王 淼

安徽省社科院法学所，安徽 合肥 230000

论英国议会行政监察专员制度对我国信访制度的启示

王 淼

安徽省社科院法学所，安徽 合肥 230000

信访制度是我国公民参政议政的方式之一，也是替代性纠纷解决机制的代表形式，在我国社会主义民主政治建设领域具有重要的地位和功能。然而，当前我国信访工作的实践情况却往往使信访制度的功能被误解和滥用，因此对信访制度的法治化完善已日益被学者和专家们所重视。对此，笔者通过对英国议会行政监察专员这一与我国信访制度有着相似功能的制度的研究，探索我国信访困境的出路。

信访；英国议会行政监察专员制度；启示

一、信访的概述

(一)中国古代“信访”

信访制度是一项极具中国特色的制度，考察中国古代信访史就会发现，我国古代很多制度都隐现着现行信访制度的影子，汉代的“缇萦上书”就是典型。到了魏晋时期的登闻鼓，梁武帝时的谤木函、投肺石，使得我国古代人民群众上请陈情制度呈现出丰富的内涵和价值。现今信访制度是对传统文化的传承，但是由于这些制度由于衍生于封建专制社会，因此与我国现今的信访制度有着根本的区别。

(二)信访的学理定义和法律定义

在学理探讨上信访具有狭义和广义之分。广义上的信访是指群众向各级党委、司法机关、政府、政协、人大、新闻媒体、人民团体等机构以各种方式反映情况，提出建议、批评或提出要求的活动；狭义上的信访则专指群众向各级政府机关及其工作部门提出建议、批评、要求等，即行政信访[1]。对于信访法律定义，我国《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从这里可以看出，我国现行法律仅规定了狭义上的信访，即行政信访。普通法中对信访权的表述实际上限缩了我国《宪法》赋予公民的信访权利。根据我国《宪法》第41条对公民申诉、检举、控告权的规定，信访制度承担着政治参与、检举监督和权利救济等多重功能。实践中，我国目前的信访活动大致可以分为三类：一是参与类信访，指对国家工作人员提出建议、意见及批评的信访事项；二是求决类信访，指因公民切身利益遭受侵损而寻求救济的信访事项。此类信访大到拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修等；三是诉讼类信访，指应当通过司法渠道予以解决或者已经进入司法程序甚至司法已经做出终审裁判的信访案件，这类信访是信访制度面临的主要困惑之一[2]。由此可见，信访制度是公民政治参与，政府机关民主决策，追求和谐共治的重要制度。

二、我国当前信访制度的弊端分析

信访制度的初衷是为了保障公民权，监督制约公权的不当行使，从制度上为社会秩序增加了一道“安全阀”。当公民认为政府或其工作部门的行为不当而试图提出建议、检举揭发时，信访制度的设计为其提供了反映问题、申诉权利、寻求救济的途径。然而，信访制度自产生之初就面临着存废之争。废除论的代表是于建嵘博士，在他主持的课题组所做的《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查中，于建嵘博士认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度暗含着过多的人治色彩，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果[3]。对于信访制度功能的争议，不仅没有因为《信访条例》的出台而湮灭反而随着近几年信访实践中发生的“京访”、“闹访”等现象的凸显而愈加激烈，这不得不促使我们系统分析现行信访制度的弊端。

(一)功能错位

在法治社会的权利救济设计中，司法才是解决纠纷的主要途径，信访的功能应当以政治参与为主，在权利救济上应当作为一种替代性纠纷解决机制(ADR)，然而在实践中往往能看到有相当一部分人在自身权利受侵害时第一想到信访途径，这跟信访的特征有关。首先，在程序上，信访相较于司法程序更为高效灵活，成本也较低；其次，公民通过信访程序不仅能够实现对私权的救济，更能够在更广泛的程度上实现对公权力的监督，监督和制约的主体不仅限于公权力机关，还包括企事业单位。以上这些特征容易使人们赋予信访制度处除监督以外的其他功能，如对公务员的惩处和对自身利益的申诉，从而造成信访制度的异位和重负。

