金华市婺城区人民政府课题组

社区矫正制度完善研究
——以浙江省金华市婺城区的实践为样本

金华市婺城区人民政府课题组*

社区矫正作为非监禁刑罚，发端于19世纪末近代学派的行刑社会化思想，体现了社会文明的进步。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“制定社区矫正法”纳入重点领域立法范围。本文以浙江省金华市婺城区社区矫正为样本，对社区矫正实践中运行问题进行分析并提出完善措施：按照社区服刑人员的监管主要靠政府、矫治主要靠社会的思路重构社区矫正工作体制，确立司法行政机关的刑罚执行主体地位，并建立社区矫正垂直管理体系；扩大社区矫正类型，增设社区服务刑；细化操作规程，完善入矫阶段的调查评估制度，加强交付执行环节的衔接，实施 “互联网+社区矫正”工程提升信息化管理水平，明确收监执行主体确保责任落实，以期推动我国社区矫正制度的完善。

社区矫正 实践运作 制度完善

伴随着人类文明的进程，世界各国都在不断进行刑罚制度的改革和创新，尝试用最人道、最文明、最经济、最有效的方式处理犯罪和犯罪人，社区矫正是在这一背景下逐渐兴起。社区矫正在我国起步较晚，2003年开始试点、2005年扩大试点，2009年全面试行，2014年在全国全面推进。2011年2月全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》①《中华人民共和国刑法修正案（八）》明确规定对判处管制、缓刑以及裁定假释的罪犯依法实行社区矫正。第2条：在刑法第38条中增加一款作为第2款：“判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”原第2款作为第3款，修改为：“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正。”第13条：将刑法第76条修改为：“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告。”第17条：将刑法第85条修改为：“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正，如果没有本法第八十六条规定的情形，假释考验期满，就认为原判刑罚已经执行完毕，并公开予以宣告。”和2012年3月全国人大通过的修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）②《中华人民共和国刑事诉讼法》第258条规定：对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。在刑事实体法和程序法中正式确立了社区矫正这种新的刑罚执行制度。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年1月印发《社区矫正实施办法》，对社区矫正执行体制、执行程序、矫正措施、法律监督等作出规定；2016年9月又印发《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》（以下简称《衔接配合管理的意见》），对加强社区矫正适用前、社区服刑人员交付接收、监督管理、收监执行的衔接配合管理等予以细化。十余年来，作为我国刑罚制度的一项重大改革，社区矫正工作进展迅速，在完善我国非监禁刑罚执行制度方面作出了有益探索。截止到2016年7月，全国各地社区矫正机构累计接收社区服刑人员298万人，累计解除社区矫正228万人，目前正在接受社区矫正的超过70万人，社区服刑人员在矫正期间的再犯罪率一直处于0.2%左右的较低水平。③罗书臻：《加强社区矫正衔接配合 确保依法适用规范运行——司法部相关负责同志就“两高两部”〈关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见〉答记者问》，载《人民法院报》2016年9月22日。

一、近年来婺城区社区矫正概况

浙江省金华市婺城区（以下简称婺城区）从2008年开始试点社区矫正工作，2009年在全区铺开。截至2015年底，全区累计接收社区服刑人员2268人，累计给予警告362人次，治安处罚2人次，收监执行22人。在册社区服刑人员401人，缓刑对象336名，假释对象54名，暂予监外执行对象11名。

工作中，婺城区的主要做法：（1）加强组织体系建设。区一级成立以副区长为主任、各相关职能部门分管领导为成员的社区矫正工作委员会，乡镇（街道）成立以主要领导为组长、各职能部门相关人员为组员的社区矫正工作领导小组。区司法局设立社区矫正工作管理科和社区矫正执法大队，全区18个司法所承担社区矫正日常工作，在全部村（居）建立社区矫正工作站。同时，建立社区矫正专职工作人员、社工和志愿者三支队伍。（2）加强责任落实。严格监管责任，2011年建立实施社区矫正监管安全责任书制，2014年建立社区矫正监管制，2015年区委区政府将社区矫正工作列入对乡镇（街道）的目标责任制考核；强化部门衔接机制，建立完善公、检、法、司社区矫正交流协作机制；规范矫正执法行为，制作矫正收发文登记本、矫正工作日记、社区服刑人员宣告书、社区服刑人员矫正日记簿，统一工作流程和文书格式。（3）加强管教力度。加强技防建设，建立社区矫正指挥中心，运用“GPS”信息技术，开展“司法e通”移动执法，建立重大节假日双备勤制度。全区社区服刑人员100%列入区域监管、100%划定电子围墙，建立社区矫正“人脸+指纹”考勤管理制度；加强日常监管，由区公、检、法、司等部门组成检查组开展社区矫正季度执法大检查活动，并每月召开矫情分析会研究解决矫正工作中遇到的问题；落实“一对一”“多帮一”和“定人包案”帮教机制，有效开展教育帮扶。

