■杨捷青

国外贷援款项目跟踪审计之探讨

■杨捷青

我国政府为了对外开放、发展经济，使用国外资金的规模不断扩展，近几年来取得了较好的成效。政府利用的“外资”，是指国际组织、国际金融机构、外国政府向我国政府及部门提供的贷款、援助及赠款；向我国金融机构和企事业单位提供的、由我国政府及其部门担保的贷款；向受我国政府委托管理有关基金、资金的社会团体提供的援助和赠款；以及其他国外贷援款。涉及的行业分别有卫生、扶贫、造林、环境、农业等。通过对外资项目审计，证实项目财务报告和有关会计资料的真实性，维护国家利用外资法律、法规、规章、制度的严肃性，促进项目执行单位和政府主管部门积极、合理、有效利用外资，提高外资还债能力，促进国家利用外资政策、产业政策、国民经济和社会发展计划的落实，改善环境，发展经济，提高广大民众物质文化生活水平。

一、外资项目审计的特点

1.审计职能的双重性。这是外资项目审计最重要的特征。在借用和接受国外贷援款之初，我国政府就向有关国际承诺，由国家审计署在依法对外资项目进行审计监督的同时，提供对外审计公证业务。因此，审计机关对外资项目审计从一开始，就肩负着“对内进行监督，对外提供审计公证”的双重职能。

2.审计目标的双重性。外资项目审计具有对外公证、对内监督的双重目标，国家审计机关代表国家对影响外资运用的各个因素进行审计，对外反映资金的运用状况和执行结果的真实性、公正性，以提高我国外资运用的信誉；对内监督经济活动的合法性及有效性，促进管理，维护财经法纪，提高外资运用效益。

3.审计标准的双重性。外资项目审计的标准主要有两个方面：一方面为我国政府颁布的有关法律、法规、制度、方针和政策；另一方面是为我国提供援助和贷款的国际组织制定的有关贷援款使用、管理方面的要求，共同签订的协定，制定的管理办法，以及国际审计、会计准则等。

4.审计时间的持续性。外资项目审计，大部分是从项目建设、资金投入一开始，就进行安排。每年一审，或一年审多次，或有重点的安排抽审等，不管形式如何，都是连续安排审计，直到项目终结，项目终结后，还要安排决算审计，项目管理情况、效益发挥情况的审计等，所以外资项目审计具有连续审计的特点。

二、当前外资项目审计存在的缺陷

不可否认，我国政府外资项目自审计开展以来，在学习中探索，在实践中发展，工作不断规范，并取得举世公认的成绩。在任何一项工作，都存在它的发展和完善空间，都存在不尽人意之处。当前外资项目审计存在以下缺陷：

1.地方利益影响审计客观公正。在利益观上，以“地方保护”为坐标，表现了审计目的上的自利性。外资项目审计，一方面是受托于国外投资、放贷机构，监督、公证外资的履约、使用；另一方面，是站在国家或地方政府利益的层面上，保证外资安全到位，发挥效益。由于这些资金，从国外投入，国家分拨到省、市、县、乡，最终可能到基层农村，甚至是农民家庭使用，所以，每一层面，不同程度地会存在地方利益保护，这样势必影响政府审计“客观公正”功能的正常发挥。

2.外资应用法规不完善影响依法审计。作为政府审计，最重要的原则之一就是依法审计，国家庞大完整的法律体系为政府审计搭建了一个较好的工作平台，使政府审计容易做到有法必依，违法必究。而外资项目审计，审的重点是国外资金，对发现问题的定性和处理，不能完全以传统的国内法规作为依据，而国家使用外资方面法规建设还不太完善，有些国际法规我们的审计人员不太熟悉，使政府审计机关传统的依法审计习惯受到冲击，影响政府审计“依法审计”功能的正常发挥。

3.审计层面不深入影响审计为宏观服务功能发挥。在审计建议方面，缺少对我国改革时期出现新情况的深刻认识和准确判断，表现了审计视野的狭隘性。有些政府外资项目报告，由于审计人员知识结构的单一，视野、见识的局限，尤其是对市场因素分析、项目时代背景、评价指标等缺乏深刻勒戒，再加上审计现场工作时间仓促，投入人力有限，深入现场、基层不够，审计报告建议部分的撰写，缺乏微观入手、宏观着眼高层次的分析，缺乏对体制机制方面改进的建议，可操作性不强，参考意义不大，影响政府为宏观服务审计功能正常发挥。

