唐 玲

南京工业大学法学院，江苏 南京 211816

试论我国行政合同诉讼制度的完善

唐 玲

南京工业大学法学院，江苏 南京 211816

新修改的《行政诉讼法》第一次明确用法律形式把行政协议归结到受案范围内，其为立法上的重大发展。于现行法整合受理行政合同案件程序前，实践中的几种处理方法使得行政合同的行政性与合同性的双重特征不断地被遗忘。迄今为止，尽管行政合同案件的审判与处理程序不会成为主要矛盾，但现行法规定的行政主体一直为被告，其单方面的救助路径、举证责任大多是被告负担的处理方法、相比较而言较为单一的判决类型涵义都不助于行政合同争议地有效处理。

行政合同；行政主体；举证责任

一、行政合同在我国的发展

于新法《行政诉讼法》中，行政合同的具体内容并未被以法条形式专门订立，仅被置于一些地方行政程序，如湖南省实行的《湖南省行政程序规定》，行政合同的概念、行政合同的类别等被专章规定于其中。于2004年1月14日最高院实行的《关于规范行政案件案由的通知》，这是行政合同最早之司法解释，在此规定中，“行政合同义务不被履行”被归结到不作为案件当中，“行政合同”被归为“行政行为”的类型。

在具体实践中，不同级别不同地方的法院对行政合同案件的审理办法大相径庭，主要面临如下几项问题：1.受理相关案件不易，受理案件概率较低，一些行政合同案件经常面临无处诉求之困局。2.案件起诉理由混乱。当其为民事相关案件时，提起诉讼原因是合同纠纷，依照以《合同法》为主的相关规定。当其为行政案件时，提起诉讼原因是行政侵权纠纷，依照以《行政诉讼法》为主等相关规定，并且两者所参照的规定内涵不同。3.案件审理程序不一。当行政合同案件却当作民事案件接受处理时，审判则依据民事诉讼程序，此时根据私法相关规定审判时候，合同之行政性则易被遗忘。而审判时依据行政诉讼程序，简单地根据公法相关规定又易使得其合同性被遗漏。4.案件举证责任分配方式迥异。民事案件举证责任一般为“谁主张，谁举证”，相对方需要获得的相关证据及相关资料被掌握在拥有一些特殊权利的行政主体手上，因此较难获取，该举证责任采取的处理方式极不助于合同相对方，从而导致相对方败诉，不能真正解决行政合同争议。行政案件由行政主体一方，其作为被告负有通过举证来证明其合法性的责任，但对行使其它平等合同相关权利产生的冲突，若仍持续采用该处理方法，便对行政主体的要求太过苛刻，然而相对方对举证采取消极态度，这便导致诉讼又一次失去平衡，同时不助于行政争议地有效处理。

除了以上所述困局之外，仍有审查标准、证明标准等问题存在于行政合同案件的审判当中，即使案件得到判决，之后相关执行方面依旧较为困难，在败诉后，行政机关并没有很好地配合履行判决。因行政合同长期并较为普遍，在实务审理中困难不断，因而未能有效而合理地解决行政合同的争议。

二、完善行政合同诉讼的几项改进措施

从分析我国行政合同案件呈现的困境基础方面，依照当事人诉求的差异使得行政合同争议的诉讼有合法性与非合法性审查之诉之分。其合法性审查之诉与现在实行的《行政诉讼法》程序相同，即原告仅是相对方，诉讼请求只能围绕行政行为，要求行政合同被被告继续履行或者使用一些弥补手段，亦或负担相应赔偿责任等。在非合法性审查之诉当中，其原告为行政合同当事人，其中涵盖行政主体，确认、变更、废止行政合同法律关系为其诉求。怎样使我国行政合同诉讼相关规定得到不断完善，本文主要从下面三个角度提出建议：

