肖向前

（肇庆市委党校，广东 肇庆 526020）

村干部工作激励机制问题研究

肖向前

（肇庆市委党校，广东 肇庆 526020）

村干部在农村地区具有独特的政治地位和社会作用，他们是由法定选举程序产生、游离于行政干部体制之外的边缘化群体。为了提高村干部工作的积极性、创造力和责任心，必须构建村干部工作激励机制，其关键在于完善村干部的政治待遇、经济待遇、养老保障方面体制机制，为促进农村经济社会发展提供制度保障。

村干部 激励机制 待遇 保障

村干部是通过基层村民民主选举制度产生、在村级自治组织担任公共职务、从事公共管理活动、提供基层公共服务并享受相应政治和经济待遇的人员，是贯彻执行国家农村政策、带领广大群众发展农村经济社会的骨干力量。基于村干部在农村基层的重要作用，必须建立和完善村干部的工作激励机制，提高村干部的积极性、创造力和责任心，为促进农村经济社会发展提供制度保障。

一、村干部工作激励机制的主要内容

就我国农村地区的现实来看，能够对村干部的工作起到激励作用的领域相对集中，主要包括政治待遇、经济待遇、养老保障三大方面。

(一)政治待遇

村干部作为国家基层政治组织、自治组织的主体成员，包括村支部书记、村委主任、民兵连长、财务会计、妇女主任等职位。尽管村干部有别于国家公务员群体，尽管村干部属于不在编的边缘化干部，但是村干部是在上级党委政府的领导下由法定选举程序产生的，因此他们享有独特的政治地位和作用。村干部在村党支部和村委会担任公共职务，在政村的公共生活中起到主导作用，在行政村公共管理事中发挥着指挥、策划、管理、协调等作用。为了激发村干部干事创业的动力，发掘村干部政治发展的潜力，我国加大了对村干部培养力度，加强对村干部履职能力和服务意识的培养，建立和完善村干部的选拔、培训、考核、管理和保障等一系列的体制机制。此外，在有些地区探索推行大学生村官制度，目的是加快培养和打造一支优秀的村干部队伍。当前，我国农村社会正处于全面转型期，农村社会面临贫困、资源、环保、教育、治安、维稳等问题，这些问题既对村干部的素质能力水平提出了挑战，又为村干部政治前景提供了发挥空间。

(二)经济待遇

村干部扎根农村基层，工作条件艰苦，任务职责繁重，按照社会主义分配制度，理应获得与劳动付出相匹配的工资福利待遇。目前我国尚未出台关于村干部工资福利待遇的法律法规，相关的《村民委员会组织法》以及《劳动合同法》等法律法规有涉及到村干部的政治地位和劳动关系，但是并没有对村干部的经济待遇作出明确规定。在法律依据缺位的情况下，村干部的待遇水平直接取决于当地政府财政供给能力以及村集体的收入情况。我国自2006年起取消了农业税、实行税费改革之后，很多地方政府出现不同程度的财政供给困难，对于稳步提高村干部待遇方面往往力不从心。一些地方政府从功利性的角度出发，为了实现财政供给效能最大化，使得村干部的工资福利待遇长期处于较低水平。

(三)社会保障

建立和完善村干部的社会保障制度，可以切实解决村干部经济生活方面的担忧，有效地调动工作的积极性和主动性。众所周知，我国为在编公职人员建立了完善的社会保障体系，但是村干部作为编制之外从事公务的群体，尚未建立起来系统的社会保障体系。甚至在法律和政策层面，都难以找到村干部群体社会保障方面的条文和依据，因此村干部社会保障制度在具体实施中显得无从下手。在村干部的待遇和保障制度方面，2008年中央1号文才提到 “探索建立和完善农村基层干部激励保障机制，健全并落实村干部报酬待遇和社会保障制度”。以上是对现任村干部保障提出了原则性和指导性意见，却没涉及离任村干部待遇的政策内容。在法律和政策缺位的情况下，地方政府在离任村干部待遇保障方面存在诸多不确定性。在实践操作上，离任村干部所能享受的待遇标准不一，多以困难补助、生活救助、养老补贴之名发放，实际上既不属于社会保险，更算不上退休金，显得不伦不类。此外，依照《村民委员会组织法》规定，村干部任期届满如未能当选的，就不再具备村干部的资格。根据现行的社会保险制度，若村干部在任职期间不购买养老保险，其离职后自主择业将面临社会保险参保年限不足的问题。