二、当前社区矫正中存在的主要问题

由于社区矫正在我国起步较晚，对社区矫正的定位尚不清晰，相关制度亦不完善，实际操作中也存在不少问题。下面结合婺城区社区矫正工作实际，从宏观层面和操作层面作一分析。

（一）宏观层面：执行主体权责不匹配，社区矫正的社会属性未能体现，社区矫正对象单一

1． 执行主体权责不匹配，致使基层司法行政机关和司法所难以胜任社区矫正工作。目前，相关文件都将社区矫正的执行机关界定为司法行政机关，承担社区矫正的监督管理、教育矫正、帮困扶助等三大任务，并由基层司法所承担具体工作。但就基层司法行政机关和司法所的现状来看，它们实际上难以完成这些任务。

（1）社区矫正的角色定位不明确。从顶层设计上看，司法行政机关在社区矫正工作中的角色定位尚未成型，比如《刑事诉讼法》第258条规定，“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”，这只是明确社区矫正由社区矫正机构负责执行，并未提及司法行政机关。但接下来的第259条对被判处剥夺政治权利的罪犯的执行，却明确由公安机关负责。实际上，社区矫正是一项刑事执法活动，是社区矫正管理机关根据人民法院作出的已经发生法律效力的刑事判决、裁定或根据监狱机关、公安机关的决定，依照有关法律的规定，对缓刑、假释、管制和暂予监外执行的罪犯，将其生效的或继续生效的刑罚付诸实施的刑事执法活动。因此，从社区矫正的刑事执法性质来看，社区矫正的执行机关应当是国家的刑事执法机关。但从立法层面，无论是基层司法行政机关还是具体从事该项工作的司法行政机关工作人员，均未被赋予刑事执法权。司法行政机关开展社区矫正工作，职、权、责设置不对等。

（2）司法所难以胜任社区矫正工作。我国社区矫正工作开展之前，司法所的工作职责包括人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访综合服务窗口等，但这些均不是刑事执法。以婺城区为例，大多数司法所工作人员缺乏刑事执法方面的专业知识，许多人并没有接受过专业法律方面的教育。这种情况下，仅靠短期的培训无法满足刑事执法工作的需要。司法所除不具有刑事执法的性质、不适应对社区矫正进行专业化管理外，其现状也不利于社区矫正工作的开展。这主要体现在司法所存在着管理体制不顺、基础设施薄弱、工作任务繁重、工作力量不足和队伍素质相对较低等问题。

近年来，为理顺司法所管理体制，加强司法行政机关对司法所的管理，各地都在力推直属司法所建设，将司法所原来隶属于乡镇（街道）改制为直属于县级司法局，实行司法局和乡镇（街道）的双重管理。但实际运作中效果尚未完全体现出来。一方面，编制收回后，乡镇（街道）党委、政府对社区矫正工作的支持力度进一步降低。另一方面，司法所基本上处于一乡（镇）一所的设置，因基层司法行政机关资金限制，司法所均借用乡镇（街道）办公场所，司法所因工作本身与乡镇（街道）联系密切，需要获得其支持，此外也为了乡镇（街道）的考核奖，司法所工作人员或多或少存在兼职从事乡镇（街道）工作的情况，但司法所本身工作任务繁杂④根据《司法部关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》，司法所负责指导管理和组织实施本辖区的司法行政各项业务工作，主要承担九项职能：（1）指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷；(2)承担社区矫正日常工作，组织开展对非监禁服刑人员的管理、教育和帮助；（3）指导管理基层法律服务工作；（4）协调有关部门和单位开展对刑释解教人员的安置帮教工作；（5）组织开展法制宣传教育工作；（6）组织开展基层依法治理工作,为乡镇人民政府（街道办事处）依法行政、依法管理提供法律意见和建议；（7）协助基层政府处理社会矛盾纠纷；（8）参与社会治安综合治理工作；（9）完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的维护社会稳定的有关工作。。在这种事多人少的情况下，司法所投入到社区矫正工作的精力极其有限。因此，将社区矫正这一法律性、专业性很强的刑事执法活动交由司法所承担，司法所难堪重负。

（3）司法行政机关从事社区矫正的正规军力量薄弱。社区矫正是一项专业的刑事执法行为，对执法人员素质要求高，应具备相应的法学、心理学、社会学和教育学等专业知识。但实际基层司法行政机关从事社区矫正工作的正式在编人员数量少且专业对口度低。司法所的工作人员基本上是从乡镇干部中转编过来；司法局机关业务科室的工作人员也大多从其他科室转岗，少部分来自公、检、法、监狱等，大部分工作人员有行政和乡镇工作基础，但缺乏刑事执法工作经验，亦未接受过系统的矫正理论学习。婺城区18个司法所中，有编制并实际从事司法所工作人员18人，法律专业仅8人；区司法局矫正科和执法大队正式在编工作人员仅3人，法律专业2人。

