朱利江

试论各国议会参与联合国人权普遍定期审议*

朱利江**

各国议会是否应当参与以及如何参与联合国人权理事会普遍定期审议机制正在成为一个新话题。从议会在人权保护和促进方面固有的独特优势、人权条约机构的实践以及有关普遍定期审议的国际法文件来看，各国议会应当、而且可以参与这一机制。从实践来看，许多国家的议会已经在国家报告的准备、互动对话、审议建议的执行等各个阶段参与这一机制。我国的全国人大在国家报告的准备、互动对话和审议建议的执行等各个阶段已经参与这一机制，不过仍需要进一步提升参与的空间。

议会 人权理事会 普遍定期审议 联合国

一、问题的提出

为了确保联合国在审议人权问题时的普遍性、客观性和非选择性，消除双重标准和政治化，2006年3月15日，第60届联合国大会全体会议以170票赞成、4票反对、3票弃权的表决结果通过了第251号决议，①四个投反对票的国家是：以色列、马绍尔群岛、帕劳和美国。三个弃权的国家是白俄罗斯、伊朗和委内瑞拉。参见：A/60/PV.72, at 6.决定“在瑞士日内瓦设立一个人权理事会，取代人权委员会，作为大会的一个附属机关”，②A/RES/60/251，2006年3月15日，有效案文，第1段。会议还决定，人权理事会应“根据客观和可靠的信息，以确保普遍、平等地对待并尊重所有国家的方式，定期普遍审议每个国家履行人权义务和承诺的情况”。③同注②，第5段第5分段。2007年6月18日，人权理事会第五届会议通过了题为《联合国人权理事会的体制建设》的第一号决议文件，为人权理事会各项职责的具体运作建立起了一套程序和方法。普遍定期审议机制就规定在这一文件的第一部分，它规定了普遍定期审议的依据、原则和目标、周期性安排与顺序、程序和模式以及审议结果等（下称“《普遍定期审议机制》”）。④A/HRC/RES/5/1，2007年6月18日，附件一（普遍定期审议机制）。这标志着人权理事会普遍定期审议机制的基本建立。⑤人权理事会2007年6月18日通过的《普遍定期审议机制》是这一机制运作的基本框架。2011年，就在人权理事会成立五周年之际，人权理事会第16届会议通过了题为《审查人权理事会的工作和运作情况》的第16/21号决议（A/HRC/RES/16/21）。在普遍定期审议方面，该决议对2007年6月18日建立的普遍定期审议机制做了一些调整。此外，人权理事会还通过了有关普遍定期审议机制其他方面问题的一些决议，人权理事会主席还发表了与这一机制有关问题的一些主席声明。它们一起构成了现在运作的普遍定期审议机制体系，维持着这一机制的有效运转。这一机制的设立是联合国人权保护的最大制度创新和亮点，⑥Lucia Nader, “The Role of NGOs in the UN Human Rights Council”, SUR-International Journal on Human Rights,Vol. 7, 2007, p. 17.是新的人权理事会与旧的人权委员会最大的不同和唯一发生的实质性改变。⑦Gareth Sweeney and Yuri Saito, ‘An NGO Assessment of the New Mechanisms of the UN Human Rights Council’, Human Rights Law Review, Vol. 9, 2009, p. 203.在新的人权理事会中引入这一机制是对旧的人权委员会中的双重标准和选择性审议的最强有力回应。⑧Elvira Domínguez-Redondo, “The Universal Periodic Review of the UN Human Rights Council： An Assessment of the First Session”, Chinese Journal of International Law, Vol. 7, 2008, pp. 721-34.2016年10月31日至11月11日，人权理事会第26届普遍定期审议会议在日内瓦万国宫举行，审议了第二轮普遍定期审议的最后一组国家。⑨第二轮审议的最后一组受审议国分别是汤加、叙利亚、委内瑞拉、冰岛、津巴布韦、立陶宛、乌干达、东帝汶、摩尔多瓦、海地和南苏丹。最终审议结果将在2017年2月至3月举行的人权理事会第34届全体会议上通过。这标志着自2012年开始的联合国人权理事会第二轮普遍定期审议机制的基本完成。另外，2016年3月23日，联合国人权理事会第31届全体会议决定，将于2017年5月启动第三轮普遍定期审议。⑩Human Rights Council, “Commencement of the Third Cycle of the Universal Periodic Review”, A/HRC/DEC/31/116. 所有联合国会员国接受第三轮普遍定期审议的周期表安排（2017-2021年）已经公布，详见：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain. aspx，2017年1月24日访问。自2008年以来，联合国人权理事会完成了对所有联合国会员国履行人权义务和承诺的两轮审议，审议率达到了100%，联合国所有会员国参与了普遍定期审议，兑现了联合国制定普遍定期审议机制的初衷，显示了这一崭新而又年轻的机制强大的凝聚力、号召力和生命力。⑪Elvira Domínguez Redondo, “The Universal Periodic Review-Is There Life Beyond Naming and Shaming in Human Rights Implmentation?”, New Zealand Law Review, Vol. 4, 2012, p. 694. 迄今为止，联合国所有会员国均得到了审议，没有一个国家缺席审议的。2012年5月，以色列正式通知联合国人权理事会，打算“暂停与人权高专办、人权理事会及其机制的合作”，引发了轩然大波。2013年1月29日，人权理事会第七次组织会议通过了题为《受审议国不与普遍定期审议机制合作》的第101号决定，呼吁以色列恢复与普遍定期审议机制的合作，请人权理事会主席根据其职责采取一切适当步骤和措施敦促以色列恢复与普遍定期审议机制的合作，并把原定对以色列进行审议的日期进行推迟。10月27日，以色列总理内塔尼亚胡决定恢复与普遍定期审议机制的合作。

