张忆++司静波

摘要：在今年中央一号文件连续13年聚焦“三农”、国家“十三五”规划纲要草案提出坚持最严格的耕地保护制度的背景下，土地整治作为保障我国农业发展和耕地红线的重要举措，其地位举足轻重。基于黑龙江省农村土地整治示范项目成效评估工作，综合运用德尔菲法和模糊综合评价法，从项目执行情况、项目管理情况和项目建设成效3个维度构建评价指标体系，对示范项目农村土地整治进行绩效评价，结果表明，黑龙江省农村土地整治绩效评价等级为优，成效显著，评价结果与项目验收报告结果一致，证明了该指标体系和评价方法运用的可用性。但示范项目土地整治还存在资金使用规范度欠佳、后期管护不到位、相关配套制度不完善以及农户对土地整治认识不足等问题。同时，针对黑龙江省土地整治项目绩效评价发展水平不高，结合成效评估工作中存在的实际问题，提出了相关完善意见，以期提高土地整治绩效评价的科学性与公平性。

关键词：农村；土地整治；示范项目；绩效评价；德尔菲法；模糊综合评价法

中图分类号：F323.211文献标志码：A

文章编号：1002-1302（2017）03-0270-06

收稿日期：2016-03-23

基金项目：黑龙江省博士后落户科研启动金项目； 黑龙江省农村土地整治示范项目成效评估课题。

作者简介：张忆（1990—），女，四川达州人，硕士研究生，主要从事项目管理研究。E-mail：122827457@qq.com。

通信作者：司静波，女，教授，硕士生导师，主要从事项目管理研究。E-mail：sijingbo@163.com。

2016年1月27日，《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》即2016年中央一号文件发布，再次聚焦“三农”，这也是中央一号文件连续13年聚焦“三农”。文件提到“到2020年，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田”。高标准农田的建设则依靠土地整治。最新的国家“十三五”规划纲要草案提出坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，全面划定永久基本田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设。土地整治的重要性越见凸显。目前国内土地整治项目方面的理论研究很多，但与绩效评价相关的文章却相对较少，大部分是涉及成效评价的研究。黑龙江省作为农业大省，土地整治项目较多。随着高标准农田示范区的建设和农村土地整治示范工程的推进，黑龙江省越来越多的项目被列为国家重点投资项目。本研究以黑龙江省农村土地整治示范项目区为实例研究。

1黑龙江省农村土地整治示范项目项目概况

黑龙江省地处我国东北，是我国最北、纬度最高和气温最低的省份。综合全国来看，黑龍江省耕地资源较为丰富，全省总耕地面积与可开发的土地后备资源均占全国1/10以上，人均耕地和农民人均经营耕地是全国平均水平的3倍左右。如图1所示，黑龙江省农业地所占比重大，未利用地较多，新增耕地潜力大，但由于社会经济等诸多因素的影响，土地资源利用率较低，同时资源浪费严重，存在问题较多，土地整治任务艰巨，需求量大。

[FK（W9][TP张忆1.tif][FK）]

2010年5月19日，财政部、国土资源部分别与河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江苏、安徽、江西、山东、湖北和广西等10省（区）签订了整体推进农村土地整治示范协议，标志着中央与地方财政共同加大投入，整体推进农村土地整治工作正式启动。在签订上述协议后，黑龙江省政府指派国土资源厅与财政厅于2010年11月4日出台了《关于整体推进农村土地整治示范建设的实施意见》，编制了《黑龙江省农村土地整治示范项目实施方案》，拉开黑龙江省农村土地整治示范建设工作的序幕。根据《财政部、国土资源部整体推进农村土地整治示范协议》，时至2014年，黑龙江省各地示范建设项目已经全面完成。

根据财政部、国土资源部与黑龙江省（区）人民政府签订的《整体推进农村土地整治示范协议》确定的示范建设项目，本次土地整治总规模达26.67万hm2以上，投资100亿，共涉及97个土地整治项目，项目区分布图如图2所示。[FL）]

[FK（W29][TP张忆2.tif；S+2mm][FK）]

2基于模糊综合评价法实施土地整治示范项目绩效评价

2.1准备阶段

2010年，财政部、国土资源部与黑龙江省人民政府签订了整体推进农村土地整治示范协议，时至2014年，黑龙江省各地示范建设项目已经全面完成。因此，根据国土资源部土地整治中心的相关要求，黑龙江省国土资源厅组织开展农村土地整治示范建设综合成效评估工作。本次示范建设综合成效评估工作由国土资源部整治中心与各示范省土地整治机构共同开展。一是受国土部土地整治中心的指导，开展相关理论研究工作，构建综合评估的基础指标体系、评估报告要点等， 黑龙江省结合实际情况在国土资源部整治中心前期研究基础上提出符合黑龙江省特色的评估指标，并报国土资源部整治中心备案。二是省内各级土地整治部门积极配合，通过收集资料、实地查看等方式形成指标表和评估报告，以提供成效评估所需基础资料。三是委托某大学团队组建评估课题组，以增强评估的客观性、科学性、准确性，笔者也参与了此次评估课题。

