慈善、扶贫、合作<br/>——农村弱势群体多元共治模式创新研究

慈善、扶贫、合作
——农村弱势群体多元共治模式创新研究

2017-10-25刘宇翔

河南牧业经济学院学报 2017年5期

关键词：慈善机构共治慈善

刘宇翔

〔河南财经政法大学旅游与会展学院,河南郑州450046〕

经济与管理

慈善、扶贫、合作
——农村弱势群体多元共治模式创新研究

刘宇翔

〔河南财经政法大学旅游与会展学院,河南郑州450046〕

受生理、能力、环境等因素影响，贫困地区农村弱势群体自我发展困难,容易发生极端贫困现象，是扶贫工作中的重点。社会慈善、农民合作与扶贫具有天然的密切联系，根据“第三方治理”理论将慈善机构、农民合作社引入扶贫事业中有利于提高扶贫工作效率、降低成本、提高扶贫的精准度。以农民扶贫合作社为载体的多元共治扶贫机制，针对欠发达地区农村老人、妇女、儿童、残疾人弱势群体的特征，以政府财政扶贫资金、慈善资金为启动经费，整合空心村内外部发展资源；以慈善机构为主提供人力资源支持，用农民合作的方式为贫困地区农村弱势群体提供整体扶贫方案，协助农村弱势群体政治、经济、社会地位的提高，推进“空心村”状态下的农村弱势群体整体脱贫。多元共治的扶贫机制是农村弱势群体扶贫模式的创新，体现多主体、多渠道、多种资源协调，是特惠扶贫与普惠扶贫、公平与效率的有机结合。

农村弱势群体；多元共治扶贫机制；慈善；农民合作社

一、问题的提出

近年来随着扶贫工作的整体推进，我国贫困人口数量不断减少，贫困发生率逐渐降低，按照每人每年2300元(2010年不变价)的农村扶贫标准计算，2015年农村贫困人口5575万人，比上年减少1442万人[1]。目前我国扶贫工作进入了全面脱贫阶段，但现有的贫困地区特别是连片贫困地区还存在着贫困发生率高、贫困程度深、返贫问题严重等问题，传统的扶贫政策瞄准精度不高，扶贫效率有待提升。2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：“创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重‘输血’向注重‘造血’转变。”[2]《决定》为扶贫工作创新发展提供了指导思想，模式创新、资源整合、侧重扶贫的内生性将成为全面脱贫阶段的工作思路。2017年中央1号文件再次强调，要“强化脱贫攻坚支撑保障体系，统筹安排使用扶贫资源，注重提高脱贫质量，激发贫困人口脱贫致富积极性主动性，建立健全稳定脱贫长效机制”。目前欠发达地区的农业、农村、农民在市场经济中仍然处于弱势地位，欠发达地区农村弱势群体发生极端贫困的可能性较高，是扶贫工作的重点对象。

关于农村弱势群体的内涵，学者们从不同的角度做出了界定，“经济上极度贫困、生活质量低、承受力脆弱、社会竞争中处于劣势，缺乏经济、政治和社会机会且没有能力改变现状的人群”[3]。农村弱势群体实质上是经济环境、生态环境和社会环境的弱势[4]，需要政府重点保护与支持。针对农村弱势群体的特征，学者们从多种角度研究推进农村弱势群体的扶贫途径：从人力资源视角，发展教育援助，推进农村弱势群体的成人教育和基础教育[5]；从产业视角，通过团体合作、资金联合加强“弱势群体金融”[6]，推进欠发达地区农村弱势群体非农的“二次转移”[7]；从政治视角，提高农村弱势群体的话语权，以拓展其政治参与能力，有效表达自身的利益需求[8]；从扶贫政策、法律视角，完善农村弱势群体帮扶机制和法律保障，建立农村弱势群体信息库，改善瞄准机制，提高农村弱势群体的扶贫精准性[9]。