联合国人权理事会的普遍定期审议机制之所以具有如此强大的凝聚力、号召力和生命力，与这一机制所具有的包容、透明的特征不无关系。作为这一机制运行原则之一的包容原则，是指应当确保所有相关的利益攸关方参与这一机制，包括非政府组织和国家人权机构的参与。⑫同注④，第三（m）段。那么，一国议会是否也应当参与普遍定期审议机制以及如何参与的问题，成为了在普遍定期审议机制领域正在浮现的突出课题，并已引起一定程度上的关注。鉴于目前我国国际人权法和宪法学界对这一课题欠缺必要的关注，⑬从已有的成果来看，我国学界关注更多的是非政府组织参与普遍定期审议的问题，而对议会参与普遍定期审议这一问题则无人涉略。关于非政府参与普遍定期审议的研究成果，参见戴瑞君：《非政府组织对普遍定期审议的参与》，中国法学网：http：//www. iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=2544，2017年1月24日访问；张弦：《人权非政府组织与联合国人权理事会——兼论中国人权研究会对普遍定期审议机制的参与》，载《人权》2013年第6期。笔者认为，有必要向我国国际人权法和宪法学界传递普遍定期审议机制的这一最新动向，并发表观点，以期引起学界对这一问题的关注。

二、各国议会参与普遍定期审议机制的理论

议会作为主权国家的代议机关，具有十分强大的民意基础，是民主社会的象征和践行者。它通常肩负着一国批约、立法、监督、问责、预算等重大职责。这些职责与人权的国内和国际保护息息相关。从广义的角度来说，议会在人权保护和促进方面可以发挥积极的作用，可以说，如果运作得当，它就是一国天然的人权机构。⑭United Nations Human Rights Division, Guidelines for the Structure and Functioning of National Institutions for Human Rights, 28 September 1978, Geneva, ST/HR/SER.A/2.笔者认为，各国议会应当参与、而且也可以参与联合国人权普遍定期审议机制。前者涉及参与的必要性，后者涉及参与的可行性。

（一）议会应当参与普遍定期审议机制

无论从议会在人权保护和促进方面固有的独特优势，还是人权条约机构的实践启示，都告诉我们，议会参与联合国人权普遍定期审议机制，是有必要性的。

第一，议会在人权保护和促进方面具有固有的独特优势。也许有人会认为，议会不应当参与联合国普遍定期审议机制，因为允许议会参与普遍定期审议机制将会适得其反。由于议会通常是一个党派林立，尤其是执政党和在野党政治角逐的舞台，因此让议会参与普遍定期审议机制，会把议会的这种对立的政治气氛带入普遍定期审议机制这个平台，这将对普遍定期审议机制带来负面影响，背离普遍定期审议机制的基本原则，即普遍定期审议机制应当以非对抗性和非政治化的方式进行。⑮同注④，第三（g）段。即便在受审议国国内准备国家报告的阶段，也不应当让议会参与进来，因为让议会参与国家报告的准备不仅会削弱议会的独立性，而且极有可能因为议会中存在的党派之争，导致国家报告迟迟无法出炉，迟滞国家报告的准备进程，并可能影响受审议国按时提交报告，从而影响受审议国参加普遍定期审议机制的效率和进程。另外，在普遍定期审议机制的互动对话阶段，议会无法作为一个机构独立作为观察员列席互动对话，而议员作为受审议国代表团的成员参加互动审议会有稀释受审议国政府在人权保护和促进方面责任的嫌疑，并且联系哪些议员作为代表团成员也是一个问题。在审议结果通过之前，议会也无法作为一个机构独立参加人权理事会全体会议，并作一般性评论。议会最多只能在普遍定期审议建议的执行阶段发挥一定的作用，除此以外，议会无法成为普遍定期审议机制的利益攸关方，不应当参与普遍定期审议机制。

