王卫

(沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034)

非政府组织在社会治理现代化中的作用

王卫

(沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034)

随着公民社会的兴起，社会治理的发展,自20世纪80年代以来，非政府组织在全球兴起，发挥着第三部门在社会治理中特有的作用，在诸多领域都有其影响力，一定程度上促进了社会公共事务的有效治理。然而，多年来我国经济的迅猛发展，人们的需求向多样化趋势发展，社会公共服务的供需矛盾也不断加深。在政府、市场失灵的背景下，供需引发的矛盾问题急切需要非政府组织发挥不可替代的作用。

非政府组织；社会治理；作用

0 引言

传统意义上的非政府组织，既不是指“除政府之外的所有社会组织”，也不是指“无政府的组织形式”，而指的是为数众多的具有以下特征和功能的正式或非正式组织：在政治上独立于政府之外，以促进人类交流合作和社会公益事业为主要工作目标，它们的宗旨也在于解除贫困痛苦，保护自然环境，保障低收入阶级尤其是穷人的利益，为其提供最基本的社区和社会服务。

随着现代社会的快速发展变化，市场改革、网络信息化建设、社会矛盾复杂多变等多方面的因素的交织融合，社会治理领域也面临着多重挑战。为解决治理中出现的问题，党的十八届三中全会提出，非政府组织应着手处理部分需要解决的事项和公共服务。由此看来，非政府组织在社会治理现代化中的作用被逐步认可。

1 非政府组织的发展背景

非政府组织最早在19世纪中叶出现，首先在西方资本主义国家兴起，20世纪下半叶在全球广泛兴起。自20世纪90年代蓬勃发展之后,现已在西方国家形成了以非政府组织为代表的公民社会、国家、市场三足鼎立的发展格局。

1.1 非政府组织的形成与发展

传统的社会理论认为，社会由两部分组成：国家、市场。在通常的状况下,市场和政府是互补的。市场满足公众的大多数需求,政府来弥补市场作用不到的领域。渐渐地，人们发现所有需求仅仅依靠政府和市场并不能完全满足。在此基础上，非政府组织诞生了。近年来随着社会的发展，政府改革与企业合并的进一步深化，导致产业结构与社会形态相应转型，非政府组织逐渐成为社会的重要组成部分，发挥着其不可替代的重要作用。这就是人们通常说的非政府组织，学术界冠以第三部门、非营利组织等名称。

1.2 中国非政府组织的发展表现

中国非政府组织发展相对比较滞后，主要表现为以下几个方面：

1.2.1 起步晚

在我国，由于开国之初百废待兴，面临的种种政治经济高度集中的局面难以一时打破，非政府组织的发展也就相对迟缓，导致在我国的起步较晚。

1.2.2 数量少

表1 非政府组织的发展历程

根据我国民政部门的不完全登记，各类非政府组织的数量较少，就每万人拥有民间非营利组织而言,我国仅为2.1个，与发达国家的差距很大。另外由于非政府组织自身的管理不规范，每年还有相当多的非政府组织正在消失。

1.2.3 问题多

非政府组织面临着双重制约，包括自身建设和外部环境两方面。一方面，非政府组织自身存在着缺少经费、专业人才短缺、服务水平不高、办事效率低下、贪污腐败等问题，迫切需要得到解决；另一方面，政策法规和文化局限都制约和影响着非政府组织的新一轮发展。

2 非政府组织的相关理论

2.1 非政府组织的相关概念

2.1.1 公共管理下的非政府组织：与政府组织截然相反

在公共管理领域，非政府组织特指与政府组织相反的一种组织形式，“非”字表明它们与政府组织的区别。西方使用非政府组织的概念比较多，例如，费希尔就认为：“在发展中国家，非政府组织一般泛指致力于发展的组织。”

2.1.2 服务和价值影响下的非营利组织：突出服务价值

在服务与价值视角下，非政府组织常被称为非营利组织，包括慈善组织、社区组织等。在服务和价值导向的影响下，结合非营利组织的组织特性和非营利的特点，更加突出组织的服务价值，从而体现它与企业等营利组织的区别。