梳理现有文献，研究者从多个视角对农村弱势群体的内涵、特征、扶贫政策措施进行了深入分析和探讨，为农村弱势群体的扶贫工作提出了积极有效的建议。但是现有研究中，缺乏资源整合、扶贫模式的创新研究，将慈善事业、农民合作与扶贫综合研究的也相对较少。贫困的原因是复杂的、多层次的，现有关农村弱势群体的扶贫措施大多数是单一扶贫路径，政策实施也是多部门独立推进，缺乏制度衔接，无法形成扶贫资源的规模效益与整体解决方案。根据课题组的调查，欠发达地区青壮年劳动力外出打工较多，农村劳动力的“候鸟式”迁徙转移让“空心村”问题日益突显，常驻人口以老弱病残为主，解决农村弱势群体的贫困问题需要整合政府、社会、贫困主体的资源，统筹规划、多部门协调形成合力，构建新的扶贫模式和路径，转变贫困地区经济增长模式和扶贫思路，实现外部资源与内部资源联动，激发内生性脱贫动力。本文将农村弱势群体的研究范围界定在农村老人、妇女、儿童、残疾人，试图通过社会慈善、低保、农民合作社的资源整合，构建以农民扶贫合作社为载体的内外部扶贫资源联动的模式与实现路径，即农村弱势群体的多元共治扶贫机制，推进“空心村”状态下的农村弱势群体脱贫。

二、慈善、扶贫、合作多元共治的扶贫逻辑

根据“第三方治理”理论，开放一部分公共领域让非营利组织参与进来，将使公共服务供给具有一定程度的多样性和竞争性，从而有助于提高效率、减少成本，其实质是政府与非营利部门基于共同目标的联合行动[10]。我国扶贫工作中政府一直处于单一主导地位，通过集中财政力量进行开发扶贫，以扶贫开发、区域经济增长带动贫困人口脱贫。近年来，NGO、社会慈善机构在扶贫中的作用逐渐提升，社会组织扶贫具有较好的灵活性、群众参与性和精准性，更加贴近贫困人口的生活，扶贫项目也更侧重农村弱势群体。扶贫是政治、经济问题也是社会问题，社会组织参与扶贫是现有扶贫方式的有益补充，能实现多主体扶贫资源的互补和协作。在全面脱贫阶段需要进一步扩大社会多元扶贫主体的作用，形成多元共治的扶贫机制，所以第三方机构扶贫有利于将更多社会资源引入欠发达地区，也有利于降低政府扶贫的交易成本，通过竞争、协调、合作的方式实现扶贫效率提升。慈善机构在扶贫事业发展中发挥着独特而重要的作用，具有动员资源广泛性、扶贫方式多样性、救助针对性以及有助于公益慈善文化形成等优势[11]，是政府扶贫工作在贫困村、贫困户层面理想的代理机构[12]。但我国公益慈善机构参与扶贫缺乏可推广施行的合作机制、协调机制，制约了公益慈善参与扶贫工作的深度和广度[13]，慈善机构参与扶贫具有较大的潜力，但需要制度创新、路径创新引导，激励社会慈善资源对欠发达地区农村弱势群体的投入。农民合作社是弱者的联合，具有天然的易贫性，是推动扶贫工作的有效载体[14]，农民合作社在农村反贫困、提高贫困农民经济收入的同时,也帮助其缓解了能力贫困和权利贫困[15]。国家财政扶贫资源与合作社进行对接,再吸纳贫困农户的自有资源,有助于提高农民的组织化程度,并持续提高农民的素质与能力,有助于构建精准扶贫的体制机制，实现2020反贫困的战略目标[16]。NGO不仅帮助农民专业合作社解决销售渠道的问题,同时还为农民合作社提供技术支持、资金支持、观念引导、志愿服务[17]。农民合作社的经济目标、社会目标与扶贫目标密切相关，其经济目标是提高成员收入、成员经济参与，社会目标是为成员提供服务、关注社区、开展教育和信息培训等，所以农民合作社对扶贫工作开展有着积极促进作用。

