储玉泰

安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241000

新生代农民工城市融入问题研究
——以权益保障为视角

储玉泰

安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241000

随着新型城镇化的推进，新生代农民工城市融入问题被提上了日程。从经济融入和身份认同来看，当前新生代农民工在融城过程中面临着一系列的现实困境，其权益受侵害现象十分严重，导致这一状况的因素有制度、立法、执法、自身素质等方面的障碍。为促进新生代农民工顺利融入城市，应当建构全方位、多角度、完善的权益保障机制。

新生代农民工；城市融入；权益保障

随着我国市场经济的发展与社会转型的加快，新生代农民工逐渐进入公众的视野，其城市融入问题引发了广泛而热烈的讨论。学界通常认为，新生代农民工是指出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口[1]。据国家统计局《2016年农民工监测调查报告》，全国农民工总量达28171万人，其中新生代农民工约14000万人，占农民工总量的49.7%[2]。由此可见，新生代农民工颇具规模，是农民工群体不可小觑的组成部分，也是我国城市建设的一支新型劳动大军，其不可避免地对城市的产业结构、社会治理、资源分配和文化生活等提出了新的挑战。因此，着力研究新生代农民工城市融入问题，寻求市民化出路，探索加强权益保障的有效路径，不仅是新型城镇化建设工作中的一项重要战略举措，而且对城乡经济一体化发展、社会的稳定与和谐具有十分重要的意义。

纵观学界已有的研究成果，大多数学者均是从宏观上分析新生代农民工城市融入的现状、原因及解决对策，范围大、散而杂，没有概括性的纲领，鲜有学者将新生代农民工的市民化与权益保障具体联系起来，而且讨论权益保障问题时也只是单就劳动权益阐述如何进行法律上的规制。本文则顺应国际人权保障事业的发展潮流，以权益保障为视角，探求如何在劳动权益和精神文化权益上实现新生代农民工的“权益最大化”，进而顺利融入城市，从“城市的过客”转变为“城市的主人”。本文所用数据资料均来自政府机关官方公布的统计数据，以及各学术单位所做的几项规模较大的基金项目调查资料。

一、新生代农民工城市融入的理论基础

(一)新生代农民工的特征

改革开放以来，我国社会开始进入转型期，工业化和城镇化建设迅速发展，我国社会经济发生了翻天覆地的变化。随着时间推移，社会转型的加快不仅带动了中国政治、经济、文化的转变，而且还促使社会群体逐渐分化。其中，农民工群体的变化尤为显著，表现为内部出现代际分化与演变现象，由老一代农民工向以“90后”为主体的新一代农民工过渡，新生代农民工这一称谓也是相对于他们的父辈而言的。

与老一代农民工相比，新生代农民工是在改革开放与市场经济萌芽发展的背景中演变而来，他们在自身特点上表现出明显的代际差异。他们既传承了农民工群体的一般特征，又具有有别于老生代农民工的时代赋予的新特征，在思想观念、行为模式、文化素质、消费水平、外出动机、职业发展等各方面呈现出新的特点。一般而言，新生代农民工基本上没有务农经验，大多数都是初中毕业以后外出打工，并且在城市中其生活方式、行为模式更趋近于当地城市居民。对他们而言，外出务工不再仅仅是为了增加家庭收入、改善生活，更多的是为了到城市中开阔眼界、寻求发展，实现自己的理想与抱负。学界概括的“三高一低”为其普遍特征：受教育程度高，职业期望值高，物质和精神享受要求高，工作耐受力低。[3]同时，他们又具有更强烈的融入城市的愿望，而且对城市生活明显比老一代农民工适应得更快、更好。

(二)城市融入的概念及测量指标

1.城市融入的含义

新型城镇化强调以人为核心，注重人的城镇化，即农村人口转移到城镇，由农民转变为市民。农民工作为经常往返于城市与农村的群体，是最有希望转变身份成为市民的一类人。因此，新型城镇化推进过程中一个亟需解决的关键问题就是推进农民工的城市融入进程。

