冯 伟，卢新标

(阜阳师范学院， 安徽 阜阳 236037)

中国政府与社会资本合作(PPP)制度创新研究

冯 伟，卢新标

(阜阳师范学院， 安徽 阜阳 236037)

PPP模式有利于政府职能的转变，打破政府与市场的壁垒，理顺政府与市场的关系，转变服务观念具有重要作用。当前我国公共基础设施建设缺乏资金，地方债务又趋紧，PPP无疑成为这一特殊时期的优选。此外PPP具有低投入、高效率等特点、能够优化民间投资渠道，这对于建设资源节约型社会，破解融资难，推动公共产品市场化改革具有深远意义，深化决策体系研究，从基本原则、法律框架、流程的优化以及相关信息的共享、契约精神建设等方面健全PPP项目的决策体系，借鉴英国PPP的决策优势，探索出适合我国国情的PPP模式，加快政府职能转变，推动我国经济发展、提高公共服务产品质量，推动城乡建设深入开展。

PPP项目； 决策； 机制

一、引言

十八大以来，我国政治经济改革不断向纵深方向推进，全面深化改革步伐不断加快，同时也面临诸多难题。一方面，行政体制、财税制度、金融制度等改革的进一步深化，政府角色定位转变亟待破解，政府与市场等多方利益分割产生了新的矛盾；另一方面，经济上外需疲软，产能过剩，国内新动能尚未充分衔接，新旧产能对接存在时间差，创新能力较差，产业结构性问题矛盾重重，面对三去一降一补的同时又要保持经济的发展底线，政府、企业等主体压力重重，更加剧了融资难的问题。公共基础设施不足，需求旺盛与政府财政收入锐减的矛盾，加剧了地方债务的紧迫性。PPP项目的良好运作能够充分调动民资，盘活民间资本，实现闲置资金的溢价，增加政府的建设资金，也是当前全面深化改革，转变政府角色定位，控制金融风险的有效途径。2014年国家把PPP项目的应用做重点推广无疑是应时之举。2014以来，我国相继颁布了(国发[2014]43号)《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、(财金[2014]76号)《关于推广和运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等一系列文件，包括操作指南，国家财政部和发改委为了各地方更好地推进PPP项目，也在其各自网站设置了相应的PPP专栏，介绍相关案例、政策法规、操作规范等。政府也与高校机构成立了PPP研究机构，并开展一系列对外交流、学习与合作，安排专家和政府负责人去英国学习成功的PPP项目经验。另外国家每年安排专项补助资金5亿元用于支持和推动PPP项目的开展，并将PPP项目引入“一带一路”建设中去，把PPP项目引入纵深发展的轨道，深入参与国家建设。

根据国家发展改革委统计显示，2015年5月，两批推介会一共推介2531个PPP项目，总投资高达2.26万亿元，最终实现签约项目619个，总投资额达10019亿余元。各地已经开展了如火如荼的PPP项目高潮，但在具体操作的过程中，各地没有一个较为明确的决策体系，目前来说多为政府主动推进，尤其在我国主要自上而下，地方企业还缺乏一定的主动性，政府也存在疑问，这也跟决策体系流程不清晰有着重要关系。

二、中国PPP项目发展历史沿革

(一)试水阶段(1979年——1992年)

改革开放以后，中国经济驶入快车道，但落后的基础设施与财政紧缺的双重矛盾，使得中国政府开始开拓思路，寻找新的建设模式，此时的改革开放加强了对外交流与合作，我国政府也意识到公共服务的落后与需求之间的矛盾，急需大量资金，在这种综合因素的主导下，80年代引入BOT模式，建设深圳沙角B电厂等项目，不仅提高了效率，弥补了建设资金的短缺，也证明了PPP模式解决了公共服务设施的短缺的可行性。但早期的PPP模式在政策、法规上都缺乏支撑，合同与协议简单粗放，一些地方甚至出现把标题改成PPP项目的事件，对PPP项目不知所云，操作缺乏制度性的规范，大多数通过政府与私营部门的协议，招标环节缺乏透明性，对于项目移交、管理等方面约定不规范、不明确，也受到一定的批评。

(二)探索阶段(1992年——1998年)

党的十四大召开后，确立了社会主义市场经济的发展目标，鼓励多种经济共同发展，这为政府与私营部门的合作提供了政治和经济条件。早在上个世纪80年代，英国严厉禁止私人融资，以控制风险，但由于公共资金缺乏，90年代以后英国政府又开始了“私人融资计划”(PFI)。对于我国这一时期来说，排除了政治上的、市场经济上的问题后，对于经济领域缺乏资金建设的年代来说如出一辙。1995年，国家引发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，这是在此前文件的基础上对法律法规的进一步探索，重点在于如何推动BOT方式吸引外资的问题上，为地方政府提供了政策支持和较为明确的法律依据。随后在水利水电、交通等领域首先开始探索，摸索出了基本的政策法规规范，直到亚洲金融危机后，国家开始着手清理一些外资以及BOT项目，进行纠偏，PPP高潮开始归于平息。