三、全面加强国外贷援款项目跟踪审计的思考

刘家义审计长指出，“审计机关要充分发挥审计保障国家经济运行的免疫系统功能，审计不仅仅是核实损失，更重要的是减少损失”，这对政府外资项目审计提出了更高要求。政府应用的外资作为广义上的财政资金，它的使用审计机关也应进行跟踪审计。

所谓外资项目跟踪审计，就是审计机关对国外贷援款这一特定事项，以资金为主线，以项目为基点，进行全过程介入、全过程跟踪、全过程进行审计的审计模式。通过审计，对资金运行进行及时有效的监督，将问责和问效有机的统一，保证外资应用的真实性、合法性、效益性。外资项目跟踪审计，是时代发展对国家审计提出的新要求，是国家审计发挥“免疫系统”功能的重要组成部分。

1.加强指导，建立规范的外资项目跟踪审计法律体系和操作指南。当前，我国尚缺乏政府外资项目跟踪审计法律体系和操作指南，审计署六号令和《审计机关国外贷援款公证审计质量控制办法》，对跟踪审计的介入时间、审计方式、审计重点、审计证据选取、审计风险防控、审计成果利用及审计人员专业胜任能力要求等，尚不能提出全面要求。应建立健全外资项目全过程、全方位跟踪审计办法和操作指南，对跟踪审计的内容、要求、方法、职责、审计处理程序、廉洁从审等提出规范，对审计介入时间、审计方案制定、审计实施、审计意见发表、审计文书等提出要求，使政府外资项目跟踪审计有法可依，有章可循。

2.创新思路，探索多形式的外资项目跟踪审计模式。在组织方式上，在坚持中央授权、省级审计、市级参与的基础上，在形式上多一些灵活性，如采取集中审、交叉审、联合审、配合审、抽查审等各种方式相结合，不断加大跟踪审计、力度。在审计手段上，坚持传统手工审计与计算机审计相结合，账内审计与深入实地、深入现场内查外调相结合，审计被审计单位与审计供货单位、施工单位有关事项相结合，延伸审计触角，查析各类线索，提升外资项目跟踪审计的灵活性、实效性。

3.改善结构，培养复合型高素质外资跟踪审计人才。当前，我国政府审计人员结构，属于财务人员居多，而熟悉经济管理、工程管理、计算机知识等的复合型人才明显不足；在专业素质上，表现为财会知识丰富，而经济管理能力、计算机应用能力、外语水平相对较弱；在工作能力上，手工查账能力较强，现场作业经验较为丰富，但综合分析能力、文字表达能力，提升审计成果的能力相对匮乏。所以政府审计机关要强化外资项目跟踪审计，首先在人员配备上，要改善结构，实现人才多样化；同时，要注重培训，走出去，请进来，多种形式，强化培训效果不断提升外资应用审计人员的复合型人才素质。

4.观念更新，把政府外资应用项目绩效审计放在更加重要的位置。自我国政府开始使用外资以来，各级审计机关不同程度地存在重外资使用公证审计、轻绩效审计现象。许多审计机关和人员认为，外资审计主要任务就是审计机关依法独立审计政府应用外资项目财务收支、提款报账真实、合法、合理，而忽视了项目目标的实现、贷款资金的偿还、后期管理使用、项目效益的发挥等。当前，要更新观念，充分认识政府外资应用项目跟踪效益审计是审计事业发展的需要，是政府外资审计的使命所在，是政府外资项目跟踪审计的大势所趋，要努力开拓，不断探索，促进政府外资应用项目跟踪绩效审计广泛开展。

5.努力探索，开展外资应用项目全过程审计质量控制。审计质量是审计工作的生命线，决定着政府外资应用项目跟踪审计的生存和发展。全过程质量控制，是首先在企业界应用并取得较好成效的一种管理。全过程审计质量控制，需要将整个外资项目跟踪审计设定一个大的质量控制目标，围绕大目标将每个环节（如计划编制、方案制定、审前调查、现场实施、审计报告、成果利用；年度计划、季度计划、月份计划等）、每个细节（如审计计划编制时整个经济形势大的把握，项目实施对经济环境的影响、每个项目计划制定者在每个时间段应作的工作及质量要求等等）。

（作者单位：江西省审计厅）