浅谈我国的林业行政执法及存在的问题

2017-01-28王莹

法制博览 2017年25期

关键词：林业行政法律

王莹

东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040

浅谈我国的林业行政执法及存在的问题

王莹

东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040

改革开放以来，人们的环保意识不断增强，林业资源因其巨大的经济和生态价值，越来越得到人们的重视。近年来，虽然我国林业法制建设取得了很大进步，但在林业行政执法中仍然存在许多问题。本文介绍了我国林业行政执法的概况并分析了当前存在的问题，以期对我国林业行政执法的完善有所助力。

行政执法；林业行政执法；必要性；问题

以前人们十分重视林业的经济价值，但随着科学发展观的提出，环境污染、生态破坏的加重以及十八大“美丽中国”目标的提出，人们不再狭隘地单纯追求其经济价值，而是越来越重视林业的生态价值。林业建设是一项长期、基础的建设，是一项惠及千秋万代的公益事业，是生态文明的重要组成部分。不可否认，经过这些年的建设，我国的林业法制已经初步建立起来，也取得了相应成果。但是，由于我国林业法制建设起步较晚，而且一直处于在摸索中前进的状态，在林业行政执法方面还存在许多亟待解决的问题。本文在介绍现阶段我国林业行政执法概况的基础上，发现了一些问题。

一、林业行政执法概述

林业行政执法是指林业行政主管部门和法律法规授权的组织(以下简称林业行政主体)执行、适用林业法规于林业生产、经营、管理活动的行政行为。这里的行政行为主要是指林业行政执法主体针对个人、组织采取的具体直接影响其权利义务的具体行政行为，以及对个人、组织行使权利和履行义务情况进行监督检查的行为。林业行政执法具有以下特点：

(一)林业行政执法的主体是林业主管部门或者法律、法规授权的组织，具体包括：①县级以上林业行政主管部门(国家林业局，省级林业局，地、市、县级林业局)；

②法律、法规授权的组织(如森林公安机关、森林植物检疫机构、木材检查站等)。

(二)林业行政执法是一种具体行政行为。林业行政执法是林业行政主体将法律、法规和规章直接应用于具体的人或组织的行为，会直接影响行政相对人的权利义务。

(三)林业行政执法主要以林业法律、法规和规章为依据。如《森林法》《野生动物保护法》《森林防火条例》《森林采伐更新管理办法》《林业行政处罚程序规定》等，均为林业行政执法依据。

(四)林业行政执法具有强制性。林业行政执法以单方意志性为主，双方合意性为辅，即林业行政执法活动一般情况下以体现林业行政执法主体一方的意志为常态；在特殊情况下，则体现林业行政执法主体和相对人双方的共同意愿。如果相对热违反林业法律、法规和规章或者不履行其规定的义务，就会受到林业行政处罚或者行政强制。

二、完善林业行政执法的必要性

(一)是适应党提出的生态文明建设目标的要求

党的十八大首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在了中国特色社会主义五位一体总体布局的战略位置。十八届五中全会又提出坚持“绿色发展理念”，着重解决好人与自然和谐的问题。

(二)严峻的现实情况

当前，我国生态建设正处于关键阶段。经过多年不懈努力，我国林业生态建设取得了很大的成就。但是，随着我国经济社会的快速发展，工业化、城镇化的加速推进，林业生态产品、文化产品和生产生活用品的供求矛盾日益加剧，导致森林、湿地、野生动植物等林业自然资源的保护管理形式依然严峻，林业行政案件发生数量仍然居高不下，乱砍滥伐、乱采滥挖，特别是违法占用征收林地等行为屡禁不止，使林业资源遭受不同程度的破坏，严重干扰了林业经营管理秩序，极大影响着生态文明建设及林业“双增”目标的如期实现。林业行政执法队伍是我国保护盒发展林业资源必不可少的重要力量。但在实际工作中，一些地方依然存在着执法队伍培训过少、素质偏低、法律知识缺乏、办案质量不高、自我保护能力不强等问题，亟待尽快解决。