笔者认为，议会应当参与普遍定期审议机制，应当在这一机制中发挥作用。对于那种认为议会参与这一机制有可能违反该机制必须非对抗性和非政治化进行的论点，只能说，人权问题并非是纯技术的事项，人权问题通常都需要经历激烈的政治辩论和抉择。换言之，人权问题的政治内容实际上是不可避免的。与其企图将人权问题的政治内容完全排除，还不如以包容的姿态看待人权问题的政治内容，从而做出最佳的政治内容取舍，而议会恰恰就是这么一个包容各派政治势力的机构，因此十分有利于对人权问题进行公开的辩论，从而能够找到一条得到各派政治势力妥协的出路。议会不仅可以给辩论的结果提供民主的正当性，而且可以为受审议国参与普遍定期审议机制提供公众支持。在国家报告的准备阶段，《普遍定期审议机制》并没有明确规定国家报告应当如何撰写，受审议国有权自己确定国家报告的撰写过程，但是，让议会以某种形式参与国家报告的撰写，至少让议会知晓国家报告的撰写情况，可以在更大程度上增加国家报告撰写的广泛参与度，提升国家报告的质量。在这一过程中，议会可以对所涉法律的正确理解进行把关，可以贡献自己对所涉法律的调查获取的一手权威资料，可以提供立法或批准、加入条约的准备情况，可以公布所涉人权的国家预算和决算比例，还可以对严重侵犯人权的有关人员要求质询、弹劾、听证和问责，等等。总之，议会参与国家报告的准备可以提高报告的质量，加深报告的民意基础。在互动对话阶段，议员作为受审议国代表团的成员一起参加互动对话不但有助于加强受审议国代表团的民主色彩，而且有助于更好地回答提问。在别国受审议时，议员还可以参与提问的准备和提出建议。议员可以通过非政府组织作为观察员列席互动对话。在人权理事会全体会议通过审议结果之前，受审议国和人权理事会成员国以及观察员国中可以配备该国议员，就审议结果发表意见，也可以通过其他相关的利益攸关方发表一般评论。在普遍定期审议建议的执行阶段，更是需要议会的积极作为，包括批准、加入有关国际人权公约或者撤回对所涉国际人权公约条款的保留，制定、修改或废除所涉法律，监督现有法律的正确执行等。⑯Felix Kirchmeier, “The Role of Parliaments in the Universal Periodic Review”, Dialogue on Globalization, April 2009, No.2.前两轮的审议中，有60%至70%左右的普遍定期审议建议需要各国议会采取行动。⑰Mr. Adam Abdelmoula, Director of the Human Rights Council Treaty Mechanisms Division, Opening Address, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.议会还是受审议国公众了解普遍定期审议机制的重要桥梁、平台和窗口。它还可以发起政府在普遍定期审议中的承诺和建议的传播工作，增强全社会对普遍定期审议机制及其政府承诺和建议的了解。总之，议会在人权保护和促进方面这种固有的独特优势决定了其应当参与普遍定期审议机制，在其中发挥它的长处。至于如何发挥它的长处，则可以深入研究。⑱Anders B. Johnsson, Introductory Remarks on the Panel on the Contributions of Parliaments to the Work of the Council and Its Universal Periodic Review, 29 May 2013, Geneva.

第二，人权条约机构的实践启示我们，议会应当参与普遍定期审议机制。尽管人权条约机构与普遍定期审议机制存在诸多不同之处，但是议会参与人权条约机构的实践对于议会参与普遍定期审议机制具有一定的借鉴意义。就议会参与人权条约机构的实践而言，尤其值得关注的是“消除对妇女歧视委员会”的实践。2008年，该委员会在第41届会议上通过了一份关于《消除对妇女一切形式歧视公约》与缔约国议会之间关系的声明，⑲CEDAW, Statement on the Relationship of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women with Parliamentarians, 2008.该声明由四个部分加上“建议”组成。第一部分涉及缔约国议会在批准该公约及其议定书以及撤回保留方面的作用。它指出，“……各国议会在批准、加入《公约》及其《议定书》方面具有至关重要的作用。由于《公约》及其《议定书》尚未得到普遍批准，因此议会在鼓励自己的国家成为《公约》及其《议定书》方面具有重要作用。同样，由于存在大量对《公约》条款的保留，因此议会在撤回保留方面也可以发挥重要作用。”第二部分涉及议会和《公约》的执行。它指出，“议会和议员在确保尊重《公约》的原则方面具有关键作用，而且也有广泛的权力体现这种作用。议会可以履行传统的监督政府的职责，可以确保缔约国充分遵守《公约》的规定。议会和议员还具有确保本国法律体系完整和一致的基本责任。议会具有的立法、预算和监督政府的职责使议会在执行《公约》方面处于中心位置。……议会作为一国全体人民的代议机关，体现了该国多元的价值、意见和利益，具有接触全体人民的特别权力。因此，议员在全体人民，尤其是女性中，提高对《公约》及其《议定书》的认识方面，可以发挥关键角色。”第三部分涉及议会在起草缔约国报告和执行委员会的结论性意见的后续工作方面的作用。它指出，“在依据《公约》第18条起草报告时，缔约国并没有义务要求其议会参与进来，因为起草报告的首要责任是国家。但是，由于《公约》对缔约国的所有国家机关都具有拘束力，因此缔约国在依据《公约》第18条起草报告、执行《公约》、以及对委员会的结论性意见采取的后续工作方面，最好让议会参与进来。强烈鼓励缔约国建立某种适当的机制，促进议会和政府之间的协同合作，在缔约国的报告中体现议会的观点，并且让议会在对委员会的结论性意见采取的后续工作中发挥作用。议会关于缔约国遵守国际义务方面的监督可以大大提高执行委员会建议的水平。”第四部分涉及“各国议会联盟”与委员会的关系。在最后的“建议”部分，该声明提出了多项建议，包括建议：缔约国确保其议会和议员全面参与缔约国报告的准备过程以及全面执行《公约》及其《议定书》；将委员会的工作告知议员，以便其在立法等工作中考虑委员会的工作；定期通过适当的渠道和机制将有关信息告知议员；让政府收到的有关缔约国义务的信息引起议员的关注；在缔约国的报告中包含所有议会把《公约》条款纳入缔约国法律的倡议；缔约国在参加委员会审议的代表团中包含议员以及负责政府和议会关系方面的特别顾问。消除妇女歧视委员会的这份声明虽然针对的是《公约》与缔约国的议会的关系，但是上述的不少内容完全可以适用普遍定期审议机制与各国议会的关系。