（4）对社工队伍的培育重视不够。社区矫正的专职社工，是政府通过购买公共服务的形式设立的公益性岗位，一般为按劳动合同管理的编外聘用人员，经过统一笔试、面试和体检、政审后择优聘用，其工作职责是协助司法行政机关开展社区矫正工作，属于辅助人员地位。一方面，基层司法行政机关因从事社区矫正工作的正式在编人员不足，过于依赖社工，往往不得不将相当一部分工作职能交由不具有执法资格的社工完成。另一方面，社工队伍的培育也尚未得到高度重视。首先是社工的入职门槛低，普遍存在学历不高、专业不对口、不具有社工资质问题。婺城区在聘的20名社工中，没有一名具有社工资格，本科以上学历的仅7名，法律专业的仅4名。其次对社工的再教育投入不足，未将其纳入职工培训计划，对社工参加职业资格考试和继续教育没有相应的政策支持。再次是社工本身属于临聘人员，工资待遇相对较低，工作缺乏上升空间，导致其流动性大、工作积极性不高、对工作的认同感和责任心不够强。

2．社区矫正的社会属性未能体现。社区矫正这种刑事执法模式的理念，发端于19世纪末近代学派的行刑社会化思想，即采用非监禁刑罚措施和对罪犯人格的教育改造，以弥补监狱刑罚的缺陷和不足。⑤参见颜区良、胡永秀：《社区矫正的理论基础及在我国的发展前景》，载《现代商贸工业》2013年第1期。与监所服刑以及其他执行方式相比，社区矫正具有的一个重要特性就是社区参与性或群众性。社区服刑人员利用社区资源主动接受教育、改造，并参与所在社区的群众活动，这种双向的互动是社区矫正的应有之意。但我国目前的社区矫正执法方式几乎由司法行政机关一家主导，业务范围涵盖了前述社区矫正所有的三大职能，社会团体、组织等专业力量未得到有效使用。尽管各地都建立了由监护人、志愿者等多元主体参与的矫正小组，但这些力量较为分散，管理难度大，且监护人无监护自觉，志愿者往往靠发展各村（居）的两委工作人员担任，参与社区矫正的主动性和积极性欠缺。

3．社区矫正对象单一。我国社区矫正的种类目前只有管制、缓刑、假释、暂予监外执行4类，除名称不同、适用对象不同外，具体的执行内容几乎雷同，未能体现不同刑种之间的区别，缺少针对性。

（二）操作层面：入矫前的社会调查实际使用率影响矫正效果，入矫阶段交付不及时易于出现漏管现象，矫正期间相关措施乏力易于出现脱管现象，解矫中收监过程的扯皮致使司法行政机关不堪重负

下面，按照社区矫正涉及的阶段进行划分，对每一阶段实际操作中存在的问题作一分析：

1．入矫前的审前社会调查。

审前社会调查，起源于美国的缓刑资格调查制度，是指审判机关、公安机关、监狱管理机关拟对刑事被告人、罪犯实行社区矫正前，委托司法行政机关对被告人、罪犯的个人情况、一贯表现和社会背景等情况进行调查，由司法行政机关调查后向委托机关提交书面调查报告的活动。⑥详见2011年8月9日浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅、浙江省司法厅联合制订的《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法（试行）》第2条。《社区矫正实施办法》和《衔接配合管理的意见》均明确规定，人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用或者提请适用社区矫正的被告人、犯罪嫌疑人或者罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托其居住地县级司法行政机关调查评估；对罪犯提请假释的，应当委托其居住地县级司法行政机关调查评估。实践中此项制度未能得到有效使用：（1）法院委托率较低。婺城区司法局受理的审前社会调查案件，大多来自省内监狱部门对拟假释罪犯的委托调查评估，来自法院的调查委托率不高。2015年受理的60件案件中，监狱委托43件，外地法院委托15件，本地法院2件。与此同时，在社区服刑人员中，缓刑罪犯336人，占83.79%。从刑法规定看，宣告缓刑应符合对所居住社区没有重大不良影响的条件。但现实中，大量的缓刑罪犯未经社会调查，没有全面客观评估其对居住地的影响而进入社区矫正。（2）审前社会调查缺乏科学严谨的评估体系。一是调查对象的选择、数量确定缺乏标准，调查人员主观随意性较强；二是被调查对象的配合程度影响调查结果，有时不仅是社区，甚至公安派出所出于某些顾虑，也不愿意配合调查；三是没有专业的评估量表，造成评估意见仅仅关注社区、公安机关、家属和被害人意见，忽视了对被告人、罪犯本身人身危险性的分析评估，调查评估基本沦为各方意见的传声筒。（3）暂予监外执行实际被排除在审前社会调查范围之外。2014年10月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委联合制定的《暂予监外执行规定》规定，“监狱、看守所对拟提请暂予监外执行的罪犯，应当核实其居住地。需要调查其对所居住社区影响的，可以委托居住地县级司法行政机关进行调查。”实践中，监狱、看守所委托调查的并不多。在法院决定暂予监外执行环节，根据《暂予监外执行规定》⑦《暂予监外执行规定》第17条规定：对符合暂予监外执行条件的，被告人及其辩护人有权向人民法院提出暂予监外执行的申请，看守所可以将有关情况通报人民法院。对被告人、罪犯的病情诊断、妊娠检查或者生活不能自理的鉴别，由人民法院依照本规定程序组织进行。的规定，只需要被告人、辩护人申请，法院依程序鉴定身体状况符合保外条件的，不需要保证人保证，也不需要调查对居住地影响。在衔接配合上，《衔接配合管理的意见》要求，人民法院在作出决定前征求人民检察院意见时，应当附罪犯的病情诊断、妊娠检查或者生活不能自理的鉴别意见等有关材料。