2.2实施阶段

2.2.1数据调查

本研究主要来源于黑龙江省土地整理中心，同时采用问卷调查、实地调查与访谈法对项目建设数据进行全面调研，从而保证数据的全面性、有效性和准确性。

在实际调研过程中数据主要从农村土地整治监测监管系统、调查问卷、统计资料、实地访谈、遥感影像等5个方面获取。首先，通过农村土地整治监测监管系统获取农村土地整治各项目区整治前的规划数据，并根据整治进展情况，获得整治中期数据和整治竣工验收后的终期数据。其次，通过调查问卷和统计资料，收集具体单个项目评估指标数据以及项目区作物单产水平、项目区水资源利用效率和农村土地整治黑龙江省建设综合成效评估问卷调查表，以及文字报告和成果图件，具体包括地形图、现状图、规划图、规划设计报告及预算、竣工图、竣工验收报告及决算。在收集材料过程中进行实地访谈，了解各项目区的整治经验、创新和遇到的困难等问题，访谈对象选取了当地国土管理部门、村委会、村长及村民，访谈人数达到420人次。本次问卷调查主要是对示范区当地的群众进行调查。到各项目区，随机选取该项目区人数的10%～20%，分发调查问卷。本次调查共发出1 455份调查问卷，回收有效问卷1 367份，回收率达到93.95%。问卷回收后，把问卷中得到的答案进行统计，并用Excel进行数据处理。最后，收集遥感影像图。遥感影像在空间上反映了土地整治效果，形成整治前后对比图，从而实现了对土地整治项目区的遥感监测。

2.2.2数据汇总与核对

首先，将收集上来的纸质版材料按项目区进行分类。其次，把所有纸质版录入成电子表格，包括单个项目评估指标说明及填报明细表、项目区作物单产水平表、项目区提高水资源利用效率表以及农村土地整治黑龙江省建设综合成效评估问卷调查表。最后，根据成效分析各指标要求，算出所需要数据，以方便后期的数据分析，最后得出项目区数据定性指标汇总情况。

2.2.3绩效评价方法选定与指标体系构建

2.2.3.1方法选定

土地整治绩效评价的核心是对评价指标和评价方法的选定，正确地选用绩效评价方法是整个土地整治项目绩效评价成功的前提。在此次实地调查过程中，涉及指标61个，项目区97个，数据超过1 000个，可见黑龙江省土地整治示范项目区存在项目大、数据多、指标结构复杂的特点。通过综合国内理论界对绩效评价方法的研究，结合黑龙江省土地整治示范项目区实际情况，本研究选定模糊综合评价法作为该示范项目绩效评价的方法[1-20]。另一方面，由于土地整治项目是一个庞大而发杂的系统工程，其部分数据模糊性强，单纯依靠数学模型很难取得正确的评价结果。而德尔菲法则能很好地克服这一缺点。本次绩效评价邀请了土地、经济、生态等各领域25位专家参与到绩效评价过程，以保证评价结果的科学性与公平性。

模糊综合评价法是基于模糊集合论，将模糊、不易定量的因素或指标进行定量化，进行综合评价的一种方法。多种类指标进行综合评价能有效地适用于不同性质、类别和规模的土地整理项目绩效综合评价，得到项目综合效益的客观结果[7]。土地整治项目绩效评价涉及的因素具有数量庞大、数据处理量艰巨、评价标准多样且难以用具体的数值进行衡量的特点。而模糊综合评价法则很好地解决这些问题，不仅可以合理量化评价指标，科学计算隶属度，且具备综合评价不同层次、不同类型指标的功能，具有结果清晰、系统性强的优点，能很好地解决土地整治绩效评价所存在的问题。

2.2.3.2指标体系构建

为了遵循全面、综合、系统的评价原则，结合土地整治项目绩效评价内容与示范项目区具体情况，本研究将从项目执行情况、项目管理情况以及项目建设成效3个角度构建黑龙江省土地整治示范项目绩效评价指标体系，项目执行情况反映项目是否按计划要求完成批准各项任务，以及在预算执行中，与决（结）算相比，偏离资金的总体情况是否合理；项目管理情况实质为土地整治项目建设管理过程绩效，反映项目项目是否按照国家土地整治的管理規范做好项目的建设与管理工作，项目效益情况实质为土地整治项目结果绩效评价，反映项目建设完成后对项目区经济社会环境各领域的实际影响。结合成效评估实际调研情况与国内其他学者的研究[3-20]，本研究最终确定了20个三级指标构成的绩效评价指标体系（表1）。