(三)发展阶段(2002年——2012年)

2002年国家进一步坚定了市场经济改革的方向，开始推动让市场进入到公共基础领域里来。建设部在2004年出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，地方政府在部委政策文件的引导下，出台地方性法律法规，为PPP项目的顺利展开铺路。2003年后国家明确了非公有经济进入公共领域的公平待遇问题，PPP项目又迎来一阵小高潮，但是PPP项目推动的公共服务产品市场化的负面问题导致了公共服务产品的快速上涨，同时产品质量也出现问题，加之4万亿救市计划，大量资金涌入公共服务产品领域，使得PPP项目的需求下降，双重因素影响下，PPP很多项目被中止和取消。

(四)高潮阶段(2013年——今)

直到2013年，十八大提出“让市场在资源配置中起决定性作用”，前财政部部长楼继伟，为解决资金和债务矛盾，优化公共服务、转变政府职能和城镇化建设，主张大力开展PPP项目。而此时地方债务趋紧，利率市场化，经济疲软进一步加剧融资困难的处境。PPP模式此时借势而上，迎来新的PPP高潮，具有重要的历史机遇。

三、PPP项目决策体系中的制度创新与安排

(一)建立契约制度

市场中的企业对一些PPP项目止步不前的重要原因在于政府契约精神的缺失，当然除了政府契约精神的履行，企业的社会责任与契约精神也是不可或缺的。一旦政府违约，无法如期为企业支付，那么企业就会面临停产停业，受到损失，甚至导致PPP项目的失败。通过建立完善的契约制度，对政府部门的职责进行明确规定，并且明确规定政府部门违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚，惩罚措施直接影响到相关政府部门及负责人。唯有如此才能让企业更加放心，敢于参与到PPP项目中来，共同分担风险，共同受益。

(二)推动项目公开透明化

还有公开透明化PPP项目，接受公众监督，作为公共投资项目，首先公民有权知晓其运营情况，其次公开透明化有利于防止腐败问题的发生，避免权钱交易、工作懈怠、责任不明和推诿扯皮等。PPP项目是两类社会主体不等的参与者参与其中的，政府作为国家权力的代表，政府对于市场的影响力不容小觑，企业作为市场主体一般无权参与国家基本的行政制度、经济制度的制订，企业一般只能服从行政机关制定的各类政策和法规。而PPP项目的特殊性在于企业与政府共担风险，因此在项目设计初期，如何分担风险就必须透明化，通过公共项目与大众利益、契约制度的结合，为政府违约成本加码，同时项目的公开化能够利用契约制度和公众对企业实施监督，实现三方利益的粘连，约束企业承担社会责任，避免出现为降低成本、谋取利益而出现的危害社会公众利益的行为。如PPP水厂项目，为降低成本，对自来水的处理偷减程序，致使水质不达标，就会危害公众的健康利益。

(三)引入PPP项目决策中的第三方机制

PPP项目操作较为复杂，涉及到股权、合同管理、风险分担、价格形成、融资模式以及公共利益之间的博弈，地方政府在操作时，存在困难，因此在决策体系中应引入第三方机制。尤其是第三方专家和第三方机构，第三方机构是PPP项目的专研公司，而相关专家也是对该领域具有较深程度的理解，对各种案例有较深入的研究，引入第三方机制可以与政府掌握的相关PPP项目的决策理念、标准进行比较，从而进行互补。除了参照国家部委发布的合作指南外，对于官方探索阶段来说，引入第三方机制是有益的、也是必要的。第三方机制对解决PPP项目操作存在的困难提供有效的解决方案，能够促进PPP项目的顺利开展。

(四)转变政府角色

以往观念中，政府是规则制定者，也是航船的舵，企业往往只能跟着走，但作为PPP风险共担的特殊行为而言必须转变这一思路。政府应转变角度，放弃管理者思维，减少行政约束，将市场理念和公共参与引入管理，利用社会力量来建设公共事业。即要转变管理者传统固化思维，坚持市场为导向，该放权的坚决放权，把专业的事交给专业的人去做，对于政府而言，更多的是监督与引导企业，规范他们的经营，回应社会反馈，在前期的项目推进中是招客进门，规范门槛，明确规则。政府应强化公信力缩小政策目标和执行结果之间的差距，减少政策随意性，尤其是避免由此造成的民间参与成本的增加。承担起监督者角色，北京地铁四号线的成功就得益于完善的监督管理体系，会同发起单位北京发改委、交通委、财政局、京投公司和京港公司的行业监管以及政府达数十家的一般监管，其监管责任明确，体系完备。由此可见，目前PPP项目能不能发挥最大效应，创新于城镇建设中去，推动极为落后的村镇基础设施建设和村镇建设，改善农村面貌，推动三线三边治理和美丽乡村建设，需要政府部门不断的大胆尝试、更要谨慎的论证。