信访制度的权利救济功能的确不容忽视，但这种功能在现实中的异化现状也日益明显。实践中，信访救济常常取代司法救济成为了权利救济的“最后一根稻草”。“信访是个筐，什么都能往里装”，“京访”、“闹访”等现象表明，民众希望通过各种方式吸引有关部门和社会的注意，希望通过信访“包治百病”，这不仅导致信访制度不堪重负，而且使信访的功能错位，即上访者将信访途径当成了优于其他行政救济和司法救济的最佳途径，这与将司法救济作为权利救济最后一道防线的现代化法治国家的要求相背离。

(二)信访机构庞杂而权力失缺

根据《信访条例》的规定，从中央到地方的各级党委、权力机关、行政机关和司法机关都应当设有信访机构。但实践中，由于缺乏统一的处理信访案件的程序和标准，各地的运作方法都有较大的差异，从而导致许多信访案件得不到及时合法的处理，进而上升为群体性事件，矛盾和焦点指向中央。信访制度本身就有“人治”的嫌疑，信访案件处理程序规定的缺失极易造成各部门以各种理由相互推诿，最后发生较大规模的“闹访”现象，本身就有可能对社会秩序造成影响，再加上各级政府为防止上访现象的增加和升级采取各种不适当的手段，不仅对政府形象的树立产生不利影响更会使民众对法治国家的建设产生怀疑。

(三)信访工作人员素质较低

信访机构工作人员的性质在我国和其他政府工作人员的性质一样统称公务员，没有对其任职资格做出特别规定，而一个信访机构工作人员的学识学历和工作能力，特别是对法律的理解和运用能力，对依法信访、维护信访人合法利益具有重要作用，在这一点上，信访工作人员的性质和法官、检察官、仲裁员、公证员的性质是一样的，但实践中的信访工作人员往往达不到法律工作者所要求的业务水平和心理素质，因此提高信访工作人员处理信访案件的能力也是亟待解决的问题。

三、英国行政监察专员简介

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“保障人民群众参与司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与，完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。”完善信访制度，特别是涉诉信访是全面依法治国的重要组成部分，将信访纳入法治轨道是促进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。尽管信访制度有着鲜明的中国特色，但其目标功能和运行特征与英国的议会行政监察专员制度具有极大的相似性。英国的议会行政监察专员制度在维护私权，限制公权，促进民主政治的过程中发挥了重要作用，形成了较为完善的制度和法律规范，因此，研究英国议会行政监察专员制度对进一步完善我国信访制度意义十分重要。

英国议会行政监察专员是依1967年的议会行政监察专员法设立的，目的是为了更好的保护公民的请愿权。请愿可以分为两种，一种是公开请愿(Public Petitions)，另一种是对抗私人法案请愿(Petitions against Private Bills)。公众进行公开请愿，是通过议会议员将请愿书递交给英国议会的下议院，“但是议会议员不能提交自己的请愿书，在这种情况下，这份请愿书必须由另一个议会议员递交。”请愿书被提交到下议院后，请愿书的全文(正式提交或非正式提交)将随后被刊印在英国议会议事录上，而它的副本将会被送给提交请愿书的议员。请愿书一旦被刊印就会被送到相应的政府部门，该部门的首长必须以报告形式对请愿书做出回应。议会行政监察专员具有十分显著的独立性，他和法官一样由英王任职，终身任职，只在有严重不法行为时才能由议会两院弹劾免职。但是议会行政监察专员在以下三种情况没有管辖权：一是可诉案件，二是国家行为，三是只能调查由下议院议员转来的申诉案件。同时，公民在想议会行政监察专员提出申请时不能直接向议会行政监察专员提出申诉，必须先向下议院议员提出，由议员决定是否转送给议会行政监察专员。议会行政监察专员对议员转交的案件进行审查并决定是否调查。至于调查的范围，监察员也没有最终的决定权，他只对行政机关有建议权[4]。

四、英国议会行政监察专员制度对我国信访制度的启示

英国议会行政监察专员制度有其鲜明的先进性所决定，而吸收这种制度的国家却没有一个是完全照搬，我国的社会主义性质决定了要改革我国信访制度也必须在我国实际的前提下，对英国经验做出借鉴。对此，笔者提出以下几点建议。