西方理论界多用“融合”来理解与解释这一过程，早期的“融合说”就强调流入地文化和流出地文化相互融合、互相渗透，并经过双方的互动交流而整合成一种新型的共同文化体系。国内学者则是从“融入”的角度讨论，偏重于流动人口由“农村文明”向“城市文明”的单向蜕变过程，强调农民工被城市同化吸收，由简单的农村生活转变为地道的城市生活。结合我国城市文化和农村文化的主从关系，农民与市民在经济、文化方面存在较大的地位悬殊，农民工处于显见的弱势地位，故而用“融入”来理解我国现阶段新生代农民工的市民化更为恰当。

综上，农民工的城市融入是指农民工由农村进入城市以后，从身份、职业、生活方式、文化、价值观等方面进行改变与调整，逐渐适应城市社会和市民生活，被城市社会和和市民认同接纳，平等享有市民待遇的一个动态过程；在这个过程中，农民工自身也随之完成市民身份自我认同的心理转变[4]。新生代农民工城市融入是市民化的结果与标志，融入程度反映了市民化的程度。

2.城市融入的测量指标

为测量新生代农民工城市融入的高低程度，需要构建相应的评估指标。目前学术界都承认融入指标的多维度、多层次性，但具体在城市融入测量指标设计上又存在着一定的差异，但多是从经济、社会、文化、心理、政治等几个层面建立测量指标体系，其中比较成熟的有杨菊华的经济整合、文化接纳、行为适应、身份认同四指标体系。[5]学界关于新生代农民工城市融入指标的研究尚未达成统一，多采用“三维度说”、“四维度说”，但相互之间往往分类模糊、界限不清。本文则以权益保障为区分标准，采用“二维度说”，设计为客观的经济融入和主观的身份认同两个测量指标，从而构建起劳动权益和精神文化权益保障机制，进而实现新生代农民工的城市融入。

新生代农民工的经济融入是城市融入的起点与基础，也是城市融入的最低层次，它包含就业机会、收入水平、社会福利、就业环境、职业发展、教育培训等多个方面的融入情况。其中，就业和收入问题是新生代农民工经济融入的首要问题，是他们立足城市的基础；身份认同系指农民工对自己的身份定位，反映农民工与城市社会的情感联系，以及与当地城市居民的心理距离。身份认同是城市融入的重要指标和最高境界。

二、新生代农民工城市融入的现实困境

(一)经济融入困境

1.劳动就业状况

受自身文化素质和专业技能的制约，新生代农民工大多就业层次低，只能在低端劳动力市场从事简单的体力劳动。据《2016年农民工监测调查报告》，与过去相比，农民工从事制造业和建筑业的比重明显下降，分别占比30.5%和19.7%，而从事第三产业的比重持续攀升，集中在批发和零售业、居民服务、修理和其他服务业、交通运输、仓储和邮政业、住宿和餐饮业，比重依次递减。另外，新生代农民工职业发展前景不高，上升空间不大，流动性较强但多是同城横向流动。在城市就业过程中，他们常常会遭遇到各种就业歧视和不公平待遇，导致他们只能在非正规劳动力市场从事“脏、乱、差”等工作，并在职业、工种、收入、待遇上受到不同程度的限制。

2.劳动报酬和休息休假

新生代农民工所付出的劳动与其收入水平极不相称，体现为同工不同时、同工不同酬。一方面，与当地城市工人相比，新生代农民工的劳动报酬普遍偏低，并且增长缓慢；另一方面，他们的休息休假权益常常遭受侵害，劳动强度大，普遍存在加班现象。有调查显示，在苏浙沪等经济较为发达地区，72.15%的新生代农民工不能享受双休假日，65.26%的人每周只能休息1天，每天工作时间超过8小时、超过10小时的分别占比44.37%和28.56%；而在这种高劳动强度下，他们的月平均工资性收入为2835.15元，比城市工人低大约150元[6]。在欠发达地区，新生代农民工加班加点的情况则更为常见。以甘肃为例，52.8%的新生代农民工每天平均工作8到10小时，28.5%的人工作10到12小时，5.5%的人工作12小时以上，仅有13.1%的人每天工作不超过8小时[7]。

