罗伟 李桂红

(重庆市云阳县人民法院，重庆 云阳 404500)

司法改革背景下法官逐级遴选的实践考察与制度完善
——以部分法院法官遴选公告为分析样本

罗伟 李桂红

(重庆市云阳县人民法院，重庆 云阳 404500)

法官逐级遴选对提升法官专业性、实践性有不可低估的价值。完善法官逐级遴选有利于引导优秀法律人才到基层锻炼，有利于提升基层办案质量，有利于形成法官发展的良性渠道。通过对部分法院遴选法官公告的文本分析，发现法官逐级遴选制度在实践中操作混乱，比较随意。设置法官遴选委员会，建立法官业绩考评制度，细化不同层级法院法官任职条件，并对不能参加法官遴选的情形进行细化，这些措施的实行有利于法官逐级遴选制度的完善。

法官逐级遴选；法官专业化；优秀法官；法官遴选委员会

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律安排在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”。实际上，建立法官逐级遴选制度的提法并不是新近才有的，最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2008)》均就建立完善法官逐级遴选专门提出了指导性意见。但实际上，经过这么多年的改革，包括最高人民法院、各高级人民法院及全国众多中级人民法院的大部分法院仍然直接面向应届大学毕业生或社会公开招录法官或法官后备人选，法官逐级遴选制度在实践中并没有落地生根。虽然实践中也有极少数地方法院面向本辖区或面向全国遴选优秀法官的情形，但也没有形成完善的法官逐级遴选制度。本文将从法官逐级遴选的现实意义、法官逐级遴选的实践考察及法官逐级遴选的制度设计三个方面进行论述，试图建构一套符合中国司法特色的法官逐级遴选制度。

1 法官逐级遴选的现实意义

“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”著名法学家霍姆斯一语道出了司法经验对法律从业者的重要性。“律师少的俏，法官老的好。”人民法院的审判工作是一项带有鲜明理性色彩的实践工作，实践经验在司法工作中具有相当的重要性。从实践角度讲，法官首先到基层任职再逐级遴选至少有以下几个方面的现实意义。

1.1 有利于优秀法律人才充实到基层

在我国，80%的法院是基层法院，80%的法官在基层法院工作，80%的案件是由基层法院的法官办理，这就决定了提高司法队伍的专业化水平，提高司法公信力，确保司法公正，必须从基层法院的法官培养着手。建立法官逐级遴选制度，初任法官一律到基层法院任职可以为基层法院储备优秀的法官后备人才。

1.2 有利于提高基层一线案件审理质量

建立初任法官由高级人民法院统一招录、一律在基层法院任职、上级人民法院的法官一般从下级人法院的法官中遴选的制度，可以促使优秀的法律人才到基层一线办案。让优秀的法律人才首先充实到基层一线办理案件，可以提高基层一线办案人员的整体素质和办案质量，同时可以促进逐级遴选制度的落实，也可以确保二审或再审案件是由具有更为丰富办案经验的法官办理，从制度上可以保证审级制度的公信力和可靠性。

1.3 有利于形成法官选任的良性循环

一直以来，中高级法院没有建立法官逐级遴选制度，阻碍了基层法院的晋升渠道，不少优秀的基层法官只能以科员或者副科级退休，相较于毕业就进入党政机关或者更高层级的法院的同学心理落差非常大，一方面会让这部分优秀的法官过早地看到职业晋升的天花板，另一方面也无形地促使这部分优秀的法官通过遴选至党政机关或者辞职进入律师行业来实现自己的人生价值，从而造成法律人才的流失。因此，建立法官逐级遴选制度有利于形成法官选任的良性循环，有利于畅通基层法官的晋升渠道，有利于建立职业化、专业化、正规化的法官队伍。