(一)赋予行政主体原告资格

现行《行政诉讼法》中仅相对方有资格提起行政诉讼，被告永远为行政主体一方，从而行政主体作为原告的资格被忽视甚至剥夺。行政合同争议较为特别，其处理方式是由行政合同之行政性与合同性决定，不仅需对方处理行政争议，且需行政主体对行政争议进行处理。行政主体拥有起诉权并不可因其行政优益权而被免去。

于他国或地方的法律相关规定与实务中，让行政主体一方拥有原告资格并不少见。于德国，从行政合同中产生的行政机关请求权，禁止用行政行为方法确定，并禁止利用行政行为进行强制执行。当行政机关和公民对处理行为及地位之平等达成共识时，便须于同公民向法院主张争议请求权一样实现合同请求权基础上维持平等。在我国台湾，通过当事人资格角度，行政机关和公民都拥有诉权；相对人如若有违法行为，行政机关可提起给付之讼的同时，也须向法院提起变更请求。

(二)重新分配举证责任

依照现行《行政诉讼法》相关内容，举证责任是被告负担，通过其证明其行政行为是合法有效。如果被告证明不了，败诉之后果便须由其承担。但非合法性审查之诉是由其合同性决定，因此于其中行政主体与相对人的诉权为平等的。如果依旧采取举证由被告一方的通则便易致使合同双方当事人的权利义务不是处于相对等的地位，从而增加行政主体承担的举证责任，法官知悉或认定案件有关事实便会受到相关程度的影响，进而有碍审判的公平公正。该类诉讼应当适用《合同法》相关举证责任通则，即“谁主张，谁举证”。

通过对行政合同双方当事人诉求种类分析，进而明确界定举证责任分担方式。具体如下：1.负担履行义务一方若于合同履行与否存在异议负有举证责任；2.认为合同变更一方就其变更的相关问题负有举证责任；3.认为合同解除一方就其解除相关问题负有举证责任；4.认为合同权利义务终止一方就其终止相关问题负有举证责任；5.认为对方违约一方当事人就其违约相关问题负有举证责任；6.认为存在损害赔偿的一方就其导致的损害相关问题负有举证责任等。

(三)丰富新法判决形式内涵

现行《行政诉讼法》中相关内容规定了履行、给付、确认、变更判决等行政案件的判决形式，与旧法相比，现在的判决形式更为合理与全面。并且现行法第78条中列举了细致的判决适用类型。从第78条的相关内容和规定可以了解到，有关行政合同案件的判决方式可以分为两种，分别为履行判决与给付判决，但从本质上来说行政合同案件，归根结底同时是行政案件，另外4种判决形式依旧可用于行政合同案件。

依据行政合同案件诉讼种类界分，以上6类判决形式充分可以用于合法性审查之诉，尽管非合法性审查之诉适用的判决形式和合法性审查之诉一样，但必须在判决形式的含义基础上有些发展与进步，这主要表现于确认判决与变更判决当中。于非合法性审查之诉当中，依旧有着当事人提出确定相关权利及相关法律关系具体情况的请求，该确定同时是解决行政争议必须的抉择。与此同时，于合法性审查之诉当中，同样必须要先确定双方当事人间是不是具有行政合同相关法律关系，这样方可继续确认合同当事人间的行为是不是合法的，方可使行政合同争议得到有效处理。现行法的变更判决虽对过去法律规定的有关行政处罚显失公平的情况进行了补充，扩至行政行为对相关款项数额的明确，但仍不可以充分地适用于行政合同案件。于签订行政合同之后，如果履行过程当中遇到不能把责任归到合同双方的情势变更，从而造成行政合同相关内容消失，如果依旧保持行政合同原先具有的效力，便明显失去公正性，应同意将合同相关内容变更或将合同解除。因此，在这种情况下，变更判决应当灵活处理该类案件，而不要仅仅局限在行政处罚行为与款项数额的相关行为上。

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[4]王旭军.行政合同司法审查[M].北京：法律出版社，2013：64.

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2095-4379-(2017)25-0224-02

唐玲(1992-)，女，汉族，江苏南京人，南京工业大学法学院，2015级法学理论专业硕士在读，研究方向：法学理论。