（二）议会可以参与普遍定期审议机制

议会参与普遍定期审议机制不仅是有必要的，而且在实际上也是可行的，是有一定的国际法基础的。虽然《普遍定期审议机制》中并没有明确提到议会参与普遍定期审议机制，但是该《机制》规定的原则之一是，“确保所有相关的利益攸关方、包括非政府组织和国家人权机构的参与”。⑳同注⑫。这就是包容原则，或者说各方参与原则。虽然它只是明确提到“非政府组织”和“国家人权机构”，但是由于用的是“包括”一词，因此“所有相关的利益攸关方”应该并不仅仅是“非政府组织”和“国家人权机构”。实际上，在《机制》的起草过程中，不少非政府组织就明确建议，为了配合审议，各国应当设立一个国家联系点，因为审议不仅与受审议国的行政机关有关，还涉及其他各类国家机关，而且应当让受审议国的人民全面和透明地参与这一过程，包括非政府组织（无论是否具有联合国经社理事会的咨商地位）、国家人权机构、议会议员、民间社会、媒体和其他非国家的行为者，他们都应当参与从资料的收集到后续行动的执行等审议的每一个阶段。㉑Oral Statement By Pax Romana, International Alliance of Women, Forum Asia, International Women’s Rights Action Watch, 22 November 2006.

而且，《机制》通过之后的嗣后实践也表明，各国议会、联合国以及联合国人权理事会开始意识到议会参与普遍定期审议机制的重要性，逐渐强化了参与的进程。2010年12月13日，第65届联合国大会通过了题为《联合国同各国议会和各国议会联盟的合作》的第123号决议。在该决议中，联合国大会鼓励各国议会联盟对联合国人权条约机构系统和人权理事会作出更大的贡献，尤其协助进行对会员国履行人权义务和承诺情况的普遍定期审议。㉒A/RES/65/123, 2010年12月13日，有效案文，第7段。这是联合国第一次鼓励各国议会联盟协助会员国参加普遍定期审议机制。2012年5月29日，第66届联合国大会通过题为《联合国与各国议会和各国议会联盟之间的互动》的第261号决议，鼓励各国议会联盟参照近年来各国议会联盟、消除对妇女歧视委员会和本国正在接受审查的国家议会之间形成的合作方式，促使议会对联合国人权条约机构系统和人权理事会的工作作出贡献。㉓A/RES/66/261，2012年5月29日，有效案文，第8段。2013年3月21日，联合国人权理事会第22届会议通过了题为《各国议会对人权理事会的工作及其普遍定期审议的贡献》的第22/15号决议，决定在人权理事会第23届会议上举行一次关于议会对人权理事会工作及普遍定期审议的贡献的小组讨论会。㉔A/HRC/RES/22/15.这是人权理事会自成立以来第一次组织这样内容的小组讨论会。2013年5月29日，人权理事会第23届会议如期举行了这一小组讨论会，联合国人权事务高级专员、各国议会联盟秘书长以及布基纳法索、安提瓜和巴布达、罗马尼亚、菲律宾和西班牙等国议会的代表应邀在小组讨论会上发言，还有许多国家常驻联合国日内瓦办事处的代表团派代表参加了这一小组讨论会。与会发言人一致认为，议会在普遍定期审议机制中可以发挥重要作用，可以全流程以多种形式参与普遍定期审议机制的各个阶段，从普遍定期审议的准备直到普遍定期审议建议的执行。为了强化议会的参与，一些发言人还建议，应当加强对各国议会议员有关普遍定期审议机制方面知识的宣传，提高他们对这一机制的认识和了解。㉕A/HRC/26/CRP.1.2014年5月19日，第68届联合国大会通过第68/272号决议，再次欢迎各国议会联盟对人权理事会工作的贡献。㉖A/RES/68/272.6月27日，人权理事会第26届会议再次通过题为《各国议会对人权理事会的工作及其普遍定期审议的贡献》的第26/29号决议。该决议鼓励各国根据本国法律，促进议会参与普遍定期审议各阶段的报告进程，尤其是让国家议会作为相关利益攸关方参与国家报告的协商进程和各项建议的执行工作，并在国家报告和自愿中期报告中，或在普遍定期审议的互动对话期间，报告这种参与情况；欢迎受审议国越来越多地让议员参加出席普遍定期审议的国家代表团；鼓励各国酌情继续这种做法。㉗A/HRC/26/29.2015年10月1日，人权理事会第30届会议通过第30/14号决议，决定在人权理事会第32届会议上，值人权理事会成立十周年之际，召开一次小组讨论会，以评估各国议会对理事会的工作及普遍定期审议的贡献，并确定如何进一步加强这种贡献。2016年6月22日，人权理事会第32届会议举行了主题为各国议会对人权理事会的工作，包括普遍定期审议工作的贡献，尤其是扩大贡献的方法的专家小组讨论会。2016年7月25日，第70届联大一致通过的第298号决议欢迎各国议会联盟对人权理事会的工作作出贡献，特别是促使议会为普遍定期审议作出更加有力的贡献。㉘A/RES/70/298，第10段。由此可见，从《机制》通过以后的嗣后实践来看，联合国以及联合国人权理事会已经认为，各国议会也是普遍定期审议机制的“相关利益攸关方”，可以参与普遍定期审议机制。因此，各国议会参与普遍定期审议机制是有一定的国际法依据的，是可行的。