2 法官逐级遴选的实践考察

从2012年开始，人力资源和社会保障部就出台政策，规定中央和省级以上机关录用公务员，均需从具有两年以上基层工作经历的人员中考录。在此之后，最高人民法院及各高级人民法院均没有直接招录应届大学毕业生，但仍有不少高级人民法院面向社会公开招录具有两年工作经验的法官后备人选，法官逐级遴选的制度并没有落地生根。但是也有不少地方的高级人民法院、中级人民法院面向自己所在的辖区，在本省(区、直辖市)、本市或者全国遴选法官，这些法官逐级遴选的用人实践探索不失为我们研究法官逐级遴选的最好样本。笔者通过互联网收集了部分法院遴选法官的公告，通过对这些样本研究分析，或许能够为法官逐级遴选的燎原之势积蓄力量。

2.1 样本的选择

因有的法院仅面向自己辖区法院逐级遴选法官，遴选的公告仅在法院系统内网予以发布，因此笔者在互联网上收集的法官遴选公告数量并不多，只集中选取具有一定典型意义的遴选公告作为分析的样本(见表1)。

表1 样本法院的遴选人数、遴选范围、遴选时间

值得一提的是，自《人民法院五年改革纲要》首次提出“逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度”开始，就有不少中、高级人民法院在遴选法官时，不仅仅局限于面向法院系统遴选法官。例如，四川省高级人民法院遴选法官的遴选对象为“现任法官、检察官”；成都市中级人民法院的的遴选对象则为“全国各级法院、检察院在职公务员(法院系统聘用制书记员除外)及通过国家统一司法考试并曾经在法院从事审判工作以上的其他政法机关在职公务员；阿拉善盟中级人民法院则面向本盟辖区的基层政法部门在职公务员进行遴选。虽然，这并不是由上级法院面向下一级法院严格意义上的逐级遴选，遴选范围更为广泛，拓展到面向检察官甚至基层政法部门，但这对促进不同法律行业之间的交流互动和培养法律职业共同体具有不可估量的现实意义。

特别需要指出的是，成都中院的遴选对象包括曾在法院从事审判工作的其他政法机关工作人员，这有利于引导曾经从基层法院远离法官队伍再次回流到法院系统，给曾经流失的法官但仍有志于从事审判工作的法律人才提供了一个晋升的机会。

2.2 遴选法官的条件

什么样的法官可以被遴选到上级法院，这无疑是法官逐级遴选最为关键的问题。因此遴选法官的条件、标准无疑会成为一根指挥棒，对有志于向上级法院发展的法官具有不可低估的引导作用。分析样本法院的遴选公告，遴选法官一般要具有以下几个方面的条件：

2.2.1 政治条件

政治立场坚定，拥护贯彻党的路线方针政策，品德优良，作风正派，热爱司法工作。上至最高人民法院下至高级人民法院、各中级人民法院，大部分均将政治条件作为遴选法官的首要条件。逐级遴选法官到上级法院工作，坚持正确的政治方向无疑是我们需要坚持的最基本的政治原则，但这并不是法官逐级遴选需要予以重点研究的问题。我们更需要研究的是如何从政治立场坚定的法官当中遴选更具有专业素质的专业法官，以确保司法队伍的职业化、专业化、正规化。

2.2.2 年龄条件

多少岁可以成为法官是初任法官遴选的问题，多少岁可以参加上级法院的遴选，以及超过多少岁不宜再参加上级法院的遴选，涉及到法官遴选的资格有无问题和基层法院的队伍稳定问题，因此遴选法官的年龄问题至关重要。通过表2可知，除最高人民法院遴选法官规定执行局长年龄一般不超过52岁，审判员年龄一般不超过48周岁以外，其他中高级人民法院大多规定年龄在35周岁以下；另外大多还规定了一个例外条款，特别优秀的可以放宽2—5周岁，但广州知识产权法院则比较特别地规定了遴选的法官应该年满32周岁，对年龄的上线没有作规定。