3.就业保障和参保状况

尽管近几年来新生代农民工的就业保障和社会保险的参保比例均有所提高，但是与城市工人相比，其参保率低、保障性差这一特点仍然较为明显。在苏浙沪等地区，新生代农民工有病假工资、产假工资的分别占比48.53%、27.29%，拥有除固定假日之外的带薪休假的占38.63%；从社保参保率上看，生育保险的参保率(27.06%)最低，其次是失业保险(56.48%)，而参加医疗、养老、工伤保险的则比较多；当被问及是否对自己的职业满意时，仅29.89%的新生代农民工表示比较满意，比当地城市工人低大约20个百分点。同样地，欠发达地区的新生代农民工参保状况更加糟糕。仍以甘肃为例，60.2%的工作单位没有给新生代农民工购买任何保险，且养老保险的参保率仅为9.4%，社会保障状况明显低于经济发达地区。

从以上经济融入的现状不难看出，虽然新生代农民工各方面情况较以前均有所改善，但是与城市工人相比，差距仍然较大，新生代农民工的经济融入程度普遍较低。

(二)身份认同困境

1.自我身份定位

新生代农民工持有农村户口，却在城市中从事产业工人的工作，这种双重边缘人身份使得他们成为“漂泊的一代”：既无法转变身份成为市民，又不愿回到农村从事农耕劳动。一方面，新生代农民工缺少务农经验，长时间远离农村生活，“乡土认同”逐渐减弱；另一方面，他们虽身处城市却又被排除在城市的主流社会之外，“城市认同”难以建立。

2.人际交往状况

在人际关系上，新生代农民工难以突破同质性群体的交往活动范围，与本地人的人际交往多出于社交礼貌的需要，双方的交往程度常常止步于见面时礼节性的问候，人际关系的亲密感、信任感十分脆弱。调查显示，新生代农民工大多数和打工时结识的朋友、一起出来打工的老乡交往较多，45.5%的农民工表示在城市务工与居住地居民交往很少，并且仅有11.2%的人选择和打工地本地居民交往的；在组织参与意愿上，35.4%的新生代农民工表示更愿意参加外来务工人员自己组建的组织，32.3%的人更愿意参加老乡会，22.8%的人更愿意参加工会，还有9.6%的人选择同学会、志愿者团体等。

3.社会活动参与情况

在业余活动上，新生代农民工的休闲娱乐活动单调贫乏，文化生活单一，精神需求得不到满足，而且其社区参与意识淡薄，融入社会活动圈的积极性普遍不高。大多数用人单位很少举行娱乐活动，故而农民工结束一整天辛苦的劳动后，身心疲惫，在所剩无几的业余时间里只能选择睡觉休息或娱乐消遣，比如看电视、上网、打游戏、与同乡工友打牌喝酒等，文化生活几乎处于空白状态。长此以往，新生代农民工不仅在行动上远离社会活动的中心，而且在心理上社会活动的参与意识逐渐淡薄，导致其与城市主流社会的距离越来越远。

新生代农民工在人际交往和社会文化活动中呈现出“内卷化”趋势，面临着较为严重的身份认同的模糊化困境。长期的认同困惑和身份焦虑致使农民工虽身处城市却游离在城市社会的边缘，使得他们难以建立“城市认同”，严重阻碍了新生代农民工的城市融入进程。

三、新生代农民工城市融入困境的原因分析

(一)以户籍制度为基础的城乡二元社会结构的制度障碍

由于历史遗留问题，一直以来我国户籍制度就与就业制度、土地制度、社会保障制度、教育制度等直接挂钩，并以此为依据治理社会、配置资源，从而形成城乡分割的二元社会结构。新生代农民工保留农业户口在城市工作、生活、居住，为城市建设付出了辛劳的汗水，但是他们却难以摘掉“农民”身份的标签，无法享有与市民同等的权利，在城市的公共服务、福利待遇以及制度保障等方面受到一系列不合理的限制。城市社会各种各样、名目繁多的歧视性政策、差异性制度，侵害了农民工的合法权益，在一定程度上阻碍了农民工的自由流动。以户籍制度为基础的城乡二元社会体制是新生代农民工城市融入的根本障碍和制度壁垒，也是其基本权益遭受侵害与不公平对待的重要因素。