慈善、扶贫、合作具有共同的目标——帮助贫困人口提高收入，但是现有条件下各自孤立运行，缺乏有效的协同机制无法形成合力，因此基于第三方治理理论，针对农村弱势群体的特征，课题组构建以农民扶贫合作社为载体的农村弱势群体多元共治扶贫机制。多元共治扶贫机制需要政府、社会、农村弱势群体的共同参与，以合作原则、民主管理作为扶贫机构的基本制度(如图1)。政府结合低保、扶贫开发政策为农民扶贫合作社提供财政资金和低息贷款，保障其正常运营；社会慈善机构通过募集社会慈善资金和自身人力资源为农民扶贫合作社提供发展资金的补充和组织运营的人力资源；农村弱势群体全部参与农民扶贫合作社，并将土地、农机等生产资料作为股份投入农民扶贫合作社，农村弱势群体将是合作社的所有者、使用者、受益者。政府、社会慈善机构、农村弱势群体将共同制定农民扶贫合作社的发展规划，并由成员大会投票决策，农民扶贫合作社管理者由社会慈善机构人员担任，或聘请相关专业的职业经理人负责规划的实施。

图1 农村弱势群体多元共治逻辑

三、农村弱势群体多元共治扶贫机制的构建

农村弱势群体多元共治扶贫机制根据“第三方治理理论”整合政府、社会慈善机构、贫困村内部资源，将慈善与扶贫融入农民合作社的发展中。课题组以合作原则为基础，从成员资格、产权制度、管理制度、监督制度以及社会主体激励制度、低保扶贫对接制度几个方面构建农村弱势群体多元共治扶贫机制，实现慈善、扶贫、合作融合发展的模式创新。

(一)成员资格的确定

本文对农村弱势群体的界定是农村老人、妇女、儿童和残疾人，鉴于自身生理条件、年龄约束或身体障碍，受自然资源禀赋、自身发展能力、社会参与机会、社会保障水平等的限制，他们在政治和社会生活上也处于边缘或被排斥的地位[18]，容易发生极端贫困。农村弱势群体具有以下特征：经济生活贫困、个人能力脆弱、资源占有稀缺、政治权利受限、社会地位较低。[19][20]多元共治扶贫机制针对农村弱势群体的特征，成立以农村弱势群体为主体的农民扶贫合作社。首先，致力于提高农村弱势群体的社会、经济地位，只有农村弱势群体才能参加、享受社会慈善活动和政府专项财政的扶持；同时农村弱势群体范围较广也能够覆盖贫困地区多数家庭，体现了公平与效率的统一。其次，将部分政府扶贫项目资金、社会慈善机构资金作为不可提现公共积累和扶贫项目启动资金，平等分配到每个农村弱势群体成员个人账户，未成年人股份减半，加上成员土地、农机等形成入股资产，作为未来利润分配凭据；成员入股、交纳会费体现合作的经济参与原则，有利于提高成员的主人翁意识和责任感，成员可以多种资产入股，如土地、生产资料、现金、生活资料、空闲住房等，并交纳一定的会费。第三，一部分社会慈善捐赠将作为低保配套资金分配给农村弱势群体中无人赡养的人群，提高极端贫困人口的生活水平，这部分人群应得到全体成员的集体认定并共同认可。第四，开展农民扶贫合作社社区服务功能，针对成员需求开展生活合作、教育培训、信息服务等逐步提高农村弱势群体自我人力资源的积累，实现脱贫的可持续性，吸引外地打工的当地青壮劳动力回合作社工作，弥补当地产业发展劳动力不足的情况。