2.2.3 下层级机关任职条件

为了畅通法官遴选的渠道，部分法院的遴选对象为全国各级法院、检察院或者基层政法机关符合法官任职条件的公务员。但大部分法院也明确规定了遴选对象应当具有一定的基层审判工作经历或者基层政法工作经历。以最高人民法院遴选的条件为例，其要求遴选对象应当具有8年以上下级法院相关审判工作经历，重庆市第一中级人民法院则要求遴选对象应当在基层法院担任助理审判员职务3年以上或者担任审判员职务1年以上；眉山市中级人民法院则要求遴选对象应具有基层组织2年以上法律工作经历；广州知识产权法院结合法院本身的专业性特点则规定了遴选对象应具有6年以上相关审判工作经历并从事知识产权审判工作2年以上。

2.2.4 特别优秀的条件

上级法院的法官原则上从下级法院的优秀法官中遴选，但什么样的法官是“优秀法官”更是法官逐级遴选关键中的关键。界定优秀法官有赖于法官业绩评价制度的完善。在法官业绩评价制度尚不健全的情况下，界定优秀法官主要有以下几个方面的标准予以确定：

一是担任领导职务被视为优秀法官。“学而优则仕”是我们传统的选人用人标准，优秀的人才更容易被选拔任用到领导岗位，因此，在法官业绩评价不健全的情况下，担任领导职务的相对于未担任领导职务的法官更容易被上级法院认定为优秀法官。

二是年度考核为优秀的被定义为优秀法官。根据《公务员法》，相关的部门会在年终对法官进行考评，这种考评侧重于德、能、勤、绩、廉的考评，与一般公务员考评几乎没有任何差别，但囿于缺乏对法官业绩的全面考评机制，这种考评也被作为评价优秀法官的标准之一。例如，成都中院、眉山中院均规定近三年年度考核两次以上优秀等次或立功的可以被确定为特别优秀的条件。

三是获得“办案能手”或“优秀法官”“审判业务专家”的被定义为优秀法官。不少地方法院每隔几年会举行全省或者辖区的“办案能手”“优秀法官”的评选活动，最高人民法院每隔3年也会举行全国审判业务专家的评选活动，不少高级人民法院也组织开展了本省、市的审判业务专家评选活动，这些评选活动中获得荣誉称号的法官为上级法院择优选拔优秀法官提供了参考依据。

四是将学术论文获奖作为优秀法官标准之一。每年全国法院都会举办学术讨论会，能够在学术讨论会上获奖成为不少法官在办案之余不懈的追求。四川高院、成都中院、眉山中院均将有论文获得学术讨论会奖项作为特别优秀的条件之一，反映了上级法院对法官的需求不仅仅要能办案还要能调研。法官如果能将办案中的问题提炼成为能够供上级决策参考的调研成果，更容易成为上级法院青睐的对象。

五是其他被认为特别优秀的条件。例如阿拉善盟中级人民法院将蒙汉兼通作为特别优秀的条件，广州知识产权法院将办理过重大、疑难案件作为优先考虑的条件，眉山中院将具有法学硕士、法学博士学位作为特别优秀的条件。

表2 法院遴选法官的年龄条件、基层任职条件、特别优秀的条件

续表2

法院年龄条件基层任职条件特别优秀的条件成都市中级人民法院男性40周岁以下,特别优秀的可放宽至45周岁以下;女性38周岁以下,特别优秀的可放宽至43周岁以下具有2年以上工作经历的法院、检察院工作人员①担任中、基层法院副庭长(中层副职)以上职务的;②近三年年度考核两次以上优秀等次或立功的;③近三年获得过全国学术论文三等奖以上的;④近三年获得过省级以上“办案能手”或“优秀法官”称号的眉山市中级人民法院年龄35周岁以下,特别优秀的可放宽至40周岁具有基层组织2年以上法律工作经历①具有法律专业硕士学位或博士学位;②近三年年度考核两次以上优秀或立功;③近三年获得过省级以上学术论文二等奖以上;④近三年获得过省级以上“办案能手”或“优秀法官”称号阿拉善盟中级人民法院年龄35周岁以下,担任基层法院庭长以上职务的可40周岁以下具有2年以上基层工作经历和2年以上公务员工作经历蒙汉兼通的可优先考虑广州知识产权法院年满32周岁具有6年以上相关审判工作经历,从事知识产权审判工作2年以上知识产权审判工作经验丰富,业务能力强,成功审理过有较大影响的重大疑难知识产权案件的优先考虑