除此之外，实践中还缺乏统一的居住地标准和争议解决机制。《社区矫正实施办法》仅规定社区服刑人员应当在居住地县级司法行政机关接受社区矫正。《衔接配合管理的意见》要求，对拟适用社区矫正的被告人或者罪犯，裁定或者决定机关应当核实其居住地。《浙江省社区矫正实施细则（试行）》在本省范围内对此界定为：“居住地应当同时具备下列条件：（一）社区矫正人员应当具有本人所有、承租或者他人、有关单位提供且能够连续居住一年（含）以上的固定住所，社区矫正执行期少于一年的除外；（二）社区矫正人员有固定生活来源，或者有他人、有关单位为其提供的生活保障。”“不能确定居住地的，在户籍地接受社区矫正。”但该规定仍有不够明确的地方，如“能够连续居住一年”是指入矫前已经居住一年还是以后继续居住一年，证明的依据是什么？“固定生活来源”是否指在居住地有固定生活来源，其认定标准和依据是什么，是否要求达到最低生活保障标准？实践中，有的司法局要求要在本地交纳过社保，有的要求提供银行流水，有的要求所在社区证明等等，操作不一。同时，因尚未出台居住地争议解决机制，个案中都是争议涉及的县级司法行政机关和矫正决定机关互相协商，费时费力。在人员接收和变更居住地执行过程中，常出现因标准不统一导致社区服刑人员无法落实矫正或者无法变更居住地执行。另外，在实践中，也出现了很多涉及居住地认定的新问题。以金华的婺城区、经济技术开发区为例，两个区地理位置互相交叉，很多人平时跨区工作、生活，白天在一个区上班，晚上回另一个区居住，对于这种情况，该如何认定？有的属于外来流动人口，租住房或工作单位经常变动，又该如何认定？还有的为了不在户籍地矫正，临时在外地租房居住，又如何认定？在工作中还发现谎报居住地、伪造劳动合同的情况。这些新情况都需要有标准来指导工作开展。

2． 入矫阶段。

（1）交付执行不及时。一是决定机关的告知不到位。根据《社区矫正实施办法》和《衔接配合管理的意见》，对拟适用社区矫正的被告人或者罪犯，裁定或者决定机关应当核实其居住地；在向其宣判时或者在其离开监所之前，书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果，并在规定期限内将有关法律文书送达居住地县级司法行政机关，同时抄送居住地县级人民检察院和公安机关；社区服刑人员前来报到时，居住地县级司法行政机关未收到法律文书或者法律文书不齐全，可以先记录在案，并通知人民法院、监狱或者看守所在5日内送达或者补齐法律文书。但实践中，这一规定没有被很好执行。有的决定机关未核实居住地，而是由社区服刑人员自行选择报到地；有的未告知报到时限；有的未告知逾期报到后果等等，容易造成社区服刑人员脱管。二是法律文书送达不规范。法律文书送达不及时，决定机关未在规定的3日内送出法律文书，致使社区服刑人员未能按时入矫；法律文书送达方式不规范，未采用邮寄送达和由工作人员送达的方式，而是将法律文书交由社区服刑人员或其家属、朋友、其他非工作人员送达，一方面使司法行政机关无从判断法律文书的真实性，也易造成社区服刑人员延迟报到或者不报到。三是二审终审案件交付迟延。在二审终审案件中，作为终审的二审法院的做法是将生效的法律文书及案卷发回一审法院后，再由一审法院告知社区服刑人员报到事项、向司法行政机关送达法律文书。待一审法院经办人收到二审的判决文书后再告知社区服刑人员时，往往已经超过报到时限。