(一)正确定位我国的信访制度

在英国，议会行政监察专员尽管有很大的权力但权利救济的主体仍是司法途径。我国的现代法治设计也将司法救济作为权利救济的主要途径，信访制度产生的初衷是为了辅助纠纷解决，完善社会主义民主，但如今，它已经被异化为权利救济的主要途径，优先于司法救济，遇事先想到的是信访，信访制度成了某些人心的“青天大老爷”制度。究其原因，首先，在受案范围上，《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政监察法》都规定的严格的受案范围，一旦公民的诉求超过了法律规定的受案范围就面临着被拒于保护范围之外的危险，而《信访条例》的规定却相对宽松。《信访条例》中规定的信访事项和信访对象不仅限于行政机关及其工作人员，还包括企事业单位、社会团体的工作人员，甚至包括街道办、居委会、村委会，范围对象十分广泛。由此可以看出，很多无法采取诉讼或复议救济的问题民众选择信访道路则能得到重视和解决。其次，信访成本与司法成本相比无疑是比较低的，既没有时效限制也没有程序规制，而结果却是由于能够得到领导的重视产生令人满意的结果。因此，必须准确定位信访的功能：信访制度的主要功能是其政治功能，即监督公权，提出建议，司法救济应当始终作为公民权利救济的首要选择。对此，必须在进一步贯彻高效、便民的基础上，保证司法活动的公开、公正、公平，案结事了。

(二)在信访的权力构架上强化其监督功能

根据《信访条例》的规定，我国信访机构的职责包括受理、交办、转送、承办、协调督促检查、开展调查研究、提出建议、工作指导，由此可见，我国信访工作机构的职权主要局限在转送、督促、协助等方面，对信访事项所指向的行政机关没有实质意义上的监督和建议的权力，这使得信访的功能大为缩减。在这一点上，英国议会监察专员制度给了我们很大启示。信访机关只有拥有了实际的监督权才能使得信访机关不仅仅是案件的“传送带”而是起到了监督权力行使、督促反馈公民意见，以及促进纠纷解决的作用。信访机关监督乏力是造成“信访危机”的重要原因。另外，由于我国各级行政机关是由本级权力机关产生并对其负责，参考英国议会行政监察专员使信访机关与各级人大的监督职能相结合，在现有的制度框架下解决长期以来权力机关监督乏力、信访机关履职不力的问题。

(三)提高信访工作人员素质门槛

信访工作人员是直接承担接访任务的主体，提高信访工作人员的综合素质有助于信访案件的实际解决。在英国、法国和包括瑞典在内的斯堪的纳维亚国家，行政监察专员需都要具备较高的专业品行和法律知识，改革我国的信访制度也必须以提高信访工作人员的工作能力，尤其是法律素养为重点。首先，在信访工作人员的选用上，必须实行与普通公务员选拔不同的标准，不仅应当具备基本的行政能力，更应当要求信访工作人员精通法律。对此，可以在广大律师、政法学院教师队伍中吸收信访工作人员，吸引广大法学专业毕业的本科生、研究生进入信访队伍工作；其次，相较于其他政府机关工作人员，信访工作人员应当更强调其为民情怀和奉献精神。信访工作事务复杂繁多，有些更涉及地方利益和部门利益的藩篱，需要在信访人员的入、转、退方面都设立严格的评价标准和考核体系，将乐于为民服务、敢于担当奉献的干部培养为信访干部，从而提升整个信访队伍的素质。最后，信访部门的人财物的管理制度应当相对独立。实践中，信访案件的解决不力很大程度上源于信访工作部门的人财物的配给依赖于本级财政部门，独立性的缺失和财政权的丧失使得很多信访部门无法保障接待信访、解决群众问题的开销，受制于本级行政机关是信访案件无法被公正处理的重要原因。因此，应该给予各级信访部门充分的财政权和人事权。同时，必须强调信访案件在处理上的独立性，信访工作人员在处理信访案件时，有权拒绝其他机关和领导个人的不当干涉，秉持公正态度，依据法律规定的程序和权限解决信访事由，使我国的信访制度始终运行在法治轨道。

[1]李宏勃.法制现代化进程中的人民信访[M].北京：清华大学出版社，2007：20.

[2]沈桥林，李洁.论信访权的宪法地位[J].江汉大学学报(社会科学版)，2009，4(2).

[3]张娟.信访治理的法理思考[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2009，3(1).

[4]王名扬.英国行政法[M].北京：北京大学出版社，2007：193-197.

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2095-4379-(2017)25-0086-03

王淼(1989-)，女，汉族，安徽合肥人，硕士研究生，安徽省社科院法学所，研究实习员，研究方向：宪法与行政法。