三、各国议会参与普遍定期审议机制的实践

从笔者掌握的已有的普遍定期审议机制的实践来看，已经有不少国家的议会以多种方式参与普遍定期审议机制，主要集中在以下三个阶段。

第一，在普遍定期审议之前的材料准备过程中，一些受审议国的议会或议员参与了受审议国国家报告的起草、听证或者咨询。目前，大多数受审议国的国家报告是由受审议国的行政部门牵头起草的（尤其是外交部或司法部），而且这些牵头的行政部门联络的也往往都是其他的行政机关，议会通常不牵涉其中。例如，美国的第二份国家报告是由美国国务院牵头的，共联系了15个政府部门，并没有提到曾联系美国联邦国会。㉙A/HRC/WG.6/22/USA/1, 13 February 2015.英国的第二份国家报告的撰写是司法部牵头的，也没有提到曾联系英国议会。㉚A/HRC/WG.6/13/GBR/1, 8 March 2012.法国的第二份国家报告的撰写是外交部牵头的，也没有提到曾联系法国国民议会。㉛A/HRC/WG.6/15/FRA/1, 4 December 2012.俄罗斯的第二份国家报告的撰写是司法部牵头的，也没有提到曾联系俄罗斯杜马。㉜A/HRC/WG.6/16/RUS/1, 6 February 2013.不过，也有一些受审议国在撰写国家报告时，与该国议会有过沟通或咨询，或者该国议会举行过听证。例如，德国的第二份国家报告的撰写是由外交部牵头的，但是，在准备撰写时，曾将报告的草案放到网站上进行公开听证，并于2012年12月在德国联邦议会的人权与人道援助委员会进行了讨论。㉝A/HRC/WG.6/16/DEU/1, 7 February 2013.澳大利亚的第二份国家报告的起草过程中也有议会议员的参加。澳大利亚联邦议会的一位参议员在整个起草过程中参加了对报告草案的讨论。㉞A/HRC/WG.6/23/AUS/1, 7 August 2015.在巴西，在第二份国家报告的撰写准备过程中，巴西联邦国会下属的人权委员会曾经通过互联网举行过一场公开的听证会，就政府打算向人权理事会提交的第二份国家报告的初稿进行了辩论。在斯洛文尼亚，在起草完国家报告后，政府把国家报告通报给了国民议会。㉟Statement by Slovenia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.2016年6月，格鲁吉亚议会修改了《议会章程》，根据修改后的《议会章程》，在国家报告的准备过程中，政府必须与议会进行咨商。㊱Statement by Georgia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.在普遍定期审议之前的材料准备中，受审议国的议会或议员还可以某种形式作为利益攸关方向联合国人权高专办提交材料，从而被编入利益攸关方的材料中。目前，受审议国的议会以自己的名义独立提交材料的实践并不存在。但是，有极少数国家的一些地方自治议会这么做，例如，瑞典在第二次受审时，瑞典的萨米议会作为利益攸关方向联合国人权高专办提交了有关材料，陈述了作为土著人的萨米人在瑞典权利没有得到保障的一些情况，成为审议瑞典的材料之一。相对比较多的实践是，一些国家议会中监察专员（Ombudsman）以自己的名义独立地、或者与国家人权机构联合提交的方式提交材料，被编入利益攸关方提交的材料。例如，在芬兰第二轮受审议时，芬兰议会中的平等权监察专员就作为国家人权机构独立提交了信息，被编入利益攸关方材料。㊲A/HRC/WG.6/13/FIN/3, 9 March 2012.挪威第二轮受审议时，挪威议会中负责公共行政、平等和反歧视以及儿童权利的三位监察专员就与挪威人权中心一起作为国家人权机构提交有关的信息，被编入利益攸关方材料。㊳A/HRC/WG.6/19/NOR/3, 21 January 2014.

第二，在普遍定期审议机制的互动对话阶段，除了受审议国和人权理事会的成员国外，人权理事会的观察员国也可参与审议，而且其他相关的利益攸关方也可列席审议。在实践中，一些国家的议会议员作为受审议国代表团的团长或成员参与互动对话或结果审议。据统计，在普遍定期审议第二轮审议中，有超过10%的国家的代表团中含有该国议会的代表。㊴Statement of Mr. Martin Chungong, Secretary General of the Inter-Parliamentary Union, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.具体说来，例如，参与第一轮审议的巴基斯坦代表团的团长就是巴基斯坦国民会议的议员，而且该国九名团员中有三名是国民议会的议员。㊵A/HRC/8/42, 4 June 2008.参与第二轮审议的智利代表团中有该国国会众议院中一男一女两位议员。㊶A/HRC/26/5, 2 April 2014.2015年11月2日至13日，参加普遍定期审议第23届会议的澳大利亚代表团中增加了议会代表。㊷Joint Statement by Australia, Canada and New Zealand (CANZ), Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.在亚洲，泰国、印尼和菲律宾的议会代表随同政府代表团一起参与审议结果的通过。㊸http：//www.ipu.org/splz-e/manila15/tebourbi.pdf，2017年1月24日访问。此外，一些国家的代表团中虽然没有议会代表，但是要求政府代表团将参加互动对话的情况、在这一过程中收到的建议的情况、以及政府对这些建议的态度等通报给他们的议会，例如斯洛文尼亚。㊹Statement by Slovenia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.

