■姚运坤

关于改进审计机关工程造价审计工作的思考

■姚运坤

在地方审计机关，特别是市、县审计机关，工程造价审计正逐渐成为投资审计的“主业”，部分地区甚至以造价审计代替投资审计。造价审计为国家节省了建设资金，提高了投资效益，一定程度上体现了审计机关的成绩和价值。但其层次低、范围窄，背后隐含的廉政风险和隐患也逐渐暴露。本文试在分析审计机关造价审计现状和存在问题的基础上，提出改进造价审计工作的几点建议，从而改变造价审计廉政风险高、管理难度大的现状，还原审计独立性，更好地顺应投资审计发展形势。

投资审计；工程造价；全覆盖机制

一、审计机关工程造价审计的现状

地方政府一般通过出台规章制度，要求政府性投资项目的工程造价必须交由当地审计机关实施审计。也有的要求一定规模以上工程项目的由审计机关实施造价审计，未达规模标准的由主管部门或项目法人单位自行实施，由此实现造价审计全覆盖。受限于审计资源不足，审计机关普遍建立协审库或专家库，借助社会中介机构的力量开展造价审计。中介机构出具工程价款结算报告，经审计机关复核后，作为审计机关的审计结果发布。

二、审计机关工程造价审计中存在的问题

（一）投资审计人员成为其他部门和单位的“造价员”。在一些市、县，从事投资审计的仅有几人或十几人，但每年承接的工程造价审计项目多达几百个,深陷造价审计的“汪洋大海”。大量的造价审计工作让投资审计人员埋头苦“算”，没有时间去研究开展更高层次的投资审计项目，造价审计代替了投资审计，投资审计人员逐渐沦为了“造价员”。

（二）投资审计部门成为社会中介机构的“管理员”。一是市场主体培育不健全。很多中介机构是所谓的分公司和“私人作坊”，更有甚者身兼施工企业和造价企业双重角色，审计质量堪忧。由于成本低，他们能以很低的报价拿到业务，逐渐形成“劣币驱逐良币”的局面。二是管理难度大。由于造价审计自身特点，审计机关难以在审计全过程有效控制中介机构与施工单位的来往，加之工程项目的一次性和复杂性，使得中介机构存在权利寻租的空间。三是廉政风险高。社会中介机构在入库、入库后获得业务等方面都“有求于”审计人员，施工单位对审计人员更有着“明确诉求”，审计机关和审计人员客观上存在较大廉政风险。

（三）审计机关成为工程项目建设中的“运动员”。一是部分地方法规规定以审计结果作为竣工结算依据的做法，将适用于被审计单位的审计决定扩大至被审计单位的合同相对人，实质上扩大了审计决定的法律效力范围，超越了地方立法权。二是审计机关直接参与造价审计，直面建设、施工、监理等参建单位，有的迫于行政命令还要参加项目议事机构，直接参与项目决策（特别是涉及工程造价调整的事项），失去了审计独立性。三是审计人员在具体的造价审计过程中往往成为矛盾的焦点，陷于被动不利局面。

三、改进造价审计方式的几点建议

现有的造价审计机制,与审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在国家治理体系中发挥重要作用的定位不相符，也不符合投资审计事业的发展方向。必须建立以审计机关为主导，主管部门和项目法人单位为基础，社会中介机构为补充的造价审计全覆盖机制，让审计机关在工程结算中放下权利、卸下压力，还原审计监督的独立性，才能更有效地利用审计资源，在更高层次上发挥审计在国家治理能力现代化中的重要作用。

（一）确立审计机关在造价审计中的主导地位。

1.由直接审改为抽审和复审。

审计部门不对工程造价实施“一审”（直接审计），仅对列入当年项目计划且涉及工程结算的审计项目，适当抽选部分项目，对拟定案金额进行复核，复核结果由被审计单位执行。对结果偏差较大的，要对相关单位和个人进行追责。对不在计划内的项目，不实施造价审计。