(二)相关立法不完善

我国现行的劳动法律体系，诸如《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《职业病防治法》、《工资支付暂行规定》等，一定程度上对劳动者的权利保障起到了积极作用，但却未能给予农民工群体充分的政策倾斜与特殊关照。相关法律法规规定均较为笼统，缺乏针对性和可操作性，大多未明确规定农民工的权益保护问题，又没有制定统一专门的农民工权益保障法律。实践中涉及农民工劳动问题的具体规定多见于政府规章，立法层次较低，很难充分保障农民工的基本权益。同时，与农民工权益严重受侵害的现状相比，现行立法对企业的法律规制较为薄弱，打击惩罚力度不够，刚性力度不足，使得企业的违法责任难以落实，如《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》中建立了农民工工资保证金制度，却没有具体规定相应的违法惩罚措施。针对农民工维权困难的现状，尚未系统规定相关的简化程序也是立法的一个重大漏洞。立法不完善，劳动保障法制不健全，是新生代农民工合法权益不能得到充分保障进而阻碍其城市融入的直接原因。

(三)行政执法监管不力

尽管有些劳动法律法规本身规定得尽善尽美，但法律的实施情况却不尽如人意。具体操作起来，政府各劳动行政部门权责不清，在监督检查工作中互相推诿、敷衍了事，行政不作为现象十分严重。同时，基于当地经济发展的考量，政府部门更多地偏袒企业一方而漠视农民工权益，对农民工的投诉举报弃之不理，对企业的违法行为放任不管，执法不严、违法不究，无疑会助长企业违法用工的嚣张气焰，导致相关法律规定不能付诸实践，无法发挥其应有的作用。调查显示我国农民工书面劳动合同的签订率仅为35.1%这一点便是明证。

(四)新生代农民工自身素质限制

据中国人力资源市场网发布的信息，2016年第一季度用人单位对大专及以上学历的劳动力需求量高达66.77%[8]，且过半数的市场用人单位都对劳动者的技术等级或专业技术职称有明确要求[9]。然而，国家统计局数据显示，农民工中具有高中及以上学历和接受过非农职业技能培训的均不超过三成。显然，在当前市场劳动力选择标准逐渐由传统的体力劳动转变为知识和技能的背景下，新生代农民工的文化程度和技能水平远滞后于城市劳动力市场的需求，自身素质不高已经成为其劳动就业的主要障碍。此外，新生代农民工文化生活单一，又很少享受城市公共文化产品，其精神文化需求无法得到满足。这不仅影响了新生代农民工文化权益的实现，而且无形中加深了与市民之间的心理隔阂，使得农民工滋生孤独感和漂泊感，不利于其形成对自身城市人的身份认同。

四、新生代农民工城市融入的有效路径：权益保障机制的构建

实现新生代农民工的城市融入是我国城乡经济协调发展、构建和谐社会的必然需要，也是新型城镇化建设全局性、战略性大计。笔者认为，新生代农民工城市融入之所以面临着一系列的发展困境，是因为其权益行使得不到充分的保障，甚至是屡遭侵害却求助无门。因此，社会各界应当共同努力、通力合作，构建全方位、多角度、完善的权益保障机制，合力推进新生代农民工的城市融入。

(一)深化城乡二元体制改革，打破制度性壁垒

为破除城乡分割的二元社会体制，必须自上而下进行制度创新，切实加快就业制度、社会保障制度、土地制度改革，逐步剥离附着在户籍背后的各种附加利益，拆除行政藩篱，消融城乡政策差异。一是推进就业制度改革，建立统一、平等的城市劳动力市场，打破现行就业制度对新生代农民工诸多不合理的限制，营造公平竞争的就业环境，促使新生代农民工公平就业、充分就业，依法保障其就业权益的实现；二是改革土地制度，健全土地权益保障机制，不能将户籍与土地权利捆绑起来，并依法保障农民工的土地承包经营权、宅基地等合法权益，同时应当努力建构土地退出补偿机制，为农民工的自由流动解决后顾之忧；三是改革社会保障制度，简化城乡之间社会保险关系转移接续手续，并探索建立覆盖农民工的城市社保制度，让农民工与城市居民一样平等地享有医疗、养老、工伤、住房保障等公共服务，促进其社会保障权益的实现。

