摘要：2014年国务院决定将新农保和城居保并轨，建立统一的城乡居民社会养老保险制度。本文基于Gilbert的社会福利政策分析框架对该制度进行分析，其分配基础向普及式过渡，分配内容包括基本的现金形式以及扩展的机会和权力。它在促进城乡一体化的同时，也存在亟待解决的问题。

关键词：城乡居民社会养老保险；社会福利政策分析；公平性

2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，“建立了个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的筹资模式以及社会统筹和个人账户相结合的养老待遇” [1]。2011年，国务院发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》， “保障城镇户籍非从业居民的养老问题” [2]。二者与城镇职工养老保险共同构成我国社会养老保险体系，但这种养老保险体系存在“碎片化”的多轨制问题，新农保和城居保之间存在差距，“凸显了城乡二元双轨制中存在的潜在风险” [3]。为此，2014年国务院决定 “将这两项制度进行合并实施，在全国范围内建立起统一的城乡居民基本养老保险制度” [4]。制度并轨有利于打破城乡二元差异，体现其公平性。本文基于Gilbert的社会福利政策分析视角，对城乡居民社会养老保险制度进行分析。

一、Gilbert的社会福利政策分析架构

社会福利是指“国家和社会向全体社会成员提供的物质帮助和相关服务，以改善和提高其生活质量的制度”[5]。Gilbert认为，对一项社会福利政策的分析任务为区分及剖析政策设计上的基本构成要素，包括以下四个维度：分配基础、分配内容、服务输送和资金筹集。这四个维度相互依存，共同构成社会福利政策分析架构。

二、城乡居民社会养老保险的分配基础：向普及式过渡

城乡居民社会养老保险由新农保和城居保合并而来。城乡居民社会养老保险的参保范围为“年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民”，是将城居保参保范围中“不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民”和新農保中“未参加城镇职工基本养老保险的农村居民”合为一体，弱化了“碎片化”格局。同时，在待遇领取条件方面，《意见》指出“新农保或城居保制度实施时已年满 60 周岁，在本意见印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的，不用缴费，自本意见实施之月起，可以按月领取城乡居民养老保险基础养老金”，去掉新农保中“但其符合参保条件的子女需参保缴费”这一部分，对农村老人的子女不参保缴费父母就无法领取基础养老金的这种捆绑缴费的制度加以改善，对受益资格不再实行变相控制，一方面体现普惠价值理念及参保自愿性原则，另一方面也逐步缩小城乡差异，分配基础向普及式福利过渡，推进了城乡一体化发展。

然而，城乡居民社会养老保险也有受人诟病的地方。由于城乡居民之间存在大规模流动，部分群体如城镇灵活就业人员的就业状态难以明确界定，特别是在未给员工提供城镇职工社会养老保险的非正规单位就业的城镇职工，他们属于城镇职工养老保险的覆盖范围但并未受到保障，同时也被城乡居民社会养老保险所忽视。

三、城乡居民社会养老保险的分配内容：现金、机会与权力

福利供给内容可概括为六种：机会、服务、实物、福利券与扣抵税额、现金及权力。“不同的福利给付形式为福利接受者提供了不同程度的选择自由，即存在一种可转移性的面向” [6]（P167），同时也存在一定程度的社会控制。

城乡居民社会养老保险的基本给付形式是现金，它一方面给予福利对象“最大限度的消费自由” [6]（P177），另一方面使老人免于福利污名的影响，同时节省了行政资源。而现金给付能带来机会和权力等扩展形式。

现金给予老年人更多独立于子女的空间和时间，使其不必投入劳动力市场以获取基本生活保障，因此他们有更多机会参与社区文娱活动甚至社区建设，获得满足其尊重和自我实现需求的机会，这体现了现金给付形式的让渡价值。其次，城乡居民社会养老保险并轨使得农村居民在新农保的基础上享受与城镇居民同等福利的权力，相同给付形式和标准体现了福利政策的平等性，对城乡一体化发展有重要意义。但还未解决在统一社保法下存在的机关公务员、企业职工以及城乡居民几个隔绝的养老保险制度间待遇差距大的问题。

本文运用Gilbert的社会福利政策分析框架，从分配基础和分配内容维度对城乡居民社会养老保险制度进行分析，福利对象向普及式过渡，福利形式则包括现金、机会和权力。

城乡居民社会养老保险一方面体现了政策的平等性和公平性的趋向，促进了城乡一体化的实现，另一方面也存在不足。第一，少数城镇灵活就业人员被该制度拒之门外，体现了分配基础的缺口；第二，城乡居民与城镇职工、机关公务员等在统一社保法下基本养老保险待遇差异大，存在福利分配不平等现象。

针对上述问题，本文将提出以下建议：建立健全城乡居民社会养老保险的法律体系，加快城乡居民与城镇职工社会养老保险的全面并轨进程，实行全国统筹及有效监督机制，从而使城乡居民养老保险制度得以改善和发展，建立多元化、系統性的城乡居民养老体系。

参考文献：

[1] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[J]. 中国劳动保障，2009，（10）：54-55.

[2] 国务院. 国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见[N]. 中国劳动保障报，2011-06-15（002）.

[3] 龙腾鑫. 城乡居民基本养老保险制度并轨研究[D].四川农业大学，2014.

作者简介：方凤（1996-），女，籍贯湖北，江南大学本科在读，社会工作。

（作者单位：江南大学）