二、村干部工作激励机制存在的问题

(一)政治前景渺茫

由于村干部不属于在编的国家行政干部系列，因此无法获得类似公务员的职务升迁机会，政治发展的前景空间不大。为了提高村干部的政治待遇，有些地方探索实行“村官职业化”制度管理，这些改革虽然拓宽了村干部的发展空间，部分优秀村党支部书记可以享受副乡级政治待遇，但这也仅仅是个别地方试点而已。在实际操作上，由于受国家政策层面的限制，从优秀村干部中招录公务员的力度、广度、条件等都有严格规定，对于绝大多数村干部而言，实现村干部到公务员的身份转变依然存在难以逾越的鸿沟，从而事实上使村干部“拓宽发展空间”难以落到实处。

此外，长期以来我国农村干部缺乏系统的培训，文化程度偏低，带领群众建设发展的能力薄弱。虽然各地利用党校、函授、短期培训等渠道提升村干部学历和能力水平，但调研发现，村干部培训内容单一、培训管理不到位、培训机制不健全等问题突出。因此，村干部难以通过培训达到观念大转变、能力大提升，实际培训效果离工作岗位的要求还有较大差距，以简单的培训来改变村干部职业生涯的方式难以奏效。

(二)山区县村干部工资待遇普遍偏低

现行的村干部工资待遇主要由财政供给和村集体收入两部分组成，贫困地区村干部的工资主要由财政统筹支付，有条件的村委会可根据集体收入能力给村干部发补贴，因而村干部的工资待遇与当地经济发展水平和村集体收入密切相关，因此贫困落后地区的村干部的工资收入明显偏低。国家层面目前还没有对于村干部工资待遇进行统一规定，只有一些原则性和指导性的制度规定，比如中组部《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》要求“按照不能低于当地劳务平均收入水平来确定村支书的基本待遇报酬”。很多贫困山区县由于村集体经济薄弱，在贯彻落实中央的政策规定上显得力不从心，包括村村支书在内的村干部报酬与在编公职人员的收入水平相距甚远，甚至也低于外出务工村民的收入水平。比如,肇庆市广宁县的村干部收入大多在1000～1200元/月，其中还要扣除200元/月作为年终绩效考核奖励，实际拿到手仅有800～1000元/月。待遇问题对村干部工作的积极性产生了严重影响，造成村干部职业吸引力不足，很多年富力强村民不想当村干部，村干部老龄化的现象普遍存在。

(三)村干部的社会保障制度尚不完善

在村干部社会保障的制度层面上，难以找到直接关系的法律法规和政策文件，《劳动合同法》、《村民委员会组织法》也并不完全适用于村干部的社会保障制度。比如，《劳动合同法》虽然规定了用人单位社保方面的责任，但其所指主体是企业、个体、民办非企等组织，村委会作为政治意义上村民自治组织，在法律与村干部之间就不属于劳动关系，因而存在法律适用方面的质疑。事实上，村干部的工资、补贴、奖金及其他福利属于村民自治范围内的事项，理应由村集体收入来解决，但还有很多贫困村干部的工资尚且需要财政兜底，更无望依靠集体收入来完善社会保障问题。此外，依照《村民委员会组织法》规定，对于村干部的社会保障的补贴属于“涉及村民利益的事项”，需经全体村民会议讨论通过方可实施，因此从程序的合法性来看，无法由村干部集体决定社会保障资金的来源。由于以上政策方面的缺位，导致村干部社会保障资金的来源主体存在较大争议，造成村干部社会保障制度管理模式缺乏统一性，以至大多数地区都还没建立起村干部的“五险一金”等社会保障制度。

由于历史原因，一直以来离任村干部的社会保障和补偿问题都没有得到妥善解决，在企事业单位的下岗工人尚且有一笔补助金，而村干部在落选离任后却没有任何补偿。根据《村民委员会组织法》的规定，如果村干部任期届满未能继续当选连任的，就不再具有村干部资格，而且不能得到任何的离职补偿。调研发现，村干部对离职补偿诉求反映强烈，广东肇庆地区就出现过离任村干部因养老问题向上级政府表达诉求，他们在离任后晚年生活得不到保障、老无所依，由此出现心理失衡。村干部离职补偿问题需要引起高度重视，如果不加以解决极容易成为农村社会矛盾的隐患。

