孙柏霖

环境警察制度的构建研究

孙柏霖

经济的快速发展和社会的急剧转型，使我国大气、土壤和水源等都遭受了严重污染。党和政府高度关注环境问题并采取了许多措施，环境质量总体有所改善，但生态环境恶化的趋势尚未根本扭转。2016年末发生的波及188万平方公里国土的严重雾霾事件，更凸显了当前环境问题的严峻性与复杂性。城镇生态环境恶化，环境矛盾集中爆发，多阶段、多领域、多类型的问题长期积累叠加，环境承载能力已经达到或接近上限。由于突发性环境事件的数量不断攀升，环境执法长期滞后于经济社会发展，环境问题正加剧威胁国民健康，并引发社会公共安全危机。基于环保执法的手段和措施的薄弱，达不到公众对蓝天碧水的期待，部分省市建立了不同形式的“环境警察”以加强打击生态环境领域的违法犯罪。环境警察应是指环境警察机关的警察在法律赋予的职责范围内，运用一切必要的警察权对发生在生态环境和资源保护领域内的违法犯罪行为实施侦查、制裁活动的专业警务人员。从实践看，我国的环境警察制度尚不健全，需要审视构建“环境警察”的相关制度，并注意规范警察权的合理运用。

一、当前我国环境警察的现状

各地公安机关为打击生态环境违法犯罪在制度层面进行了一些探索。目前已有超过15个省市成立了环境警察队伍，有多个省份还组建了省级环境警察总队（或称“食药环”警察，这一数字还在扩大）。就各地实践而言，河北省安平县早在2006年就成立了全国首个县级环保公安派出所。云南省昆明市在2008年成立了环境保护公安分局并在全国首创了“环境保护执法联动机制”。在称谓上，河北省称环境警察为“环境安全保卫”，山东省叫做“食药环侦查”，贵州省称“生态环境安全保卫”，而浙江省的很多地方则叫做“环境犯罪侦查”。江苏省为适应日趋增多的涉环案件，在各地级市公安机关治安部门下专设处理“食药环”案件的民警，并派民警进驻环保局成立警务室，采取行政和刑事联合执法、联合办案的方式。总的来说，虽然称谓不同，但目前我国环境警察主要有以下3种模式：

（一）专职环境保护警察模式

河北、山东等省市的环境警察是此类模式。河北省2013年成立的“环境犯罪侦查总队”拉开了环境警察在全国省一级机关设立的序幕。同年，山东省公安机关整合治安、侦查等力量组建了“山东省食品药品与环境侦查总队”。据有关负责人介绍，截至2016年，山东省137个县（市、区）共批复设置县级公安食药环侦机构120个，组建到位115个（其中食药环侦大队83个，加挂在治安大队的17个，治安、经侦大队设食药环中队15个），全省共有食药环侦民警866人，兼职民警100多人。

（二）派驻环境机关警务模式

这是公安机关派民警进驻环保部门，参与联合执法活动的一种模式。浙江全省的11个地级市均已设立公安驻环保部门的警务工作室。面对日益严峻的食品药品与环境违法犯罪，浙江省正积极在治安管理等部门下整合筹建省级“食药环侦”总队，未来可能会向第一种模式靠拢。除浙江外，河南、山西等部分省地市县也成立了相似的环境警察机构。由于是派驻形式，所以专职的环境警察数量比较少，一个县级市可能只有1-2名民警开展相关工作。

（三）公安、环保联合执法模式

这是全国各地广泛采用的一种联合执法模式。2013年，环保部曾专门发文指出，要不断加强和完善环保部门与公安机关在环境执法领域中的协作配合，尤其是执法衔接方面。比如要引入双方联席会议制，着重解决重大事项的协作；建立并完善环保与公安之间的案件移送渠道，同时规范协作联动的执法程序；建立重大案件的会商和督办制度，对重要案件进行风险研判等。虽然目前各地尚存在一些具体衔接的技术问题，但该模式仍将是未来一段时期内打击生态环境领域违法犯罪的主要模式。