第三，在普遍定期审议建议的执行阶段，一些受审议国的议会正在发挥十分重要的作用。具体表现在：（1）批准、加入人权条约以及撤回保留。例如，针对一些国家在第一轮审议中提出的批准《保护所有人免遭强迫失踪的国际公约》的建议，日本国会在2009年7月23日批准了该公约。再如，针对墨西哥等国在第一轮审议中提出的撤回《国际刑事法院罗马规约》第124条声明的建议，法国国民议会在2008年撤回了该声明。韩国2012年第二轮受审议时，菲律宾、荷兰、英国、白俄罗斯、比利时等国建议韩国批准2000年签署的《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口，特别是妇女和儿童行为的补充议定书》（《巴勒莫议定书》）。针对这一建议，韩国政府表示接受，并向韩国国会提交批准该条约的申请，得到了韩国国会的积极支持。2015年11月5日，韩国国会批准了该议定书。㊺Statement by Republic of Korea, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.（2）制定、修改或废除相关法律。澳大利亚联邦议会下属的人权问题联合委员会专门就议会提案是否尊重人权进行审查。针对英国等十多个国家在第一轮审议中提出的加强对土著人自决权和协商权的保护的建议，澳大利亚联邦议会在2012年通过了《北方领地州更强大的未来法》，要求政府与北方领地州偏远地区的土著居民展开协商，采取可持续和长期的方法支援那些土著居民。在加拿大，议会中的各种委员会在收到和辩论有关立法草案时，经常审查是否尊重人权。包括参议院人权问题常设委员会和众议院国际人权问题小组委员会审查加拿大在普遍定期审议过程中收到的建议情况，听取政府代表、民间社会和土著人组织的意见，并向负责后续实施的行政部门提出建议。在新西兰，根据1990年《新西兰权利清单法案》第7条的规定，当任何准备提交给众议院的法案中可能含有与《权利清单法案》规定不符的条款时，司法总长必须通知众议院。㊻Joint Statement by Australia, Canada and New Zealand (CANZ), Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.（3）监督政府。例如，针对乌兹别克斯坦和捷克在第一轮审议中提出的加强酷刑预防工作的建议，瑞典议会在2010年12月决定向议会监察专员拨付更多的资金，以便其作为瑞典防止酷刑国家机制更好地履行职责。从2011年7月开始，议会监察专员设立了一个专门的部门，负责确保任何被羁押的人都不会受到酷刑。这个新部门将定期检查瑞典境内的羁押场所、提交报告，并进行国际合作。针对荷兰和俄罗斯提出的加强隐私权保护的建议，瑞典议会要求政府每年就从事的电子监听行为提交报告。（4）调查和问责。例如，针对尼加拉瓜在第二轮审议中提出的对涉嫌参与美国领导的秘密羁押项目的人员进行独立调查的建议，英国政府已经请求议会中的情报和安全委员会对所涉人员进行调查，并将调查结果报告给英国政府和议会。同样，针对英国、荷兰和西班牙在第一轮审议中提出的对2008年3月1日发生在亚美尼亚首都的镇压反对派示威事件进行独立调查的建议，亚美尼亚国民议会设立了一个专门委员会，在2009年6月19日应总统的建议举行了一次特别会议。

四、中国全国人大参与机制的实践与建议

（一）全国人大参与联合国人权理事会对中国的前两轮审议

与其他国家一样，中国已经接受了联合国人权理事会两轮定期审议。第一轮互动对话的审议于2009年2月9日进行，㊼A/HRC/11/25.此前，中国提交了国家报告。㊽A/HRC/WG.6/4/CHN/1.2009年6月11日，人权理事会第11届会议审议通过了关于中国的普遍定期审议结果。㊾A/HRC/11/37.第二轮互动对话的审议于2013年10月22日进行，㊿A/HRC/25/5.此前，中国也提交了国家报告。(51)A/HRC/WG.6/17/CHN/1.2014年3月20日，人权理事会第25届会议审议通过了关于中国的普遍定期审议结果。(52)A/HRC/25/2.

尽管存在关于中国全国人大(53)本文中的“全国人大”还包括全国人大常委会。是否是议会的争论，但是现在基本上认为，“中国的全国人民代表大会就是中国的代议机关，也可以说是中国的议会”。(54)李建新：《全国人民代表大会是不是议会》，载《人大研究》2006年第8期。1983年12月8日，第六届全国人大常委会第三次会议通过了全国人大加入各国议会联盟的决定，1984年4月2日，各国议会联盟理事会通过决议，接纳中国全国人大为各国议会联盟成员，标志着全国人大作为我国议会的地位得到了各国议会联盟的承认。作为中国的最高国家权力机关，全国人大在国家政治结构中居于核心地位。随着中国对外开放战略的持续推进和全球化进程的加快，全国人大对外交往的职能得到逐步加强，议会外交已经成为中国全方位外交格局的一个重要组成部分，成为国家增强“软实力”和贯彻“和谐世界理念”不可或缺的重要手段。(55)陈鹏、沈静：《论全国人大对外交往在国家形象建构中的重要作用》，载《中国农业大学学报》2010年第2期。全国人大正在开展的议会外交不仅包括与外国议会、政府、政党、非政府组织和个人进行的双边交往，还包括与各国议会联盟、亚洲议会论坛、拉美议会、太平洋岛国议长会议等多边国际和地区议会组织之间的交往。(56)王春英：《论全国人大的对外交往》，载《北京行政学院学报》2007年第1期。但是，研究议会外交的学者往往忽视了全国人大与联合国各个机构之间的交往，包括与联合国人权理事会普遍定期审议机制之间的关系。