三、完善村干部激励机制的对策建议

(一)加大政治激励

在实践形式上，村干部是民主选举出来的，但实际上政府部门还是存在很多的操作空间。为例支持和鼓励村干部带领村集体干事创业、发展集体经济，可以通过一系列的政策和行政手段对优秀村干部给予政治激励，拓展其政治升迁的空间。在具体实施中，要根据实际情况，积极创造条件，放宽门槛限制，通过从优秀村干部中考录乡镇公务员、招录乡镇事业编制人员等切实可行的方式，拓宽村干部发展空间。创新乡镇领导干部选择录用的途径和方式，改变传统“对上不对下”的干部管理制度，实现乡镇干部公开选拔、公推直选和考试录用相结合，让能力强、威望高的村干部有机会通过直接民选担任乡镇干部。

在实践中，逐步建立和完善标准化的“村官职业化”管理运行制度，使村干部管理走上制度化和规范化的轨道。完备的村干部管理制度应该包括以下事项：一是规范管理，参照在编公职人员的档案管理模式，建立和完善村干部信息资料库，实行科学化和标准化管理；二是严格考核，实行坐班制保证工作常态化，实行目标责任制和定期考核制；三是教育培训，把村干部培训纳入干部教育规划，增强培训针对性和实效性，提升村干部的履职能力和水平；四是实施末位淘汰制，鼓励村干部合理流动，实现能进能出，有问题的村干部要有序退出；五是加强民主监督，建立健全村干部的考核督查和监督举报制度，以强化队伍监管。

(二)提高经济待遇

要加大村干部的激励和增强职业吸引力，最简单和直接的办法就是提高村干部的经济待遇。考虑到村干部职业的特殊性，承担村干部工资报酬应坚持双重责任主体，既包括政府承担的责任，也要包括村集体负担的责任。在实际操作中，要视地方经济发展水平的差异进行区别对待，可以通过财政手段调节村干部的总体经济收入水平，经济条件好、集体收入高的村干部工资应该由村集体承担主要责任，经济落后、村集体收入薄弱的村干部工资应该由国家财政承担主要责任，这样可以避免各地区村干部的整体收入水平差距过大。以广东省肇庆市为例，肇庆市鼎湖区桂城街道水坑一居委会主任工资总收入为6139元/月，其中财政支付部分只有1433元，而集体补贴部分就达到了4706元；肇庆市德庆县由财政统一支付村干部的工资为2200元/月，有条件的村委会可根据集体收入能力给村干部补贴300-600元/月。

为了进一步建立村干部待遇增长的长效机制，要完善多方筹措资金的渠道。政府层面上，在不增加财政供养人数的前提下，可以加大财政转移支付额度，提高财政用于村级管理费用的比例；对于村集体经营收益，适当调整用于提高村干部待遇的提取比例；对于本村受益的经营主体，要尝试和鼓励其建立“农村发展基金”，用于支持本地农村发展，从中提取部分奖励为农村发展做出贡献的村干部。

(三)完善社会保障

要着力解决村干部的后顾之忧，激励村干部的积极性和能动性，必须加快完善村干部的社会保障体系建设。在国家政策层面，要建立和完善村干部社会保障政策、保障资金、保障标准、服务管理等一系列的制度设置，提高村干部的社会保障水平。探索在职村干部参照职工社会保险管理制度，虽然现在没有一套完全针对村干部参加社会保险的政策，但我们要有敢为人先的改革精神，在政策允许的基础上打破常规，制定操作性强的社会保险制度，包括缴费年限、缴费标准、待遇享受等。在村干部的社会保障资金来源上，综合各地经济社会发展的实际情况，可建立由财政资金划拨、集体经济支付、个人出资自筹三者相结合、权利义务相统一的社会保障资金长效机制。

可以借鉴和总结全国各地方先行先试的做法，建立和完善的正常离任村干部生活补贴制度，解决正常离任村干部的基本生活保障问题。在具体制定和实施离任村干部补助政策中，要结合村干部的职务高低、任职时间、离职年龄、兼职情况等因素，综合制定离任村干部生活补助实施办法，要坚持科学性和可操作性。

责任编辑：夏明珠

2017-06-03

肖向前，广东省肇庆市委党校讲师。