2.2.3.3因素集确定

模糊综合评价法突出特点是可以通过隶属度理论把难以直观比较的定性指标转化为定量指标进行评价，从而达到对受多指标影响的项目做出一个总体评价。结合前面构建的指标体系，可以得出评价要素集合为A={B1，B2，B3}，其中，各单要素集Bi（i=1，2，3）分别为B1={C11，C12，C13，C14，C15}，C2={C21，C22，C23，C24，C25，C26，C27}，C3={C31，C32，C33，C34，C35，C36，C37，C38}。参照项目成功度法，再结合研究区域的实际情况和调研结果的统计、分析，将项目实施结果的评判等级标准分为“优”“良”“中”和“差”4个等级（表2），即评价集合为V={V1，V2，V3，V4}={优，良，中，差}，如果着眼于第i（i=1，2，3）个评判因素Ui，其单因素评价结果为Ri={ri1，ri2，…，rin}，则各个评价因素的评价决策矩阵R就定义了B到C上的一个模糊关系。

2.2.4构建隶属度矩阵与权重计算

目前理论界对土地整治项目绩效评定的标准缺乏统一认识，本研究在综合国内各研究状况的同时，运用德尔菲法来确定评价指标等级的划分标准，从而能更好地降低人为影响，确保指标评价值的科学性、公平性，本研究将定量指标进行了预处理，将定性指标的访谈资料进行了整理，然后，将确定指标体系及指标处理结果一并通过电子邮件的形式发放电子问卷，发放给土地、经济、生态等各领域25名专家评分，对所建立的每个指标进行1～9重要度指标打分，并对各指标进行等级划分。统计有效问卷的等级划分，最终得出各指标体系的模糊分布；同时，整理有效问卷中每个指标重要度的平均值，并根据四舍五入的方式取整，得到每个指标重要度指标。利用重要度指标，建立指标的两两判断矩阵，如准则层两两判断矩阵（表3）。

土地整治绩效评价项目的相对重要性判断矩阵：

[JZ][WTHX][STHX]A=[JB（[][HL（3]11/24/9218/99/49/81[HL）][JB）]] 。

计算步骤如下：

利用几何平均法计算判断矩阵[WTHX][STHX]A的特征向量，WB1=1/3×{1÷（1+2+9/4）+1/2÷（1/2+1+9/8）+4/9÷（4/9+8/9+1）}=4/21，

WB2=1/3×{2÷（1+2+9/4）+1÷（1/2+1+9/8）+8/9÷（4/9+8/9+1）}=8/21，

[JP3]WB3=1/3×{9/4÷（1+2+9/4）+9/8÷（1/2+1+9/8）+[JP]1÷（4/9+8/9+1）}=9/21，

通过计算并四舍五入及一致性检验得出各权重向量为[WTHX][STHX]WA=（0.19，0.38，0.43）。

同理，通过计算及一致性检验得出各权重向量为[WTHX][STHX]WB1=（0.12，0.16，0.38，0.13，0.21），[WTHX][STHX]WB2=（0.09，0.13，0.08，018，0.26，0.11，0.23），[WTHX][STHX]WB3=（0.15，0.15，0.08，0.08，0.15，0.15，0.12，0.12）。

3讨论

针对本次绩效评价工作中存在的问题，提出如下解决措施：（1）健全制度建设。包含资金投入机制的建设、群众参与机制建设、信息管理机制建设以及监督机制建设4个方面的建设；资金投入机制上应明确自己的来源渠道，从而为土地整治项目绩效评价提供资金保证。群众参与机制的建设需要通过多种途径，最大限度动员群众参与到绩效评价过程中。在信息管理机制上，项目管理的整个过程的数据包括所有成效分析报告和绩效考评报告所需要的相关指标，都应纳入信息管理机制的数据库中，从而大大降低绩效评价工作的复杂性和主观性。监督机制方面主要是针对项目完工后对各项目负责人的责任追踪，建立相关责任制[20]。（2）增强绩效评价主体评价水平。绩效评价主体包含绩效评价机构和绩效评价从业人员，通过成立独立的第三方评价机构可以更好地保证土地整治项目绩效评价的公正性和客观性，我国绩效评价从业人员的专业素质还有待提高。（3）提高公众绩效评价意识。因土地整治项目绩效评价工作刚起步，无论是绩效评价机构还是民众对绩效评价工作的认识都是不足的，要通过新闻媒体等多种宣传方式向社会各界介绍绩效评价的意义和作用、绩效评价领域所取得的研究成果和实践成效，让绩效的理念深入人心，并培养人们的绩效意识，为绩效评价工作的实施、推广创造良好的社会和人物氛围条件[8]。（4）完善绩效评价体系。具体从2个方面着手，即明确土地整治项目绩效评价指标界定和多种评价方法集成使用。明确指标界定包含含义界定和标准界定。含义界定就是除了对指标进行具体定义，还包含其影响因素；标准界定，即指标的等级划分标准，为了更清楚直观地明确标准，倾向于用实际数字即定量数据区分每个等级标准。

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