(二)加快立法进程，健全完善的权益保障法律体系

针对现行立法的不足与漏洞，国家机关必须加快立法步伐，建立健全完善的法律体系，为顺利推进农民工权益保障工作提供有力的法律依据。第一，根据农民工职业流动性强、法律意识薄弱、易遭受侵害等特点，制定一部专门统一的农民工权益保障法律，系统规定与农民工有关的各项问题；第二，加强对企业的法律规制和惩罚力度，严格规范其用工行为，促进企业加强责任意识，积极主动地保障农民工权益；第三，由于农民工维权成本高、周期长、程序繁琐，应当通过立法规定农民工维权的“绿色通道”，简化劳动争议处理程序，为农民工维权之路大开方便之门；第四，根据已有的劳动力市场法律规范，地方人大及政府要尽快制定与基本法律相配套的地方性法规和规章，进一步细化并落实农民工权益保障制度，从而形成层次分明、内容完整的农民工权益保障法律体系。

(三)政府明确相关部门职责，加大执法监管力度

与司法途径相比，依赖行政执法手段推进新生代农民工维权工作往往成本低、周期短、程序简单，因此劳动执法可以说是保障农民工合法权益的捷径与重要手段。一是政府应加强责任意识，改进工作，明确各劳动行政部门的职责，使其各司其职，将农民工权益保障工作纳入常态化、制度化、法制化轨道；二是对于农民工的投诉举报，政府必须加大重视，建立健全政府、企业、农民工劳动争议的三方解决机制，引导企业、农民工双方平等谈判、充分沟通；三是劳动和社会保障部门要会同其他有关部门，定期开展联合执法检查工作，加大监督力度，切实执行相关法律法规，对于侵害农民工合法权益的企业要依法严厉惩处，绝不姑息养奸，依法保障农民工的合法权益。

(四)提高自身素质，保障精神文化权益的实现

1.加大教育培训力度

新生代农民工的教育程度、技能水平能在一定程度上直接决定其能否在城市定居并顺利转化为市民。政府应当加大对农民工教育培训的财政支出，建立健全再教育及职业培训机制，明确企业责任，促进企业提供形式多样的培训机会和优惠条件，减少费用，提高新生代农民工对自身素质投资的积极性。同时，完善农村基础教育权益保障，让新生代农民工从源头上提高文化素质，努力缩小城乡教育差距，保障教育资源共享，实现教育公平。

2.建设公共文化服务体系

各级政府应当加强公共文化设施建设，明确将农民工的文化工作列入政府工作范围，指导并联合企业、社区等开展文化建设工作，逐步形成从上到下的农民工公共文化服务体系。同时，社区和企业应举办一系列丰富多彩、喜闻乐见的社会文化活动，如法律宣传教育讲座、文体竞赛、帮扶活动等，加强对农民工的人文关怀。一方面能丰富农民工的文化生活，满足其精神需求，提高农民工的自身素质；另一方面也能加强农民工的社会参与意识，促进其与市民的接触与交往，增进农民工和城市的情感联系，形成互相关爱、互相尊重、互相理解的社会风气，从而推进农民工融入城市，达到真正意义上的融合效果。

[1]全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[N].工人日报，2010-6-21(001).

[2]国家统计局.2016年农民工监测调查报告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.

[3]陆海深.农民工在城市是融合还是分离？——当前应关注的几个农民工问题[J].浙经论坛，2007(7)：28-29.

[4]咸星兰，金喜在.新生代农民工的城市融入：问题与路径[J].税务与经济，2016(1)：38-41.

[5]杨菊华.从隔离、选择融入到融合：流动人口社会融入问题的理论思考[J].人口研究，2009(1)：17-29.

[6]陆文荣，何雪松，段瑶.新生代农民工发展困境及出路选择——基于苏浙沪7个城市的调查数据[J].调研世界，2014(12)：21-37.

[7]孙国锋，张旭晨.欠发达地区新生代农民工社会融入实证分析[J].调研世界，2014(8)：44-47.

[8]中国人力资源市场网.2016年第一季度用人单位对学历需求情况[EB/OL].http：//www.chrm.gov.cn/Content/849/2016/6/108280.html.

[9]中国人力资源市场网.2016年第一季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析[EB/OL].http：//www.chrm.gov.cn/Content/842/2016/4/100889.html.

国家级大学生创新创业训练计划项目(项目编号：201610370075)；安徽师范大学大学生创新创业训练计划项目资助。

C

A

2095-4379-(2017)25-0026-04

储玉泰(1996-)，女，汉族，安徽芜湖人，安徽师范大学法学院，本科生。