二、我国建立环境警察的必要性

（一）保障环境权和公共利益的需要

1970年日本《东京宣言》就提出了“环境权”。80年代初《人类环境宣言》明确了环境权是事关人类幸福和生存的基本人权。该宣言强调，保护和改善环境是关系全人类福祉与社会经济发展的重要课题，人类应该尽最大努力保证这一目标的实现。尽管我国宪法尚未将环境权作为宪法权利予以明确，但实际上环保理念早已深入人心。纵观我国社会最近十年，全国各地因环保问题或具有重大环境影响的工业项目建设而引发的公共安全和群体性事件大有愈演愈烈之趋势，一些地方爆发了严重的官民、警民冲突，政府机关被冲击，发生了“打砸抢”的恶性案件，造成地方社会秩序动荡。这不仅表明环保利益、经济利益和社会利益的博弈正在加剧，更凸显了环境安全与公共安全息息相关的重要性和紧迫性。

（二）提高环保执法效能的需要

支持者认为建立环境警察是大势所趋，能加强环保执法成效。现行环保执法中存在诸多不足，一些环境信息公众难以参与和监督，部分地方政府为追求经济利益和政绩工程甚至积极或消极地阻碍、干扰正常环保执法活动。面对众多环境违法犯罪行为，环保执法部门往往只能采取罚款、限期整治、警告、停产停业和吊销证书等一般行政措施，而缺乏采取更进一步强制措施的权力。由于罚款是主要处罚手段，造成许多违法企业“边交罚款边排污，带着环保搞创收”的局面。环境警察拥有国家赋予的强制权，将弥补环保部门行政执法的力度不足，并保障环保部门的执法活动开展和执法人员的人身安全。

（三）创新社会治理与警察职能的需要

当前我国正处于社会转型中极为重要的关键阶段，社会问题复杂、敏感、多样。长期以来受“先经济、后社会”的发展导向和管制思维的影响，社会问题与矛盾越积越多，牵涉的利益面越来越复杂，有效治理、科学治理的难度越来越大。环境警察是警察职能和警察权发展的需要，也是社会治理的创新，对于及时化解因环境等问题引发的社会不安因素，履行国际环保义务，打击国际环境犯罪，保障公民的环境权和维护公共环境利益具有重要意义。环保部门没有长期有效的强制措施，仅依靠现有执法手段和力量难以保障实际工作需求，难以满足人民群众对良好生态环境的强烈渴望。

三、国外环境警察的实践经验

（一）国外环境警察的发展

俄罗斯与澳大利亚是世界上较早成立环境警察的国家。1996年莫斯科就成立了隶属“预防生态违法警察局”的“生态警察”并在全国推广，直接介入生态环境执法。澳大利亚的环境警察由警局和环保局双重管理，其环保局工作人员多具有环境警察工作经历。此外，美国、法国、德国等也都设有环境警察（或称生态警察、绿色警察）。非洲的肯尼亚等国家为了打击偷猎，还联合组建了具有国际性的武装环境警察队伍。

（二）国外环境警察的特点

国外环境警察称谓和体制各有差异，但均具有以下一些共同特点。首先是设立上有专门制度和法律的保障。德国环境警察制度在其《基本法》和《警察法》中均有体现，职责也有明确规定。其次是人员和装备较为专业和先进。法国的环境警察拥有生物学家、医生等专业人员。最后是较高的级别配置，具有很强的独立性。俄国、法国、德国的环境警察均设在其内政部门，规避部门利益冲突，保障执法的公正独立。

（三）国外环境警察的启示

外国用实践证明了建立环境警察制度具有可操作性，其设立符合我国社会治理体系和公安执法适应社会变迁的创新趋势。当前，政府和公众的环保意识较以往有了很大提高，认识到只有良好的生态环境才能更有利于生产生活。公众对良好生态环境的期待对相关执法提出了更高的要求。可以预见，建立科学规范的环境警察制度将会极大提升我国打击生态资源与环境保护领域违法犯罪的力度与效度。