（2）禁止出境报备有漏洞。根据《中华人民共和国出境入境管理法》⑧《中华人民共和国出境入境管理法》第12条规定：中国公民有下列情形之一的，不准出境：……（二）被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；第28条规定：外国人有下列情形之一的，不准出境：（一）被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的，但是按照中国与外国签订的有关协议，移管被判刑人的除外。及《中华人民共和国护照法》⑨《中华人民共和国护照法》第13条规定：申请人有下列情形之一的，护照签发机关不予签发护照：……(四)被判处刑罚正在服刑的。，被判处刑罚正在服刑的人不得申领出境证件，属于禁止出境人员。金华市通行的做法是，在社区服刑人员到县级司法行政机关报到后，由司法行政机关将该人员向县级公安机关出入境管理部门进行禁止出境通报备案，同时对其持有的出境证照收缴代管或宣布作废。这在操作中存在一定问题：一是时间衔接上存在脱节。社区服刑人员的报到期限是判决生效后10日内到司法行政机关报到。在这10日内，公安机关已经撤销侦查阶段的报备，而司法行政机关社区矫正阶段的报备尚未开始。10日的间隙，足够社区服刑人员重新申领出境证照。二是报备效力的限制。公安机关出入境管理部门和海关属于不同部门，尚未实现信息互通。禁止出境通报备案，仅具有限制社区服刑人员办理新的出（国）境证照的功能，而其已持有的有效出（国）境证照仍有效并可使用，其也不会被海关限制出入境。三是司法行政机关查询权受限。对于社区服刑人员是否持有有效出（国）境证照、在社区矫正期间是否违法出（国）境，根据公安部制定的《公安机关查询出入境记录工作规定》，司法行政机关不在可以因公查询出入境记录之列⑩《公安机关查询出入境记录工作规定》第4条规定：出入境边防检查总站、公安边防总队、边防检查站和地（市）级以上公安机关出入境管理部门可以受理县级以上公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院、纪检监察以及审计、海关、税务、军队保卫等部门因公查询出入境记录的申请。。司法行政机关对于这些信息的来源，主要靠社区服刑人员本人的主动提供。若其刻意隐瞒，司法行政机关很难依现有的监管手段发现。四是司法行政机关无权收缴代管出（国）境证照。关于司法行政机关可以收缴出国（境）证照的规定，见于《浙江省社区矫正人员考核奖惩办法（试行）》第18条“社区矫正人员……持有出国（境）证照的，应当主动向县级司法行政机关上缴出国（境）证照”，但该规定与更高位阶的由全国人大常委会出台的《中华人民共和国护照法》存在明显抵触，该法第15条规定“人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、行政监察机关因办理案件需要，可以依法扣押案件当事人的护照。案件当事人拒不交出护照的，前款规定的国家机关可以提请护照签发机关宣布案件当事人的护照作废。”司法行政机关无权收缴出国（境）证照和提请宣布作废。

3．矫正期间。

（1）信息互通不畅。公安机关对重新犯罪、发现余漏罪的社区服刑人员采取有关措施或者进行治安管理处罚，或者人民法院对社区服刑人员重新犯罪、余漏罪的判决或者采取司法拘留，在信息互通上还存在一定的问题。

（2）治安管理处罚难。《社区矫正实施办法》第24条规定，“社区矫正人员违反监督管理规定或者人民法院禁止令，依法应予治安管理处罚的，县级司法行政机关应当提请同级公安机关依法给予处罚。”⑪《中华人民共和国治安管理处罚法》第60条规定：有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：……（四）被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、暂予监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规或者国务院有关部门的监督管理规定的行为。《浙江省社区矫正人员考核奖惩办法（试行）》第41条补充解释“社区矫正人员有下列情形之一的……由县级司法行政机关评议审核决定向同级公安机关提出治安管理处罚建议书并附相关证据：（一）违反人民法院禁止令的；（二）无正当理由未按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，十五天以上、不满一个月的；（三）其他违反监督管理规定行为，情节较重的。”但对于违反人民法院禁止令达到什么程度？怎么样算其他违反监督管理规定行为，情节较重？并未给出解释。导致实际操作中，公安机关仅对社区服刑人员“无正当理由未按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，十五天以上、不满一个月的”给予治安管理处罚，弱化了这一手段的效用。对社区服刑人员的处罚手段几乎除了警告就只剩下收监，缺少中间阶段的过渡。

（3）组织追查责任划分不明。《社区矫正实施办法》和《衔接配合管理的意见》规定，居住地社区矫正机构发现社区服刑人员脱管，应当及时采取联系本人、其家属亲友，走访有关单位和人员等方式组织追查，没有明确公安机关在追查脱漏管社区服刑人员中应承担的任务。实践中，司法行政机关限于执法主体资格的缺失和装备、技术条件的限制，难以组织有效的追查。