(二)多元共治的产权制度构建

多元共治的产权制度中，一部分资产来源于政府、社会慈善机构的资助，一部分源于成员的投入，一部分来源于农村集体经济产权改革，并根据成员资格、资产总量将产权量化并公平分配给合作社成员，作为未来收益的凭证。平等的产权制度是农民扶贫合作社发展的基础，也是成员民主管理的基础，并按照农民合作社的原则限制资本的回报。农民扶贫合作社产权制度设置要结合农村集体产权制度改革，将农业经营性资产由合作社整体运营，提高这部分专用性资产的使用效率和增值空间；借助政府、社会的资金支持整合农村内部的扶贫资源，增加农民扶贫合作社的原始资本积累，盘活农村内部资产，提高农村弱势群体的财产性收入。以农民扶贫合作社运营农村集体经济资产符合我国农村集体经济产权改革的方向，有利于农村弱势群体自我扶贫，并推动农民合作社的整体发展，是一举多得的发展路径。目前贫困地区由于农村青壮劳动力外出打工较多而逐渐产生“空心村”，剩余人口中弱势群体较多，农业生产劳动力投入不足造成农业生产资源的浪费。通过多元共治扶贫机制整合农村内部劳动力和发展资源如土地、农机等集体和个人生产资料，有利于现代农业的规模化和专业化经营；通过农民扶贫合作社引入政府、社会慈善资金作为启动资金和合作社运营经费，让农村弱势群体逐渐获得农民合作社的股份分红收入；政府、慈善机构、成员协同制定农民扶贫合作社发展规划，并交由慈善机构管理农民扶贫合作社，接受成员监督和政府审计。总之，这是用外部资金盘活农村内部资产，发展本地优势产业，用专业管理获得经济利润，带动农村弱势群体脱贫致富。

(三)民主管理制度构建

内因是发展的根本原因，农村弱势群体的自我脱贫意识和民主管理意识是脱贫的关键，以农民扶贫合作社为载体的多元共治扶贫机制，民主管理制度是基本的管理制度，也是培养农村弱势群体自我发展意识的基础，农村弱势群体是农民扶贫合作社管理的主体，政府、慈善机构只辅助管理并负责监督，为农民扶贫合作社提供战略指导和智力支持。外界力量过度参与管理会削弱农民扶贫合作社的独立能力，造成对外力的过度依赖，当外部力量撤出后当地农民扶贫合作社会陷入发展困境；所以多元共治扶贫机制的重点是培养和发现当地农民扶贫合作社的管理人才，依靠本地人力资源保证农民扶贫合作社的可持续发展，在外界力量撤出后农民扶贫合作社能继续运营。

凡18岁以上的成员都享有参与农民扶贫合作社管理的权利和义务，“一人一票”的民主管理制度是基本的管理方式，农民扶贫合作社重大事项都由全体成员“一人一票”民主决策。社会慈善机构协助社长或担任社长负责农民扶贫合作社日常管理事务，弥补合作社的人力资源不足，并对多元共治机制中的政府、慈善机构、村民组成的委员会和成员大会负责。农村弱势群体若想分享政府、社会慈善机构投入的资金收益，必须参与农民扶贫合作社管理，监督合作社运营；政府、慈善机构投入的公共积累是激励农村弱势群体参与合作的有效手段，公共积累产生的利润依据成员股份分配。参与农民扶贫合作社管理和运营，可以提高农民弱势群体自我扶贫意识，获得农民扶贫合作社的工作机会和工资性收入，并了解合作原则和民主管理的真正意义。自我发展、民主管理、合作意识提高以后，农村弱势群体可依靠农民扶贫合作社的影响，进一步参与村民自治，以提高自己的政治、经济、社会地位，从根本上改变弱势处境。