2.加大行业规范性检查。

审计机关要采取多种方式，开展造价审计的行业性检查，有条件的可以立项开展审计调查。检查或审计调查的主要对象是主管部门，要检查其是否采取建章立制、加强检查和考核等举措，有效担负行业造价审计监管职责，必要时还要抽查具体项目，复核定额金额。每年末，向当地党委、政府上报检查结果，通报发现的问题。通过检查或审计调查，压实主管部门监管职责，规范造价审计工作。

3.成立协审库并做好服务与监管。

审计机关通过政府采购成立“协审库”，并要求同级各部门、单位原则上都应通过合法合规的程序，从中选择中介机构开展工程造价审计。要注意的是，审计机关可以制定中介机构的选取办法，但不得干预其他单位从中自主选择中介机构，同时要完善考核和奖惩机制，强化对中介机构的管理。

4.创新信息化的监管方式。

积极探索新型监管方式，考虑以省为单位，建立横向到底、纵向到边的政府投资审计平台，将行政区域内的造价审计工作纳入平台进行信息化监管。一是确定平台功能。要能反映政府性投资项目基本信息和造价审计的相关流程、体现相关单位审核、监管职能以及内嵌便捷的造价工具等。二是确定使用单位。横向将相关主管部门，纵向将市、县审计机关纳入平台。省级审计机关可统筹推进全省平台建设，省、市、县三级平台应根据一级负责一级，上级监管下级的原则通过合理架构加以整合。三是推进资源整合。对内要打通与审计OA系统的项目信息互联，对外要推进与项目监管平台、公共资源交易平台、造价信息平台等有关平台的资源整合及信息共享，提高平台兼容性和使用效果，发挥更大作用。

（二）明确主管部门和项目法人单位的责任。

1.明确项目法人单位主体地位。

项目法人对工程建设项目全过程负责，其对工程中发生的各类经济事项掌握也最为完整、详细，理应明确项目法人在造价审计中的主体地位，发挥其基础性作用，而不能在结算环节当“甩手掌柜”。项目法人应从同级审计部门的协审库中选择中介机构实施结算审计，对估算审计费用在招标限额以下的，可通过二次招标、竞争性谈判等方式选取中介机构。估算审计费用在限额以上的,应公开招标。对审计机关或主管部门列入复审计划的项目，应要求项目法人在定案前向上级作出请示。

2.主管部门对下属单位负监管责任。

主管部门对下属单位的工程造价审计工作负有监管责任。一要加强组织领导，健全制度规章。积极推动成立内审机构，充实专业人员，内审工作由单位“一把手”直接负责，相关工作开展情况和成果直接向“一把手”汇报。制定造价审计相关制度，确保行业内的造价审计操作有章可循。二要加大工作检查，强化监管责任。每年初制定造价审计检查及复核计划，借助协审库，采取多种形式对下属单位造价审计工作开展检查、复核，对重大项目也可以直接组织造价审计。三要强化审计联动，确保形成合力。主管部门和同级审计机关应建立造价审计监管联动机制，优化审计资源配置，实现高效的监管全覆盖。如：主管部门年底向同级审计机关报送下一年度部门建设项目情况报表和对下属单位的检查计划。审计机关在此基础上，结合行业规范性检查情况制订下一年度审计项目计划和行业检查计划。

（三）发挥好社会中介机构的作用。

注重培育市场主体，发挥市场机制作用，使人员素质高、内控管理严、发展态势好的社会中介机构不断涌现，成为政府性投资项目造价审计的重要力量。一是择优选择入库单位。设立协审机构库时，要通过合理设置招标条款，选择真正有实力的企业入库，让有竞争力和发展潜力的企业做大做强，淘汰浑水摸鱼的皮包公司。二是完善审计操作规程。完善顶层设计，区分不同的审计业务类型，制定统一的造价审计操作规程，规范当地造价审计工作。三是建立严谨考核评价体系。审计机关要建立协审库考核评价办法，对使用协审库的部门、单位，都应按照该办法对中介机构进行考核，并将考核结果报审计机关。积极联合中介机构主管部门出台配套奖惩办法，将考核结果运用落到实处。

（作者单位：安徽省审计厅）