三、当前林业行政执法存在的主要问题

(一)林业行政立法脱离林业发展的现实需要

首先，随着人们对林业发展的重视，林业立法逐步发展起来，已基本涵盖林业行政管理的各个方面。但是，不可否认的是，虽然各种法律、法规和规章层出不穷，但还是存在着大量法律空白。主体不明确，对行政执法部门的义务规定得较少，具体程序不完善，处理方法模糊等等。法律的不明确会在执法时造成许多漏洞，导致一些人故意钻法律空子。其次，在一些草案的起草过程中，部门本位思想严重，一些部门不考虑大局而只想着为本部门谋利益，扩大本部门的权力。争权现象严重，对于处罚权、收费权等权力，各部门你争我夺，难以协调。而一些义务则成了“烫手山芋”，各部门之间互相推诿，谁也不愿承担。还有，由于历史因素的影响，我国的立法工作一直存在“重实体、轻程序”的问题。立法机关重视林业行政执法实体法的立法工作，而一直忽视程序法的建设。然而，程序公正是实体公正的前提，一项非经合法程序作出的裁判，即使结果再正确，也是很难让人信服的。

(二)双重领导体制导致“权力寻租”问题

林业行政执法部门既受上级林业主管部门的领导，又受同级人民政府的领导。从实践中来看，这种双重领导体制导致的最严重的问题就是地方政府对林业行政执法工作的过多干预。林业行政执法部门的经费主要来自于地方政府，上级林业主管部门对它主要是业务领导，所以林业行政执法部门主要受制于地方政府。这又导致了另一个问题的出现——“权力寻租”。在一些地方国有森林企业的改造中，有的政府官员与民间资本勾结，合谋侵吞国有资产。还有一些地方官员认识不够，不能正确处理经济和生态的关系，以GDP压倒一切，为了追求政绩而盲目上马一些建设项目，对开发商侵占林地、乱砍滥伐、乱采滥挖的行为视而不见。我们的林业执法部门在面对这种现象时也缺乏原则，不敢查、不敢罚，导致森林资源被破坏。

(三)经费得不到保障

林业执法是法律赋予的责任。各地的林业行政执法单位多为事业单位，经费常常不到位，有些地方甚至处于严重短缺的状态。当案件发生时，往往是临时划拨资金、调配车辆，导致林业行政执法机关反映迟滞，这势必会使执法效果和质量大打折扣。还有一点不容忽视，林业执法部门将收缴的罚款上交以后，一部分还会返还回来，也就是说罚得越多，返得越多，这就导致在经费不够的情况下，一些地方以罚款代替经费，这严重影响了政府在人民群众心中的形象。

(四)机构设置不当，无法形成执法合力

目前我国负责林业行政执法的机构主要有林政资源管理、种苗站、林业站、野生动物管理、木材检查、检疫站、营林管理、森林公安分局、营林规费征收管理等。显而易见，我们的机构设置十分繁杂，职能分散、职能重叠，由此导致在一些地区不同程度地存在着多头执法、多层执法的问题。此外还有重复调查、争夺处罚权、行政案件与刑事案件衔接不好等许多问题。而且一些地区由于没有建立综合执法机制，各机构之间信息分享不充分，不能很好得协调解决出现的违法案件，导致执法效率低下。

(五)执法人员素质有待提高

目前，我国基层的林业行政执法人员素质参差不齐，大多都没有受过系统的法律知识和林业专业知识培训，加之林业方面各种法规条例纷繁复杂，许多一线的执法人员都不能准确运用法律办理案件。而且林业工作工作量大，一些单位还雇佣了许多临时工参与到基层执法工作，导致执法队伍素质较低，不文明执法的现象大量存在。

(六)执法缺乏强制力

林业是产业结构的重要一环，其发展离不开林业行政执法。虽然我国已出台了相关法律法规给执法工作以支撑，但目前还存在大量空白和漏洞，这严重制约了执法机关的执法能力。此外，我们在立法时根本没有授予林业行政执法机关任何直接强制执行力，作出的处理自然难以被很好执行，暴力抗法现象时有发生，林业行政执法形同虚设。