(四)多元共治的监督制度

由于监督的成本较高、监督制度不完善，现有扶贫政策执行中存在着政策变通的问题，低保成为部分村委治理村庄的工具，错综复杂的农村人际网络也影响低保的公平性。扶贫开发中部分项目需要农户配套，导致农村弱势群体无法满足扶贫开发项目条件，使扶贫开发项目更偏好于富裕农户，而不是真正贫困人口；所以降低监督成本、完善监督体制是现有扶贫工作需要解决的问题。政府是唯一的扶贫主体，导致扶贫工作中村委行政化的路径依赖，基层政府自我监督功能难以有效实现，扶贫中忽视农村弱势群体的需求和意见，贫困人口参与度较低、瞄准精度不高。多元共治扶贫机制中，农村弱势群体作为农民扶贫合作社的所有者、使用者、受益者具有主体地位，也是主要的管理者和监督者，通过民主管理决策的农民扶贫合作社项目和资金使用方案，由慈善机构人员执行并接受多元主体监督。这样，扶贫工作从政府单一主体变成以农村弱势群体为主的政府、社会慈善机构多元参与主体，政府审计部门、农村弱势群体、社会慈善机构的资助者都成为监督者，形成多元化的监督体系，特别是农村弱势群体的监督具有重要作用。农民扶贫合作社项目实施和资金的使用关系到农村弱势群体自身的未来收益，所以成员要实时监督项目的进展和投资情况，确保管理层按照规划推进工作。在合理的制度设计中，贫困农民只要积极参与农民扶贫合作社的投资、管理和监督，就可通过农民扶贫合作社利润分配获得稳定的预期收益，实现收入的可持续增长。

(五)多元共治机制中外部主体的激励制度

多元共治机制的核心是将政府单一扶贫主体变为社会多元主体参与，形成农村弱势群体自我扶贫与社会资源帮扶、政府保底的扶贫生态。将企业、个人、社会组织参与扶贫形成常态化、可持续化，需要构建合理的激励制度，提高社会主体参与扶贫的积极性。

第一，建设慈善、扶贫的信息互动平台。通过平台实现参与主体之间的互动和扶贫项目的进度信息发布、交流，提高扶贫工作的信息化、透明化程度，用捐赠、众筹的方式推进社会公益事业发展。信息平台的建设也是扶贫补贴的一种形式，用较少的投入让公众更好了解政府扶贫工作的进展，为社会主体参与扶贫提供方便的途径。信息平台还是政府引导社会主体参与扶贫的有效途径，通过政府购买社会组织的扶贫服务目录，来引导扶贫事业发展的方向，鼓励民间扶贫组织参与政府扶贫项目，用市场竞争提高扶贫项目的效率和宣传力度。

第二，对参与公益扶贫活动给予精神和物质奖励制度。对于积极参与社会慈善事业的企业、个人应给予一定的精神和物质奖励，推动社会慈善和扶贫事业的良性发展，具体措施如提高公益活动的宣传力度和媒体曝光度、个人所得税的抵扣、企业所得税的抵扣、入驻公益养老院的优先权、医疗保障和保险的优惠、公共交通补助、社工义务优先帮助、计入个人征信评级记录、城市户口积分等，让热爱公益活动的企业、个人、社会组织感受到政府对他们的鼓励和支持，形成良好的社会公益事业氛围。

(六)低保与扶贫开发制度对接

我国扶贫政策中，低保是扶贫政策中兜底的基础制度，主要帮助对象是农村弱势群体，其“输血”功能保障低保护的生存权；扶贫开发具有“造血”功能，保障贫困人口的发展权，二者有机结合，不可或缺，低保与扶贫开发体现社会主义市场经济建设中公平与效率的统一，通过二次分配帮助贫困人口实现生存权与发展权。但在实际工作中，二者衔接还不完善，如流程、管理、资金、人力资源等方面衔接不到位，降低了扶贫精准度。在多元共治的扶贫机制中，以农民扶贫合作社为载体，将低保、扶贫开发置于合作扶贫机制中，并由成员民主管理监督，全体成员投票产生低保名额，确定扶贫开发项目，社会慈善机构协助实施，可进一步提高成员主动自我扶贫积极性，政策实施载体的统一可推进低保、扶贫开发的有效衔接。