（4）禁止令执行难。关于由司法行政机关执行禁止令的规定，见于《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》⑫该《规定》第9条规定：禁止令由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行。。根据该《规定》，禁止令需满足必要性、针对性和可行性三个条件，但实践中，法院的一些禁止令很难被执行。如“禁止经营休闲中心业务”的禁止令，从市场监管局对市场业务的分类上看，并无此种分法。既然无法界定，司法行政机关则无法落实。禁止令执行难还体现在手段不足，如“禁止从事箱包经营活动”的禁止令。首先，根据市场监管局属地管理的登记查询制度，需要查明社区服刑人员是否办理该内容的工商登记，需要向国家工商行政管理总局查询，否则就有可能遗漏。其次，对于实际出资由他人挂名经营的，司法行政机关依现有的手段、技术很难发现。

4．解除矫正阶段。

尽管《衔接配合管理的意见》明确，社区服刑人员因违反监督管理规定被依法撤销缓刑、撤销假释或者暂予监外执行被决定收监执行的，应当本着就近、便利、安全的原则，送交其居住地所属的省（区、市）的看守所、监狱执行刑罚。但在具体操作环节还存在一些问题，主要是收监过程的扯皮现象，特别是因疾病被决定暂予监外执行的社区服刑人员，被决定收监执行后，执行难度大，司法行政机关不得不在此类案件中积极协调，成为事实上的工作主体，同时也承担了相当的风险。

三、完善社区矫正制度的建议

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“制定社区矫正法”纳入重点领域立法范围。针对社区矫正工作在我国实践中运行的实际状况，对完善社区矫正制度提出如下建议：

（一）将社区矫正三大职能进行分解，重构社区矫正工作体制

随着实践的推进，越来越多的基层司法行政机关发现，以目前基层司法行政机关的职能和力量，完成社区矫正三大任务非常困难，也不符合社区矫正社会化的特性。有的地方开始尝试主抓监督管理这一社区矫正刑事执法的本质职能，将社区矫正的教育矫正职能分离给村（社区）、社会组织和志愿者。笔者认为，要重新梳理社区矫正职能，按照社区服刑人员的监管主要靠政府、矫治主要靠社会的思路重构社区矫正工作体制。

1．确立司法行政机关的刑罚执行主体地位。社区矫正和监狱管理的性质一样，都属于刑事执法活动，根据刑事一体化原则，绝大多数国家都将这两项工作放在同一个系统来管理。同时，监狱矫正和社区矫正在执行上又具有很多相似之处，都包含对服刑人员的监管、改造和帮助服刑人员回归社会等内容，将二者放在一个部门管理，有利于工作间的相互衔接、渗透。建议通过立法确定司法行政机关作为刑罚的执行机关，赋予其刑事执行方面的职能。

2．在司法行政机关内部建立社区矫正垂直管理体系。在司法部设置国家刑罚执行总局，分设监狱管理局和社区矫正管理局，并自上而下地在司法行政系统设置专门执行机构。基层社区矫正管理机构，可由省级社区矫正局在县级设立相对独立、直接隶属的社区矫正管理局，并根据社区服刑人员分布情况，参考派出所设置模式，设立社区矫正大队作为县级社区矫正管理局的派出机构，直接开展社区矫正日常监督管理工作。县级司法局和司法所不再从事社区矫正工作，县级社区矫正管理局、社区矫正大队也不向县级司法局和司法所负责。

同时，加强社区矫正执法队伍专业化建设。在国外，专业的社区矫正执法人员主要是缓刑官、假释官以及缓刑官加假释官三种模式，一般由具有稳定编制和较好福利待遇的公务员担任。鉴于此，建议参考法官、检察官、人民警察的相关规定，建立社区矫正官的职业保障、职业晋升和发展机制。

3．明确部门分工和职责，形成大矫正工作格局。目前我国的社区矫正，实际上是监狱执行在监外的延伸，是将过去由监狱一个机构履行的职能，交由其他政府部门共同履行。“齐抓共管，各负其责，综合治理”看上去很美好，因实践中立法对其他政府部门在社区矫正中需要承担的职责并未明确，互相推诿扯皮现象不在少数。同时，如民政、住建、人社等部门本身具有帮困扶助职能，使符合条件的社区服刑人员享受相应的救助帮扶政策是其职责所在。因此，对已经明确有职能部门的帮困扶助等任务，应当交还给职能部门完成；对公安、法院、司法行政机关职能有交叉、分工不明晰的地方，应当理顺机制，并通过立法明确权责界限。

4．充分发挥社会力量的作用。将社区矫正的教育矫正、部分帮困扶助任务和一些不涉及执法的监督管理辅助事务转移给社会力量完成，积极推动政府购买服务，统筹利用城乡社区、人民团体、社会组织等资源，调动社会工作者、志愿者积极性，探索和鼓励社会组织、志愿者为社区服刑人员提供专业化、个性化帮教服务，促进社区矫正社会化。