四、我国环境警察的定位

我国的环境警察制度应结合国情和实际需要，定位于“打击犯罪，震慑其余”。解决“以罚代刑”的问题是设立环境警察的初衷，但也不能矫枉过正出现“以刑代罚”的另一极端。在办案过程中，需要科学评判有关涉环案件是否已达刑事案件的立案标准，并坚决打击触犯刑事法律的案件，环保部门在内的其他有关部门则主要查处非刑事环境案件。

要构建以环境警察机关及其警务人员运用警察权对在生态环境与资源保护领域违法的行为实施制裁，对犯罪活动进行侦查、惩办的一系列制度。其职责可以定为：预防并侦办查处破坏生态资源与环境的违法犯罪行为、为有关部门及其工作人员正常履行环保职权提供安全保障、对社会公众进行环保宣传教育，鼓励举报环境违法与犯罪行为。环境警察享有一般公安机关的侦查、强制、合理限度内使用武力等法定权力，明确与有关部门的权责分工，防止造成警察成为行政部门的附庸，出现公权私用。为防止权力的滥用，还要明确环境警察不需出现在一线执法的有关情形。

五、对我国设立环境警察的建议

（一）建立健全法律法规与制度

现行《人民警察法》没有规定公安机关的人民警察具有环境保护的职责和职权。2015年新《环境保护法》实施后环保执法的力量、手段和措施仍然匮乏，取证、鉴定、认证、执行较难，被查处定罪入刑的案件同庞大的违法基数相比较少。一方面，现行环保法律法规对一些污染界定模糊，标准不清，大量违法行为得不到处罚，不少企业和个人钻了孔子；另一方面，《治安管理处罚法》未相应调整，公安机关实际侦办的涉环案件数量较少。

构建环境警察队伍，须赋予公安机关环保执法权，建立科学的体系机制并修改完善相应的法律法规。一是修改《警察法》，明确警察拥有维护环境安全的职责。如德国就在其警察法中对环境警察的设立与职责进行了明确规定。二是修改《环境保护法》，通过制度设计将原本分散于各部门的环保执法权集中起来，并给予环境警察强力执法权，甚至可以直接进入司法程序。加强环境行政行为的程序立法，将环保执法行为从纯行政化转变到法治化，使各类环境行政行为纳入法制范畴。环境警察的活动，重点是保障环保执法，借助警察强制力的介入，缩短“行、刑”距离。在执法衔接上，依据“两高”环境污染刑事案件若干问题的司法解释，加强行政执法与刑事司法的衔接，将以往很难鉴定的一些行为，确定为只要实施即可定罪处罚。

（二）提高专业技术水平

法律的生命力在于执行，《环境保护法》却被称为“没有牙齿的老虎”。除突发环境事件外，多数生态环境违法行为是一个长期的累积过程，危害后果的显现往往滞后于违法行为的发生，增添了执法难度。1996年颁布的《行政处罚法》规定行政违法行为只有涉嫌犯罪的，才移交司法机关。环保部门需要将构成犯罪的涉环违法案件移交公安机关才能进入侦查程序。由于缺乏专业的环境警察人才和技术装备，实际情况是全国各地大量“食药环”案件有案不移、有案难移。

环境警察有强制权威，可以提高执法效率并对违法企业和个人产生威慑作用。由于警察介入环境纷争，及时查处社会关注的重大违法案件，一定程度上缩小甚至化解了涉环社会矛盾，对于预防由严重环境问题引发的群体性事件也具有积极意义。警察也同时保障了环保部门及其工作人员的执法活动和人身安全。

德国环境警察正式上岗前需经过长达一年多的培训。结合当前各地环境警察多由公安系统内部抽调组成的实际，需要对他们进行有针对性的业务培训。有条件的地方，可以聘请科研院所的专业人员担任技术顾问，与环保部门、科研机构建立常态化的业务交流与互动平台，及时更新环境犯罪的最新动态。人员培养招录上，委托相关院校培养专业人才，招收一批接受过系统环境科学知识学习的人才。环境警察在配备一般警械警具的基础上，要装备能够检测水、声、气、土壤等常规污染物的检测设备。