四、推广多元共治扶贫机制政策建议

农村弱势群体多元共治扶贫机制目标在于整合政府、社会慈善机构和农村内部的扶贫资源，构建多元主体优势互补的扶贫机制，以农民扶贫合作社为载体，政府财政、慈善资金为启动资金，协调空心村农业、农村发展资源，以慈善机构为主提供人力资源，为欠发达地区农村弱势群体全面脱贫服务。多元共治扶贫机制需要多主体、多渠道协调，是特惠扶贫与普惠扶贫的有机结合，课题组建议从以下几个方面推进多元共治扶贫机制建设。

(一)推进农民扶贫合作社载体的发展

我国农民合作社处于发展初级阶段，存在着虚假合作、成员异质性、少数人控制、合作社企业化等问题，但是不可否认的是农民合作社在提高农民收入、改善农民市场地位、提高农民民主意识方面有着积极作用。农民扶贫合作社是欠发达地区农村弱势群体的代表，从成立之初就要坚持民主公平的原则，用财政扶贫资金和慈善资金承担农民扶贫合作社前期组织运营成本，并雇佣慈善机构人力资源进行管理，限定只有欠发达地区农村弱势群体参加，依靠成员参与和监督，杜绝少数人控制和合作社异化。坚持规范的农民合作制度和成员主体地位，用多元共治机制、民主管理和专业管理保证农民扶贫合作社的公益性、公平性。

(二)提高社会慈善机构在扶贫中的作用

近年来国内外NGO等社会机构在全国开展扶贫项目越来越多，但是整体上我国慈善机构在扶贫方面发挥的作用还相对较小，信息不对称、慈善机构信任度低、NGO本地适应性等问题导致慈善机构在扶贫工作中没有充分发挥扶贫功能，因此要培育我国社会慈善机构发展，引导更多慈善机构进入欠发达地区扶贫工作中。首先，用税收制度提高企业、个人慈善募捐动力，培养良好的慈善事业发展环境；其次，重树慈善机构公信力，提高慈善机构品牌影响力；第三，培育、规范草根慈善机构发展，用政府购买扶贫服务目录引导微小慈善机构发展；第四，注重慈善机构与农民扶贫合作社载体的有机结合，降低外来扶贫机构的不适应性，提高当地农村弱势群体的主动参与性。

(三)构建身份类别扶贫的瞄准机制

以家计收入作为扶贫瞄准机制，具有成本较高、收入难以精确统计等缺点，因此建议构建身份类别扶贫的瞄准机制，将贫困地区农村弱势群体分为五个类别：有劳动能力的贫困群体，有部分劳动力且有直系亲属赡养的贫困群体，无劳动能力的但有直系亲属赡养的贫困群体，有部分劳动力无直系亲属赡养的贫困群体，无劳动能力无直系亲属赡养的贫困群体。对于无直系亲属赡养的群体，通过农民扶贫合作社配合低保制度给予慈善补贴。农村弱势群体全部纳入农民扶贫合作社并以成员账户形式分配利润提高收入，享受政府投入、慈善机构资金、农村集体资产运营带来的收益。

(四)提高扶贫政策实施的人力资源投入

现有扶贫工作中重视对物质的投入如基础设施、生产资料、土地整合等而忽视扶贫中人力资源的投入，这里的人力资源指对扶贫项目实施者的人力资源投入，不是对农村弱势群体的教育培训。扶贫工作需要较高组织能力、管理能力、产业运营能力、沟通协调能力等，仅仅依靠当地政府扶贫机构或者贫困农户的人力资源去开展扶贫工作是不够的，扶贫工作需要雇佣更加专业的人才包括慈善机构的人员和职业经理人来管理农民扶贫合作社。通过职业化管理扶贫资金和农村集体资产，发展当地特色农业或非农产业，并注重在农村弱势群体参与管理的过程中培养当地人才，作为合作社未来发展的人力资源储备。因此，建议在政府、慈善机构的预算中有一部分用于专业管理人员的雇佣，否则以贫困地区的工作条件、工资待遇很难吸引到优秀的人才，不利于扶贫工作效率的提升。

[1] 国家统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报[Z].2016-02-29. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

[2] 中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[Z].2015. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm.

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