在中国接受的前两轮审议中，全国人大在审议的三个阶段参与其中。首先，在国家报告的准备阶段，在前两轮审议中，为了准备中国的国家报告，外交部牵头成立了由近30家立法、司法和行政部门组成的工作组，其中就包括全国人大常委会法制工作委员会。(57)A/HRC/WG.6/4/CHN/1，2008年11月10日；A/HRC/WG.6/17/CHN/1, 2013年8月5日。其次，就互动对话阶段而言，中国参加第一轮审议的互动对话阶段的代表团中，就有全国人大常委会的工作人员。当时，全国人大常委会法工委刑法室副主任黄太云曾经作为我国代表团成员之一出席了互动对话。(58)Beport of the Working Group on the Universal Periodic Review： China, A/HRC/11/25, 29 May 2009.最后，就中国接受的普遍定期审议建议的落实来说，全国人大积极参与，在很多建议的落实方面发挥了关键作用。在中国接受的建议中，大多需要全国人大落实，特别是一些公约的批准和立法事项。关于对有关人权公约的批准，中国在2009年5月29日第一次受审议时，阿根廷建议中国加入《〈联合国打击跨国有组织犯罪公约〉关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》。(59)A/HRC/11/25，第84段。2009年12月26日，全国人大常委会决定加入该议定书。关于有关的人权立法事项，全国人大制定、修改和废除了一批相关的法律。例如，为了执行第一轮审议的建议，全国人大加强人权立法工作，制定了《非物质文化遗产法》《精神卫生法》等6部新法律，通过《刑法修正案（八）》并修改《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《律师法》《劳动合同法》《职业病防治法》等25部法律。(60)A/HRC/WG.6/17/CHN/1，2013年8月5日，第六段。尤其是，在2009年第一轮受审议时，一些国家建议中国慎重适用死刑。(61)中国在第一轮受审议时的互动对话阶段，埃及建议中国“根据其国情，继续贯彻严格控制和慎用死刑的政策”，中国表示接受这一建议，A/HRC/11/25，第114.30段。2011年，全国人大常委会通过了《刑法修正案（八）》，取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名总数的19.1%，还规定了对审判时已年满75周岁的人一般不适用死刑。2012年，中国又修改了《刑事诉讼法》，进一步完善了死刑复核程序，规定最高人民法院复核死刑案件，应当讯问被告人；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见；在复核死刑案件过程中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见等。(62)A/HRC/WG.6/17/CHN/1，第47段。在2013年10月22日第二轮审议中，德国、法国、美国、瑞典、比利时等国家建议中国废除劳动教养制度。(63)A/HRC/25/5，第186.117、186.118段和第186.127段。2013年12月28日，全国人大常委会决定废止自1957年以来执行的有关劳教的法律。2014年3月20日，中国代表在人权理事会第25届会议上通过中国的审议结果的会议上专门提到了全国人大常委会的上述决定。(64)A/HRC/25/2，第806段。此外，乌拉圭等国还在第二轮审议中建议中国审视计划生育政策。(65)A/HRC/25/5，第186.101段。2015年12月27日，全国人大常委会对《人口与计划生育法》进行了修改，开始提倡一对夫妻生育两个子女。虽然全国人大制定、修改或废除上述法律是否完全就是因为普遍定期审议建议的原因并不清楚，但有迹象显示，两者之间存在一定程度的联系，不能完全说是一种巧合。(66)中国政法大学人权研究院孙萌副教授也指出，“尽管近年来中国人权保障的提高不能完全归功于普遍定期审议机制等联合国人权保障制度的监督，但是却离不开后者的支持和监督。”参见孙萌：《中国与联合国人权保障制度：以普遍定期审议机制为例》，载《外交评论》2015年第2期。

总之，从中国全国人大的相关实践来看，中国议会全阶段地参与了联合国人权理事会对中国的普遍定期审议，从国家报告的起草准备、参与互动对话的代表团的组成以及普遍定期审议建议的执行，都可以看到中国议会的身影。从以上对各国议会参与普遍定期审议的实践来看，在联合国安理会的五个常任理事国中，可以说，中国议会在参与普遍定期审议方面阶段最多，程度最深。