2.2.5 不能参加遴选的情形

什么样的法官不能参加上级法院的遴选，也是法官逐级遴选应当重点研究的问题。在分析的10个样本法院当中，诸如最高人民法院、四川高院、成都中院等法院并没有明确规定不能参加遴选的排除情形，但是也有不少法院诸如廊坊中院、阿拉善盟中院规定了不能参加遴选的情形(见表3)。主要有以下几种情形：

一是受过纪律处分、刑事处罚或涉嫌违纪违法正在调查的。《法官法》明确规定曾受过刑事处罚的不能担任法官。但受过纪律处分是否应当被排除在遴选的范围则值得仔细研究。南充中院、眉山中院直接规定受过党纪政纪处分的都作为排除参加遴选的情形，而阿拉善中院则规定为受处分期间未满不能参加遴选，对受过纪律处分进行了限缩。

凡是对法官遴选作出了排除性规定的法院，均将涉嫌违纪违法，正在接受审查尚未作出结论作为法官遴选的排除性规定。因个人涉嫌违纪、违法正在调查，尚未作出结论，涉及到调查的可持续性问题以及调查的结论问题，因此作为排除性规定较为合理。

二是其他不能参加遴选的情形。廊坊中院将到定向单位工作未满服务期限或对转任有其他限制性规定作为不能参加遴选的情形；阿拉善盟中院将按照国家有关规定，对工作地区、工作单位或单位机构层次等有限制性规定的人员及不满最低服务期限(5年)且所在单位不同意人员流动作为不能参加遴选的情形。

另外，凡是对不能参加遴选作出了排除性规定的法院均将“法律、法规规定不得参加遴选的其他情形”列为最后的条款，作为兜底条款。

表3 不能参加遴选的情形

3 法官逐级遴选的制度设计

最高人民法院虽然从《人民法院五年改革纲要》开始就提出了“要逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度”，并明确了时间表，规定“高级人民法院和最高人民法院的审判庭5年之后从下级人民法院和社会的高层次法律人才中选任法官”，但经过十多年的改革，法官逐级遴选制度虽有萌芽，但尚未茁壮成长，零星的法官逐级遴选星星之火尚未形成燎原之势。各个地方的中、高级人民法院虽有零星的逐级遴选案例，但实践操作中比较混乱，遴选的标准不统一，遴选的程序比较随意，尚未发展为完善的遴选制度。笔者认为，在司法改革的背景下，完善法官逐级遴选制度，需要从以下几个方面着手：

3.1 法官逐级遴选工作由法官遴选委员会组织实施

《人民法院第四个五年改革纲要(2013—2014)》提出：“针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选，实现法官遴选机制与法定任免机制的有效衔接。”通过在国家和省一级分别设立的法官遴选委员会，除了遴选初任法官以外，法官遴选委员会还应当承担起法官逐级遴选的组织实施工作。可以考虑由国家法官遴选委员会负责最高人民法院面向高级人民法院遴选法官，省级法官遴选委员会负责省级高院和辖区中院的法官逐级遴选。需要遴选法官的法院政治部门可以根据法官编制空缺情况，向法官遴选委员会提出申请，法官遴选委员会可以根据具体情况，每一年或者每两年组织一次法官逐级遴选活动。