（三）合理设置机构与编制

机构设置上，有的地方在环保部门设派出机构，业务上受公安机关指导，环保部门进行领导和管理；有的成立独立的环保公安分局；有的则在刑侦、经侦或治安部门内增加“食药环侦查”的职责等。现行体制下，公安机关对警力有较大需求，但受公务员序列编制所限，警力大幅增长不太可能，“编制与机构问题”将是阻碍环境警察发展的重要因素。实践中环境警察多为“一套人马、两块牌子”，部分民警还是兼职。未来是成立“环境警察”的新警种，还是内设于公安或环保机关，亟须做出明确规定。

有学者认为，森林、铁路、民航、海关缉私都有行业警察，可以效仿建立环保系统的警察。笔者认为，前述警种的形成有历史原因和现实需要，且已在全国形成自上而下的完备体系，但警察的定位应是非首先、直接承担，而是间接和承继性的任务，否则其他部门就有“懒政”之嫌。目前中央层面尚无独立的环境警察机关，从优化配置警力资源和建设成本的角度考虑，应整合并加强现有环保执法力量，减少挤占其他公安业务部门的警力资源，不增加过大的警力压力和财政负担。

（四）明确职权与分工

我国环保职能涉及环保、国土、卫生、水利、地质等多个部门，环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的执法机制尚未有效建立，存在职能交叉不清和“九龙治水”的现象。例如，《环境噪声污染防治法》第60条规定：“在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者其他发出高噪声的方法招揽顾客，造成环境噪声污染的，由公安机关责令改正，可以并处罚款。”但实际上，公安机关对此类违法行为有心无力，基层警务工作很难有充沛的警力去处理这些看起来“鸡毛蒜皮”的小事，即使投诉于环保部门，其也不能越俎代庖超越职权代为执法。因此要明确环境警察的执法权限和职责范围，避免与传统职能部门的重复交叉，减少公共资源浪费，矫正传统环保执法存在的缺陷。

职责权限体现了环境警察制度存在的基本价值。警察权来源于公民权利，又服务于公民权利，公民权利是警察权的基础，法治社会的一个最重要的特征就是限制公权，保障私权，只有尊重和保障公民权利，才能奠定起社会公正和秩序的基石。环境警察制度必须建立在法治基础上，遵循法治基本原则，保证公民权利不受警察权的肆意侵犯。环境警察同样要受到制约，才不至于具有强大公权力的警察随意侵犯私权。环境警察的构建符合权力运行的客观规律，符合公安法制建设发展的需要与创新社会治理的要求。

六、结语

环境警察不仅需要打击犯罪，更要敲响那些违法企业和个人的“警钟”，防微杜渐、警钟长鸣，让他们知道在追求利润的同时也要承担相应的社会责任。环境警察不能仅满足于震慑，否则最终连震慑作用也会消磨殆尽。生态资源与环境保护是一个综合性的全局工程，自然资源总量是有限的，生态环境容量也是有限的，难以调和的矛盾还将存在于我国环境保护和经济发展之间。比如河北省虽是全国首设环境警察的省份，但多年下来依然摆脱不了常年重污染排名全国倒数的尴尬局面。纵观美、德、俄、法、澳等发达国家的生态环境警察，其人员和装备高度专业化，并与生态环境现场执法、现场处置相适应，体现出高学历、高素质、专业配置等特点。环境警察具有一定的特殊优势，但要想根本扭转生态环境恶化的趋势、遏制违法犯罪，还需要协调社会转型中经济发展与环境保护的关系，转变陈旧的发展理念和粗放的发展方式，制定更加严格且可量化的执法规范与标准，实现“既要金山银山，也要绿水青山”的发展目标。

（作者单位中国人民公安大学治安学院）

（编辑 赵文清）