2.1.3 介于政府与企业之间的结构：第三部门的提出

第三部门是美国学者莱维特提出的。他认为，除政府、企业以外，还有一些传统的组织在承担着政府、企业没有能力或不愿承担的一些公共事务，这些组织被定义为第三部门。

2.1.4 中国非政府组织的称谓

除了前边所介绍的一些称谓外，在中国，非政府组织的叫法多种多样，学者们更多倾向于以下几种称谓：社会团体、民办非企业单位。社会团体主要强调社会组织的社会性，表明它与政府、企业的不同。同样，在我国的相关法律法规中，也使用社会团体、民办非企业单位这两种概念。

2.2 非政府组织在中国发展的特点

组织性、合法性、非营利性等特征，是非政府组织必须具备的特点。在不同的国情下，会有所不同，具体表现为以下几方面：

2.2.1 政府主导性色彩强烈

一方面，中国的非政府组织主要依托于政府，特别是那些经过合法程序登记的非政府组织，以及由从现职领导职位退下来担任领导职务的非政府组织。另一方面，非政府组织依赖于政府提供资金。我国的非政府组织之所以是由政府主导的，是因为一些重要的非政府组织的活动经费由政府拨款进行资助。

2.2.2 双向性色彩极端化

一方面，非政府组织基本上受政府的主导和控制，实际运行中政府往往控制着它们的重要活动，致使非政府组织缺乏应有的自主性、志愿性和非官方性；另一方面，部分非政府组织没有在政府部门登记过，也不接受政府部门的领导与指导，完全是公民自发组建的，具有高度的自主性。

2.2.3 发展不平衡性

从宏观角度分析，我国非政府组织在发展数量、质量上问题突出，表现出发展迟缓、发育不健全的特征。绝大部分非政府组织不善于社会服务。在我国市场经济的发展进步中，各地区非政府组织发展的不平衡性逐步凸显。

2.2.4 建设和管理的规范性欠缺

我国非政府组织的建设和管理还处在探索之中，并没有形成正规化、规范化的模式。部分非政府组织存在相当大的管理漏洞，因为其直接接受各级党政机关的领导，其主要领导人也由各级党政部门决定。

3 非政府组织在社会治理中的现代化作用

3.1 政治建设中的独特作用

3.1.1 协助政府营建民主化的管理机制，推动政府公共事务管理的民主化

非政府组织在政治的参与下监督政府的公共事务，在保证决策公平的同时，还有助于权力制衡。同时形成对政府工作的民主监督机制，增加社会的公开度和政府决策的透明度，有助于“阳光政府”“公开政府”的构建，推进公共事务管理的民主化。

3.1.2 维护弱势群体的利益，促进社会政治稳定，增进社会公平

社会转型进程中存在的社会矛盾，如果不及时解决，易引发社会动荡，非政府组织能够在其中发挥“润滑剂”的作用，通过及时听取各方的需求，维护社会各方面的利益，避免权益无法得到保证而引发的社会矛盾，增进社会公平。

3.1.3 影响政府政策的制定与执行

非政府组织能够听取基层不同的声音和意见，促使政府作出正确的决策，既维护了政策制定的合理化，也保证了政策制定的民主化，是现代化民主建设中的重要组成部分。公众对于非政府组织开展的各项社会活动的参与，使政府政策得以更好的执行。

3.1.4 非政府组织对基层民主建设具有不可替代的作用

非政府组织为公民进行自主管理的有效进行提供了途径。首先，非政府组织可以培养公众参政与政的能力和积极性，表达其共同的利益和要求。其次，通过各种活动的宣传和参与机制使公众真正参与到公共政策的制定和执行中来。最后，非政府组织可以通过提高公民的自律性和自我管理能力的方式，实现对社区的公共事务的自主式管理。在一定程度上，汇聚了基层的宝贵经验，为基层民主建设奠定了基石。

