

三、 当前发展混合所有制的微观需求

十八大以来，中央、国家层面关于对国有企业实施混合所有制改革、发展混合所有制经济的政策文件，总体来看，就是支持市场化程度高的国有企业率先开展混合所有制改革。在上述大原则下，具体实施层面，首先进行哪些企业的改革、混合的范围和力度，具体企业都是有较大的裁量空间的。实践中，国有企业推行混合所有制改革可能包含以下动机：

1. 完善公司治理。这在国资监管机构的政策指引中已经有所反映，同时也是母公司对拟实施混改的公司的普遍要求。当前国有企业普遍存在的情况是，一级公司对下属公司的管控介入过深，致使子公司丧失经营独立性和治理的积极性。公司经营缺乏活力，且不利于风险隔离。尽管母公司层面加强管控，但由于公司自身治理机制的缺失，往往出现业务管得过死，但经营风险和违规操作案例却反向上升的怪像。通过引入外部股东，发挥股东的监督机制，坐实公司自身的治理机制，对于提升经营灵活性和风险防控都具有积极意义。

2. 灵活经营机制。这通常是拟实施混改的企业自身最主要的动机。由于终极委托人的缺失，国有企业常常需要实施非常细致的管控措施来限制代理人对激励目标的偏离，无微不至的约束和冗长的决策程序极大地减缓了企业的反应速度，不利于企业经营。引入民营资本后，通过将两者的利益适当绑定，并发挥其在公司治理中的积极性，使原企业在争取更为灵活的经营机制上更具可能性。

3. 募集发展资金。国有企业以土地、固定资产出资引入民营资本是一种常见的混合方式，通过这种方式国有企业可以盘活资产，减少后续发展所需的资金投入。此外，理论上讲，国有企业整体上市募集资金，也属于混合所有制改革的范畴。

4. 缓解经营压力。对于长期亏损、扭亏困难，短期内无法对外出售的企业，通过引入民营资本控股，以实现将目标企业从母公司的考核报表中剥离，成为一些国有企业完成考核任务的手段之一。

5. 形成战略共同体。在市场的调节下，企业间的兼并重组有利于带来总体效率的提升。经过长期的发展，在一些市场化程度高的领域，民营企业已经成为了不可忽视的力量。国有企业与民营企业通过相互持股结成战略共同体，有利于提升彼此的竞争力，也形成了混合所有制企业。

四、 混合所有制改革面临的逆向选择问题

新的宏观形势与微观需求下，发展混合所有制不宜延续以往“甩包袱”的思路，否则可能带来逆向选择问题，不利于改革目标的实现。

防止国有资产流失与提升国有企业效率一直是国资管理的两难。国有企业自改革伊始，关于改革带来国有资产流失的呼声就不绝于耳。对于国有企业的经营者而言，为了避免背上国有资产流失的罪名，最保险的做法就是拖延改革，尤其是产权层面的改革。如果迫于压力需要和推动改革之间进行平衡，那就从最差的企业改起，宁可让国有资产“烂在锅里”，也不主动推行改革。然而即便如此，也不能彻底堵住国有资产流失的漏洞，甚至出现了一些机会主义者先把企业做坏再低价贱卖的极端案例。在新世纪的头10年里，国有企业产权层面的改革一度受到压制。

国有企业“丑女先嫁”的操作手法实际上并不能避免国有资产流失，反而加劇了国有企业衰败的风险。一方面，由于市场因素的不可量化，监管部门实际上很难对企业经营者的经营责任进行认定。在不对称信息下，经营者对企业的经营业绩有很大的操纵空间。尤其是对于对人力资本依赖性强的领域，相对于私有化可能获得的溢价，经营者缺乏全力把企业做好的足够激励。企业到了不得不改革的时候，国有资本的价值已经大大萎缩。另一方面，对于基本面尚可、又真正具有改革需求的企业，由于长期的“向下”操作，已经大大地降低了民营资本对其的心理估值，使国有资产难以实现相应的对价，或者交易难以达成。相应地，在这种情况下，真正知悉企业真实情况的往往是内部人或者是与内部人关系紧密的圈子，大大限制了企业意向受让方的范围，从而难以实现真正市场化的定价。endprint