四、PPP项目未来发展方向

相比较外国来说，我国PPP项目发展速度很快，但周期波动较大，极易受到政府政策的影响，甚至夭折。随着PPP的不断发展，研究已不再简单停留在理念层面，而是将其应用到公共项目建设实践的理论分析框架中，出现了一些较有深度的研究成果，PPP的研究也因此更趋深入。未来我国PPP还要形成体系化、系统化的理论和具有可操作性的项目标准。一是要进行行业归类，对于不同行业的价格形成机制、合同管理、“物有所值”的标准进行研究，形成符合行业实际的标准。二是继续建立健全政府与私营企业的合作机制，探索新项目，畅通渠道。三是要对于PPP的准入门槛制定更加合理的准则，完善论证方法，为广大民众提供更高质量的公共服务产品。实现特殊，灵活与一般性的有机结合。

将PPP项目作为推动我国政府公共管理改革的助推器，辅助我国当前简政放权，深化行政体制改革的推进，这就是说是改善供给效率的有效模式，政府不能什么都管，政府自身具有官僚局限性，也无法做到专事专管，从而降低公共产品供给效率。PPP模式作为一种公共管理改革方案，虽然仍存在种种不足，但其在推动公共部门支出改革，提高支出效率方面提供了一条全新的思路，是公共产品供给的一种有效模式。PPP项目的公开化与合同制，都会进一步促进政府思维的解放，提高公共管理水平，不断优化公共产品的质量，未来随着PPP模式的成熟，民资进入公共产品的渠道将会被进一步打开，盘活民间资本，服务社会，推动政府体制改革，不断优化公共产品供给水平。

五、结语

文章在研究决策体系建设时，结合了英国的PPP项目决策体系，就目前来说英国PPP项目历史悠久，具有成熟的操作范本，此前国务院还派专家赴英考察PPP项目的成功经验，这也是本文着重借鉴英国决策体系的重要原因。

本文着重阐述了项目决策的流程问题，目前各地方的PPP项目操作流程不一，主要讲述流程的优化和流程重点内容，PPP作为一种高效的公共产品供给，必须抓住流程的明确性与原则性，帮助PPP项目快速锁定，精确推动优质项目的开展。

本文也将契约和制度与项目公开透明化作为一节重点阐述，因为我们在推动行政体制改革的同时也是在利用外部力量促进政府行政职能的转变，而在这个过程中，其PPP项目的开展难免受到暗箱操作、违反契约精神的做法，也是导致PPP项目失败的重要原因，因此建立契约制度和公开透明化，虽属于决策外层，但其对于决策体系是否完善和决策成败也起到了至关重要的作用。

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责任编辑：彭雷生

Research on Decision-making System of Public - Private Partnership (PPP) in China

FENG Wei, LU Xin-biao

(College of Political Science and Law, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, China)

As the market economy continues to mature in China, the reform in political and economic fields are also deepening. The 18th Party Congress has made a decision to “let the market play a decisive role in the allocation of resources”, which requires the government to change functions and further open the market. PPP model facilitates transforming government functions, breaking barriers between the government and market, sorting out the relations between the government and market, and changing the concept of service. Owing to China’s lack of construction funds in public infrastructure construction, together with tightening local debt, PPP undoubtedly becomes the preferential choice. In addition, with the characteristics of low input and high efficiency, PPP can optimize the private investment channel, which has far-reaching significance on building a resource-efficient society, breaking the financing difficulty and promoting the market-oriented reform of public goods. According to the history of PPP projects, their success or failure largely depend on the decision-making system. The decision-making system should be enhanced from the basic principles, legal framework, process optimization, related information sharing, contractual spirit and other aspects of PPP project. We should also learn from the PPP decision-making experience of Britain, to explore a PPP model fitting China’s situation to speed up the transformation of government functions, promote China’s economic development, improve the quality of public service products, and promote urban and rural construction in depth, so as to realize the great rejuvenation of the Chinese nation.

PPP project; decision making; mechanism

2017-05-06

安徽省阜阳市社科规划项目(阜阳市政府和社会资本合作(ppp)模式)

冯 伟(1972—)，安徽怀远人，副教授，硕士，研究方向为城市治理现代化。

G931

：A

：1674-344X(2017)6-0052-04