陈军伟　徐兴日　张纯涛

摘 要 耕地是土地资源中的精华，也是重要的环境因子，耕地保护对自然资源和环境保护均具有重要意义。为更好地保护耕地，保障粮食安全，本文分析了临沂市耕地保护利用的基本做法，指出了制约耕地保护问题的主要症结，阐述了今后实施更好地保护耕地措施建议。

关键词 耕地保护 土地整治 临沂

临沂地处鲁中南低山丘陵区东南部和鲁东丘陵南部，总面积1.72万平方千米，山地、丘陵、平原面积各占1/3，人均耕地仅 1.32亩。近几年，随着工业化和城市化的急剧发展，全市人地矛盾日渐突出，因此探索一条如何更加有效的保护耕地路径显得较为迫切。

一、临沂市耕地保护利用基本情况

临沂市中农用地总面积128.4万公顷，其中耕地面积84.11万公顷。2006年以来，全市共组织实施土地开发、整理、复垦项目732个，总规模72万亩，改造中低产田44万亩；实施土地综合整治项目6个，总面积31.4万亩；实施高标准基本农田工程，建设旱涝保收高标准农田310万亩。累计新增耕地12万亩，实现连续15年市域内耕地占补平衡。

二、临沂市耕地保护利用主要途径

（一）强化农地保护意识，建立健全规章制度

一是成立了领导小组。市政府成立了由分管市长任组长，国土、财政、农业等部门主要负责人为成员的耕地保护工作领导小组，县、镇政府均成立了相应工作机构。二是实行耕地保护目标责任制。明确了地方政府主要负责人是耕地保护第一责任人，对本行政区域内的耕地保有量负责；实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，强化地方政府主要负责人耕地保护责任意识。三是完善耕地保护相关制度。先后下发《临沂市土地开发整理复垦项目实施管理暂行办法》等规范性文件20余份，形成了较为完备的制度体系。

（二）提高农地利用效率，从源头上减少耕地占用

一是严格建设占用农地标准。对产业无特殊要求的新建工业项目，一般应建设2层以上的多层厂房。建立“项目入园论证制度”，总投资2000万元以下、用地规模20亩以下的新增工业项目不单独供地。二是加大存量挖潜力度。在实践中总结形成了“节地八法”，推进土地集约高效利用。三是创新“飞地经济”模式。积极引导工业项目跨县区、跨乡镇向省级以上开发区集中，以产业集聚带动土地节约集约利用。

（三）积极实施土地整治工程，提升农地数量和质量

土地整治是补充耕地，实现农地保护目标的重要手段。科学规划保证了土地后备资源有计划、有步骤、有目标地合理开发。落实土地整理制、项目法人制、监理制等“六制”，规范了项目实施规章。坚持农民群众全程参与，组织受益，乡镇、村居干部搞好监督，实行联合监理会签制，邀请村民代表参加验收。

（四）严格执法监管，杜绝违法占用耕地行为

健全市、县、乡、村四级监管网络，推行“网格化”管理，对乱战耕地的违法行为早发现、早制止、早查处。全面运行数字执法信息系统，将违法用地的地理位置实时标注和显示，为土地违法案件早发现、早报告、早制止、早查处搭建了高效便捷平台。成立了国土公安联合执法室，国土、法院、检察、公安、监察等部门配合联动执法，畅通案件移送渠道，耕地违法查纠能力大幅提升。

三、存在问题及原因分析

虽然临沂市耕地保护工作取得了一定成效，但仍存在一些突出问题。主要体现在以下方面：

一是耕地后备资源不断减少，耕地占补平衡面临的压力越来越大。2015年耕地后备资源调查结果显示，目前全市可供开发利用的耕地后备资源总计21万亩，仅为2003年资源总量的13%，区位条件好、开发成本低、生态影响小的耕地后备资源大都已开发完毕。可以预见，耕地后备资源持续减少，将使保护耕地面临的压力越来越大。二是农村集体建设用地利用效率低，节约集约利用潜力亟待挖掘。临沂市人均集体建设用地面积201平方米，远远高于国家规定的人均占地120平方米上限，提高农地利用效率形势迫切。三是群众观念淡薄，一些地方违法违规用地仍有发生。部分群众依法用地意识不强，置土地规划不顾，肆意侵占农地，导致农地利用效率不断降低。

四、思路和建议

根据以上存在的问题，结合临沂市耕地保护利用现状，提出以下思路和建议：

（一）探索健全完善政府耕地责任目标机制

一是进一步强化领导责任。保护和合理利用土地的主要责任在地方政府，特别是县区和乡镇政府。各县区政府一把手对本区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，既要保障建设用地，又要保护好耕地特别是基本农田。二是将土地管理纳入政绩考核范畴，强化量化目标考核力度，严格实行耕地保护一票否决制度。三是进一步增强各级法制意识。自觉遵守土地管理法律法规，严格落实耕地保护责任追究制，做到依法管地用地。

（二）进一步加大土地整治投入力度

一是坚持政府投资为主，鼓励和引导社会参与开发，为土地整治项目建设提供有利条件。二是抓好土地整治项目工程质量，探索建立耕地质量监督管理体制，确保耕地数量量不减少，质量有提升。三是积极探索建立异地占补平衡机制，争取省厅支持，通过市场化运作模式，向占补平衡指标资源丰富地区购买，解决重大项目用地迫切需求。

（三）进一步加大对耕地保护的监管力度

不断强化执法监察，加大动态巡查。尤其是举报查处力度，完善县区、镇、村、组四级监察网络，做到纵到底、横到边，明确标准，分区划片，责任到人，严格奖惩，确保对发现的问题及时查处、纠正到位。强化共同监督，建立多部门联动机制，发挥优势，主动参与，形成政府主导、国土牵头、部门参与、齐抓共管的工作格局。

（陈军伟单位为山东省临沂市国土资源局；徐兴日单位为大连市旅顺口土地储备交易中心；张纯涛单位为山东淄博德昀土地房地产评估咨询有限公司）