3.2 规范法官逐级遴选的遴选条件

上级法院从下级法院遴选法官，除了要求下级法院的法官应具有坚定的政治立场，品德优秀，作风正派，身体健康，符合《法官法》规定的任职、回避条件，在原单位已满最低服务期限等基本条件以外，尚需对以下几个条件进行合理设置：

3.2.1 年龄条件及基层任职条件

《法官法》第九条对不同层级法院法官担任的条件进行了规定，仅有因不同层级、不同学历从事法律工作满一年、两年、三年的差别。实际上对不同层级法院的法官任职条件几乎没有实质性的差别。《人民法院第四个五年改革纲要(2013—2018)》规定：“针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。”笔者认为，《法官法》对不同法院的法官任职条件应该进行修改。具体为，通过司法考试及公务员考试的人员须担任法官助理满5年，且年满28周岁方可被遴选为基层法院法官；在基层法院担任法官2—5年，可遴选至中级法院；在中级法院担任法官3—5年，年满35岁，可遴选至高级法院；在高级法院担任法官3—5年，且年满40岁，可遴选至最高人民法院(见表4)。

最高人民法院对遴选法官的年龄上限为最高，高、中级人民法院的年龄下限、上限依次递减，符合法官逐级遴选逐级成长的司法规律。其中对特别优秀的法官年龄可以浮动2—5年，对下层级法院法官任职的要求为2—5年，既有利于保证基层法院法官的稳定性，又有利于为优秀法官打开上升渠道，有利于法官逐级遴选制度的良性生长。

表4 不同层级法院法官的任职条件

3.2.2 设置法官业绩考评委员会统一特别优秀的条件

建立初任法官由省级高院统一招录，一律安排在基层人民法院任职，有利于引导优秀法律人才到基层接受锻炼，同时完善法官逐级遴选制度，也有利于将优秀的法官选拔到更高层级的法院，既有利于让这部分优秀的法官实现个人价值，也有利于实现上级法院选拔优秀人才的组织意图。对特别优秀的法官给予年龄上的浮动，让他们有更多的机会参加上级法院的遴选，既有利于引导下级法院的法官积极追求卓越，也有利于选拔优秀人才，因此如何界定优秀法官至关重要。前述已经分析，不少中、高院将担任领导职务、年度考核优秀、获得“优秀法官”称号、学术论文获奖作为优秀法官衡量标准，但这些标准在实践中尚不统一，也存在一定的争议。

因此，有必要在国家和省一级层面建立法官业绩考评委员会，由法官业绩考评委员会制定评价法官特别优秀、优秀、良好、一般的评价标准。可建立法官业绩评价百分制制度，法官一年办理多少案件并完成一定的调研成果可获得基本分60分。例如，在基础分之上，法官的裁判文书被最高人民法院评选为优秀裁判文书的可加5分，法官撰写的学术文章获得一等、二等、三等、优秀奖的可加10、6、3、1分；年度考核优秀的可加3分；具有法学硕士学位的可加3分，具有法学博士学位的可加6分；法官办理的案件被认定为错案的扣减5分，被认定为瑕疵案件的扣减1分等加、减分条件。如果下级法院的法官参加上级法院的遴选，其近三年的业绩评价平均分90分以上的可界定为特别优秀，80—90分以上的可界定为优秀，然后再根据特别优秀、优秀等级在遴选总成绩中给予一定的加分，以此规范优秀法官评价标准。

3.2.3 不能参加上级法院遴选的情形

受到处分的官员低调复出甚至是在更高层级、更高职位上复出一直是社会反响比较强烈的话题。虽然按照《公务员法》的规定，公务员受到处分期限届满后，不影响职级、职位的晋升。但作为社会公平正义最后一道防线的人民法院从下级法院遴选法官对该法官是否合适遴选到上级法院应当进行严格的把关甄别。笔者认为，以下几种情形应当作为不能参加上级法院遴选的情形：