（二）全国人大需要加大对联合国人权普遍定期审议的参与力度

同时，也应当看到，尽管全国人大在参与联合国人权理事会对中国的普遍定期审议方面表现可圈可点，但是仍有进一步提升的空间。首先，在国家报告的起草准备阶段，尽管中国的国家报告中提到全国人大常委会法制工作委员会是外交部牵头的国家报告准备工作组单位之一，但是全国人大常委会法制工作委员会到底是如何参与这一准备工作以及参与多大程度的准备工作，信息并不明确和透明。其次，中国在第一轮审议的互动对话阶段的代表团中有全国人大法工委刑法研究室副主任，但在第二轮受审议的对话阶段的代表团中，没有任何全国人大代表或工作人员身影。此外，在参加人权理事会两轮通过中国审议结果的全体会议的代表团以及参与对其他国家人权的普遍定期审议的代表团中都没有全国人大代表或工作人员。最后，全国人大在普遍定期审议建议的执行方面，主要集中落实在有关法律的制定、修改和废除方面，在其他方面比较欠缺。即便是在有关法律的制定、修改和废除方面，尽管如上所述，在过去两轮，全国人大已经制定、修改或废除了一些法律，但是这是否足以满足中国接受的普遍定期审议的建议，仍然需要研究。全国人大在执行我国接受的普遍定期审议建议方面比较欠缺的一个方面是批准有关的人权公约。在2009年和2013年两次审议中，各国对中国提出建议最多的是批准或加入国际人权公约，包括《公民权利和政治权利国际公约》《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》《国际刑事法院罗马规约》，建立个人来文制度的《〈经济、社会和文化权利国际公约〉任择议定书》《〈消除对妇女一切形式歧视国际公约〉任择议定书》《〈儿童权利公约〉第三任择议定书》，以及建立预防酷刑机制的《〈禁止酷刑公约〉任择议定书》。但是，全国人大常委会自2009年12月以来尚未批准或加入上述任何一个公约。尤其是，在第一轮审议中，提出希望中国批准《公民权利和政治权利国际公约》建议的国家只有5个，但是在第二轮审议中，提出这一建议的国家多达27个，居所有建议之首。敦促中国批准《公民权利和政治权利国际公约》已经成为国际社会较为一致的意见，它已成为中国在普遍定期审议机制中亟待解决的问题。(67)孙萌：《普遍定期审议机制与中国实践：变化和挑战》，载《政法论丛》2015年第3期。在第二轮审议时，中国表示接受佛得角、捷克、贝宁、埃及、危地马拉、拉脱维亚、博茨瓦纳、新西兰、突尼斯、赞比亚等国提出的继续采取行动，以便批准《公民权利和政治权利国际公约》，接受埃及、加纳、危地马拉提出的考虑加入《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，接受拉脱维亚、乌拉圭提出的探讨加入《国际刑事法院罗马规约》的可能方式，接受塞舌尔提出的考虑签署和批准《儿童权利公约关于个人来文程序的第三项任择议定书》，接受乌拉圭提出的考虑加入《保护所有人员免遭强迫失踪国际公约》的可能性，参见A/HRC/25/5/Add.1。按照中国的法律规定，同中国法律有不同规定的条约和协定，以及缔约各方议定须经批准的条约和协定，须由全国人大常委会决定批准，上述人权方面的公约由于与中国的法律存在较大出入或者本身就要求经过批准，因此全国人大常委会将扮演关键角色。

全国人大作为中国的议会，应当积极响应联合国大会、联合国人权理事会以及各国议会联盟通过的有关各国议会参与联合国人权普遍定期审议的呼吁，在更大程度和领域内参与普遍定期审议。目前，按照初步的时间表，中国要在2018年10月提交第三轮普遍定期审议的国家报告，并在10月或11月举行的人权理事会第31届普遍定期审议会议上接受审议。为了更好地保障全国人大参与联合国人权普遍定期审议，应当加大全国人大参与中国第三份国家报告的起草的程度。外交部应当在准备第三份国家报告的过程中更加多地确保全国人大的参与，可以让全国人大常委会有关工作机构的人员参与起草小组，或者至少应当就准备报告过程中涉及的中国立法、批约、预算、监督等事项征询全国人大常委会有关工作机构的意见。同时，可以考虑将国家报告的准备情况在全国人大网站公开向人大代表和公众征求意见。在互动对话和结果审议阶段，中国代表团中可以包括全国人大的代表，尤其是法律委员会委员，或全国人大常委会法工委工作人员。不仅仅是中国被审议时如此，当审议其他国家时，在有必要的情况下，中国代表团中也可以包括全国人大代表，尤其是法律委员会委员或全国人大常委会法工委工作人员。在中国接受的建议的落实阶段，全国人大应当密切关注那些需要全国人大采取行动的建议，行使宪法赋予“尊重和保障人权”的职责。(68)《中华人民共和国宪法》第33条第3段：“国家尊重和保障人权”。为此，应当在外交部和全国人大之间建立普遍定期审议情况通报制度，外交部应当就普遍定期审议各个阶段的进展与全国人大保持沟通，确保全国人大及时了解和掌握普遍定期审议各个阶段的进展。同时，为了加强全国人大及其代表对联合国人权理事会普遍定期审议机制的了解和认识，全国人大常委会应当举行这方面的专题讲座。最后，从长远的角度来看，由于普遍定期审议建议涉及立法、预算、外事等诸多方面的事项，而全国人大的机构设置较为分散，全国人大可以考虑设立一个专门的人权委员会，作为全国人大对接联合国人权理事会普遍定期审议机制，甚至是其他国际人权机制的专门委员会。总之，包括中国全国人大在内的各国议会在联合国人权理事会普遍定期审议机制中大有用武之地，可以发挥更大的作用。

*本文系笔者主持的国家社科基金2011年青年项目“联合国人权理事会普遍定期审议机制研究”（项目批准号：11CFX068）的研究成果之一。

**作者简介：朱利江，中国政法大学国际法学院副教授、博士生导师，中国政法大学人权研究中心兼职副教授，国家领土主权与海洋权益协同创新中心中国政法大学分中心研究员，法学博士。