3.2 经济建设中的独特作用

3.2.1 促进城乡协调发展，推动新农村建设

与农村相比，城市拥有一定数量的具有行业规范、协调、管理和监督职能的非政府组织，而农村的非政府组织主要是以农村专业经济合作组织为主。这几年，很多的农村非政府组织开始关注“三农”问题，开展了不少活动，促进了政府政策的制定，使农村各种社会问题得以更快更好的解决。

3.2.2 推动国企效益的持续发展,推动经济复苏

为了协调和解决改革中所出现的各类矛盾和问题，一方面，非政府组织以行业代表的身份协调行业内部矛盾，化解不利因素，平衡各方利益；另一方面，防范了国有资产的流失问题，在一定程度上协助解决了经济和产业结构调整中国有资产的归属问题，维护了国家的经济安全。

3.3 社会建设中的独特作用

3.3.1 作政府与人民群众之间的桥梁，对政府改革后的部分职能负责

在服务型政府转变的过程中，在社会部分职能中发挥非政府组织的作用，对政府和社会公众之间的矛盾进行有效的缓解，符合政府与社会公众的双方利益和要求。这样，既可以减少社会冲突，维护社会秩序与社会稳定，又可以巩固党执政的社会基础。

3.3.2 维护社会稳定，缓解社会矛盾，推动社会和谐

组织性、民间性、志愿性、自治性、公益性等特点决定了非政府组织可以发挥自我管理、维护社会稳定、缓解社会矛盾、推动社会和谐的作用。非政府组织针对社会突出问题，能够整合现有资源，能在一定程度协助政府发挥基础性作用，利于政府和社会成员的有效沟通，维护社会稳定。

3.4 文化建设中的独特作用

3.4.1 弥补政府对公共文化服务投入的不足

非政府组织与文化事业单位一同提供公共文化服务，促成全社会提供公共文化服务的格局，为社会各阶层提供各种不同类型的公共文化服务内容和形式，既丰富了公共文化服务，也提高了公共文化服务的质量和效率。在此基础上，也能有效地弥补市场失灵和政府失灵的情况，为文化建设过程中提供多样的、多元的文化产品和服务。

3.4.2 推动社会主义公共道德建设

针对社会公共道德的混乱及缺失等问题，作为政府公共文化服务主体的有益补充，非政府组织在公共文化服务活动中会发挥重大的作用，在社会主义道德建设方面也将发挥不可替代作用。同时能相当程度地代替政府在文化建设过程中发挥独特作用，推动社会主义公共道德建设。

4 结语

非政府组织在参与社会治理过程中，作为一种不同于以往的新的创新机制，能够更好地与政府相互配合、相互制衡，发挥其特有的作用。此外，推动非政府组织的发展和管理意义也与众不同。首先，可以通过不断完善相关的法律法规为其提供一定的制度保障；其次，加大政府对非政府组织的支持与扶持，可以获得活动的许可；再次，通过组织实施有效的社会监督体系，保证非政府组织的良性发展；最后，也要加强非政府组织自身内部的管理，保证其所有活动公开、公正、透明，得到各界的认可与支持。只有不断完善发挥非政府组织的作用，才能不辱其在社会治理现代化进程中负有的使命。

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责任编辑：李增华

Study on the Function of NGO in the Modernization of Social Governance

WANG Wei

(Shenyang Normal University, Shenyang 110034, China)

With the rise of civil society, the development of social governance, since the 80s of 20 century, non-governmental organizations rised in the world, and play a third sector in the role of social governance in many areas, and have their impact Force. To some extent, it promote the effective management of social public affairs. However, for many years,due to the rapid development of China′s economy, people′s demand to diversify the trend of development,China′s social public service supply and demand contradictions are also deepened. In the context of government and market failure, the contradiction between supply and demand need non-governmental organizationsto play an irreplaceable role.

NGO; Social governance; Effect

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.020

2017-03-27

王卫(1991—)，男，山东青岛人，硕士研究生。研究方向：政府治理与社会组织管理。

C912.2

A

1674-6341(2017)03-0054-03