(1)受到党纪、政绩处分，尚在处分期间的。如果该法官正在处分期间，按照《公务员法》的规定也不适宜参加上级法院的遴选。但如果处分期限届满，从法律上来讲不宜限制其参加遴选，只是在法官业绩评价方面，受到处分应当作为一个扣分较大的选项。

(2)涉嫌违纪、违法、犯罪正在按受调查，尚未作出结论的。法官如果涉嫌违纪、违法、犯罪正在接受调查，可能面临纪律处分或者刑事处罚的，不适宜参加遴选。

(3)不满最低服务期限或对转任有限制规定的。《公务员法》相关规定对新录用公务员有最低服务期限5年的规定，定向培养的必须在原单位服务满五年，都是需要严格遵守的。

(4)法律、法规规定的其他情形的，可作为兜底条款。

3.3 是否可以越级遴选的问题

《人民法院第四个五年改革纲要(2013—2018)》明确提出“建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制”，法官逐级遴选的机制也是如此。初任法官首先在基层任职，再逐级遴选至中级、高级、最高人民法院，但并不排除越级遴选的情形。笔者认为，对特殊地区的特殊人才，可以控制适当越级遴选数量和比例。例如对少数民族聚居区，会双语的法官可以越级从下级法院遴选至高级法院或者最高人民法院，但越级遴选人数应该控制在所有遴选人数20%的范围之内，且一般只越一级遴选。且不论是逐级遴选还是越级遴选，对法官遴选过程，特别是对法官的业绩评价均应向社会公开，让社会公众知晓，以确保遴选的公正性。

4 结语

司法改革是一场系统而宏大的改革工程，涉及法官员额、司法人员分类管理、法官助理改革、初任法官选拔、错案认定与责任追究、法官职业惩戒与保障、合议庭办案规则、审委会议事规则、专业法官会议，以及省级人财物统管、跨行政区域法院的设立等诸多问题。法官逐级遴选仅仅是司法改革系统工程中很小的一部分，但法官逐级遴选也涉及到法官遴选委员会的职能发挥，错案、瑕疵案件的认定，法官业绩评价制度的完善等多个方面的内容。可以说，司法改革的每一个小事项均与其他事项息息相关。我们不应该脱离司法改革大的背景去构建法官逐级遴选制度，同时，法官逐级遴选制度的改革与完善也需要其他改革措施的配套跟进。我们希冀法官逐级遴选制度在司法改革大的背景之下能够早日落地、生根并茁壮成长。引导优秀的法律人才到基层法院接受锻炼，为基层的法官打开畅通的晋升渠道，为上级法院源源不断输送专业人才，为法官的正规化、专业化、职业化建设积蓄力量。

责任编辑：卢宏业

The Practice and System Improvement of Judges′ Gradual Selection under the Background of Judicial Reform——A Sample Analysis of Empirical of the Selection Announcement of some Court Judges

LUO Wei, LI Gui-hong

(Yunyang County People′s of Chongqing, Yunyang 404500, China)

The stepwise selection has significantmeaning to enhance the professional judges and value. Improving the step by step selection will help to guide the excellent legal talents to the grassroots level, is conducive to enhance the basic quality of handling cases, is conducive to the formation of benign development channels of judges. Through part of the court selection of judges notice text analysis, the judge gradually select the system in the practice of confusion, more casually. By setting the selection committee of judges, establish the performance appraisal system, refine different levels of the courts working conditions, and can not participate in the selection of judges the situation refinement, is conducive to the improvement of judge selection system step by step.

Judge step by step selection; Judge specialization; Outstanding judge; Judge selection committee

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.024

2016-12-20

重庆市高级人民法院2016年重点调研课题“法官助理的来源与职责研究”(cqfykt201614)阶段性成果

罗伟(1970—)，男，重庆人，法学硕士，三级高级法官。

D926.17

A

1674-6341(2017)03-0065-06