（二）扩大社区矫正类型

由于各国社区矫正历史文化不同，社区矫正的内容与种类也有差异。在欧美国家，社区矫正不仅种类繁多，而且不断调整更新⑬国外社区矫正的种类，大致可以分为以下几类：（1）缓刑，包括普通缓刑，附考验期限缓刑、附完成公共利益劳动义务的缓刑；（2）中间制裁，包括休克监禁（休克缓刑监禁、间歇性符合刑罚、矫正训练营）、家庭监禁（即“软禁”）；（3）假释，包括完全假释、日假释、法定假释、假释合同、休克（shock）假释、精神障碍犯罪者假释；（4）特别释放，包括提前释放和暂时释放。提前释放又可分为无条件提前释放和附条件提前释放。无条件提前释放即减刑；附条件提前释放包括减刑、标准释放、善时制、紧急释放、强制性释放或强制性假释、法定释放；（5）赦免，包括大赦、特赦，完全赦免、有条件赦免、个人赦免、集体赦免；（6）其他形式，包括电子监控、社区服务、日间报告中心、中途之家、犯罪人中心计划；（7）恢复性司法，包括赔偿、社区服务、被害人后果陈述、被害人-犯罪人调解、家庭小组会议。。与国外社区矫正的种类比较，我国现行法律规定的社区矫正种类少，内容单一雷同，无法体现不同类型罪犯的区别处遇。因此，在社区矫正的种类设置上，不仅要根据教育矫正罪犯的需要与实际情况予以扩张，如增设社区服务刑，而且还要考虑社区矫正的综合效果及目的、任务、功能及效益的实现，增设复合社区刑罚，由司法机关交叉适用、执行机关综合利用。

社区服务刑，在国外也称为社会服务、社区劳役或公益劳动等，是指一种法院判令被告人在社区从事一定时数的无偿劳动或服务的刑罚，是替代短期自由刑的非监禁行刑方式。社区服务刑融教育刑思想与赔偿理论于一体，体现了刑罚宽缓化的国际趋势⑭胡永浩：《中国社区矫正发展的路径选择——基于中外社区矫正实证考察视角》，华中科技大学2008年博士学位论文。。我国社区矫正中的社区服务制度，在某种程度上体现了社区服务刑的内容，但由于法律滞后，面临着合法性问题。因此，需要在刑事法律中做出明确规定，为实践提供法律依据。

（三）加强具体制度的可操作性

1．入矫阶段。

（1）完善调查评估制度

首先，明确将审前社会调查作为社区矫正的前置环节，对拟进入社区矫正的被告人、罪犯均应通过调查，评估其危险和对社会的影响。尽管《衔接配合管理的意见》已经明确要求，委托机关应当认真审查调查评估意见，作为依法适用或者提请适用社区矫正的参考。但需进一步强化调查评估意见的重要性，委托机关对调查评估意见不采信的，应说明理由。

其次，建立科学严谨的评估体系。一是明确调查对象的范围、产生程序、数量，确保调查结果更加客观、公正。调查对象包括居住地基层组织、所在单位、学校等机构，邻里、同事等周边群众，被害人及其家属，被告人、罪犯的亲属等。基层派出所就其掌握的被告人、罪犯前科劣迹情况出具书面说明。二是调查情况应当严格保密。除调查机关合议评估、委托单位办案、检察机关检察监督使用外，调查情况在涉及审前调查的公、检、法、司各环节均应严格保密，以保护被调查单位和个人。三是设计专业的评估量表。邀请法学、心理学、社会学等领域专家，设计操作性强又能尽量客观反映调查情况的评估量表，使调查人员能够根据量表对调查情况进行综合分析，得出较为可靠的调查结论。评估量表可以是一份综合性量表，也可以是一系列量表。量表结合罪犯人身危险性评估量表，加入调查各方的反馈意见、居住环境情况、家庭成员（监护人）相关情况等项目，对不同项目根据其对被告人、罪犯危险性、改造效果等的影响大小设定一定的分值。最后依据总分所处区间，得出被告人、罪犯是否适用社区矫正的评估意见。

再次，将拟暂予监外执行对象纳入审前社会调查范畴。对拟暂予监外执行对象，除应当按照《衔接配合管理的意见》征求人民检察院的意见外，亦应评估其人身危险性和社会危害性，并对保证人是否适格进行调查。

（2）建立统一的居住地认定标准和争议解决机制

其一，要明确和统一居住地认定标准。认定社区服刑人员居住地应当要求其提供在该地有合法稳定住所、固定收入来源和适格监护人的材料。

证明有固定住所的材料，包括：房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等。他人提供住所的，住所提供人应提供上述证明，并书面承诺同意为该社区服刑人员在矫正期间提供固定、稳定的住所。同时，应当有社区服刑人员居所所在村（社区）对其在该住所实际固定居住的证明。

证明有固定收入来源的材料，包括：工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明、其他能够证明有合法稳定就业的材料等。收入来源为他人提供的，提供人应提供上述证明，证实自己具有稳定的供给能力，并书面承诺同意为该社区服刑人员在矫正期间提供稳定的收入来源。

为确保社区矫正的稳定性和连续性，以上合法稳定住所和固定收入来源应能够在社区服刑人员入矫后持续供应一年以上或者不短于其社区矫正执行期限。

适格监护人的资格审查可以参考《刑事诉讼法》关于取保候审保证人的认定条件。

其二，要建立统一的居住地争议解决机制。对发生管辖权争议的，可以先由争议双方协商解决。协商无法解决的，应逐级提交共同的上级司法行政机关指定管辖。上级司法行政机关对指定管辖实行合议制度，合议人员由负责指定管辖的司法行政机关负责人、法制部门、社区矫正部门等相关人员组成。司法行政机关对指定管辖不服，可以向决定机关申请复核，复核期间不停止决定的执行。

2． 接收环节。

（1）加强交付执行的衔接。对于被判处管制、宣告缓刑、假释的罪犯，决定机关应严格按照《衔接配合管理的意见》的要求履行法定告知义务，并在规定期限内送达法律文书。对于未履行法定告知义务，或者未依法送达交付执行法律文书的，人民检察院要按照《衔接配合管理的意见》加强监督，依法提出纠正意见。同时，对于二审终审的案件，应当明确由终审法院履行告知义务。

（2）完善禁止出境管理制度。将社区服刑人员禁止出境通报备案及收缴证照的权限归还公安机关。

3． 矫正期间。

（1）“互联网+社区矫正”提升信息化管理水平。司法行政机关要严格按照《衔接配合管理的意见》，建立完善社区服刑人员的信息交换平台，推动与人民法院、人民检察院、公安机关互联互通，利用网络及时准确传输交换有关法律文书，根据需要查询社区服刑人员脱管漏管、被治安管理处罚、犯罪等情况，共享社区矫正工作动态信息，确保各部门第一时间获取关于社区服刑人员相关的信息，实现网上办案、网上监管、网上监督。

（2）进一步明确治安管理处罚的适用情形。以概括式和列举式相结合的方式细化社区矫正中治安管理处罚的情形。如哪些违反禁止令的情形可予以治安管理处罚？其他违反监督管理规定，情节较重的行为，要求达到何种程度？社区服刑人员公然对抗监管的能否给予治安管理处罚？等等。

（3）明确追查责任划分。社区服刑人员在社会上服刑，无关押场所。若由司法行政机关负责追逃抓捕，几乎需要构建一整套和公安机关类似强度的设备、人员及机构网络，并不经济，也造成资源浪费。因此，社区服刑人员脱逃的追逃抓捕工作由公安机关负责更为合适。

（4）完善禁止令制度。禁止令的三个条件中最重要的是可行性。法院在宣告禁止令时，应首先关注禁止令的可行性。禁止令是为犯罪人量身定制的个性化矫正措施，需要对犯罪人的犯罪原因以及导致犯罪的环境有详细的了解，这些信息在法院的庭审程序中较难获得。因此，在审前调查阶段由司法行政机关对拟禁止事项进行调查并提出建议十分必要，且可以避免法院禁止令执行性不强的尴尬。涉及资格审批、治安管理等职能的，市场监管、公安等部门应积极配合司法行政机关的调查。同时，司法行政机关在执行禁止令时要充分发挥社会力量作用，依靠大数据，加强对社区服刑人员监控。

4． 解除矫正阶段。

在司法行政机关和公安机关中明确一个收监执行主体，避免两个部门间扯皮现象发生。如果将社区服刑人员收监执行主体授予司法行政机关，法律就应该解决社区矫正工作人员的警察身份，赋予其押解、抓捕等刑罚执行权和刑事强制权。另一方面，考虑到公安机关已经具备成熟的人力、物力、财力、程序、方式、手段等资源，可将收监执行主体交回公安机关，司法行政机关予以协助。同时，检察院要严格落实《衔接配合管理的意见》，加强对看守所、监狱未依法收监执行的监督，并依法提出纠正意见。

综上，社区矫正工作作为我国刑罚执行方式的重要改革和社会管理手段的重要创新，在不断的探索中积极前进，并逐渐得到社会的认可。新生事物的出现到成熟需要一个摸索的过程，会有挫折，会有弯路，通过不断分析、论证、尝试，最终能够迎来社区矫正的春天。

*本文系2015年浙江省金华市婺城区人民政府重点课题“关于社区矫正工作的调研”的研究成果。课题组成员：唐学兵，浙江省高级人民法院新闻宣传处处长（曾挂任中共浙江省金华市婺城区委常委、副区长）；盛桂华，浙江省金华市婺城区司法局局长；郑甬，浙江省金华市婺城区司法局副局长；黄玲英，浙江省金华市婺城区司法局矫正科科长。