欧阳锋，雷 波（.水利部水库移民开发局，00053，北京；.中国水利水电科学研究院，00038，北京）

水利扶贫工作新形势与应对策略

欧阳锋1，雷 波2
（1.水利部水库移民开发局，100053，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

水利扶贫是我国扶贫开发工作的重要组成部分。在当前国家扶贫开发脱贫攻坚阶段，水利扶贫工作面临国家新的扶贫方略的确立、“放管服”等改革的深入、贫困县财政涉农资金整合使用等政策的调整，以及经济运行新常态等一系列新的形势。在分析论述形势变化对水利扶贫工作影响的基础上，研究提出了应对策略和措施。

水利扶贫；新形势；应对措施

一、水利扶贫工作面临的新形势

1.脱贫攻坚对水利扶贫工作提出新要求

党的十八大以来,我国把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作。当前，我国已经进入国民经济和社会发展“十三五”时期，“十三五”是实现全面建成小康社会的决胜阶段。根据《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚的决定》（中发〔2015〕34号），我国要在未来3到5年解决贫困问题，实现“两不愁、三保障”等脱贫解困目标，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。为实现这一目标，根据当前扶贫工作的特点和形势确立了“精准扶贫、精准脱贫”的新方略，强调扶贫开发贵在精准、重在精准，并明确“六个精准”，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准、脱贫成效精准，这是健全精准扶贫工作机制的基本要求。这一要求对水利精准扶贫提出了新要求。

2.新常态下经济下行压力对水利建设投资带来不确定性

当前我国经济正步入发展“新常态”，供给侧改革、“放管服”等新的改革措施正在逐渐深化，经济面临持续下行的压力。国家经济发展策略的转变以及经济下行压力会对我国水利建设投资带来重大影响。与此同时，水利扶贫建设任务对投资的需求却继续增加。据测算，要实现“十三五”脱贫攻坚对水利扶贫工作的部署和要求，大概需要6 600亿元左右的投资。在经济下行压力下，希望延续“十二五”时期中央投资为主导的局面很难实现，中央层面投入水利建设的资金突出在“控规模”和“保重点”上，对面上项目更多体现在中央投资的引导和聚焦功能上。

3“.放管服”和供给侧等改革深入、贫困县涉农资金整合使用等也带来新挑战

扶贫开发“中央统筹、省负总责、县抓落实”的工作体制，体现了扶贫工作更主要属于地方事权，地方政府在扶贫开发中发挥主要作用，而“放管服”改革、供给侧改革，特别是贫困县涉农资金整合使用等，为这一工作体制的运行提供了保障。“市场能管的交给市场，地方能管的下放给地方”，行政审批权限进一步精简和下放。由于之前水利扶贫一直以中央投入为主，加上水利扶贫工作的行业特点，水利部等中央部门一直在水利扶贫工作中占据着主导作用。“十三五”期间，随着我国中央事权和地方事权划分改革的深入，这一局面也要逐渐改变。今后，除规定的重大建设项目之外，资金分配权和项目审批权将下放到贫困县。国务院办公厅印发的《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）对纳入统筹范围的涉农资金项目，包括中央层面的农田水利设施建设和水土保持补助资金、农业综合开发补助水利项目资金、江河湖库水系综合整治资金、全国山洪灾害防治经费等财政专项资金，以及中央预算内投资用于“三农”建设部分，明确提出“资金项目审批权限完全下放到贫困县”。上述各类资金，贫困县可以根据脱贫攻坚任务需要因地制宜进行统筹，既可以统筹整合用于水利建设，也可以统筹整合用于其他建设，同时也可统筹整合其他各类涉农资金用于水利建设。

二、新形势下的水利扶贫工作应对策略

1.建立健全工作机制，确保水利扶贫“精准”实施

（1）建立水利精准扶贫工作机制体系

水利部服务国家扶贫开发工作全局，指导开展水利精准扶贫工作，并结合水利特点创新性地构建了水利精准扶贫工作机制体系，主要包括贫困农民水利需求调查机制、水利扶贫项目库建设、水利扶贫投资倾斜会商机制、水利扶贫工作统计分析机制和工作考核机制，以及与扶贫驻村工作队联系、贫困地区技术支持、扶贫联络员体系、贫困地区人才队伍建设等多项配套制度。

（2）全面落实水利精准扶贫工作机制

水利精准扶贫工作机制主要包括：

①需求调查机制。这是贫困地区编制水利扶贫规划，精准确定和实施水利扶贫项目的前提和基础。围绕贫困县脱贫攻坚对水利提出的目标任务，开展水利需求调查。一是从县域层面上调查县域经济发展和贫困县“脱贫摘帽”攻坚目标对水利建设的需求，分析水利发展薄弱环节和因水致贫的主要表现，找准贫困县水利扶贫工程建设的重点；二是从贫困户的角度调查贫困人口脱贫解困的水利需求，以贫困村为边界，精准到户，结合贫困户的贫困原因和脱贫解困的主要措施，明确贫困村和贫困户对水利扶贫工作的需求。

②项目储备机制。就是基于贫困县的水利需求精准调查，建立以县为单元的水利扶贫项目储备库。水利扶贫项目的储备是为了得到更好的实施，基于“精准调查”而储备的水利项目要体现在“精准实施”上。从这个角度来讲，项目储备机制是水利精准扶贫“五项工作机制”的核心和关键。对于储备的项目，按照精准到村、精准到户的原则，通过建立“台账制度”和“销号机制”，实施动态管理，落实每个项目的实施期限、验收日期和销号标准。通过这种“精准化”的动态管理制度，倒逼工期，按计划推进，按成果销号。

③投资倾斜机制。这是水利精准扶贫的重要保障。从中央到地方各级政府要加大对水利扶贫的投入支持力度，确保水利扶贫项目投资及时安排到位。

④统计分析机制。这对于及时全面掌握水利扶贫工作进展和成效十分必要。精准扶贫的统计分析除了要做好水利项目对贫困地区防洪保安、水土保持和水生态文明建设等方面的效果统计分析之外，要重点凸显水利扶贫项目对贫困人口的减贫成效。如饮水安全工程对解决贫困户饮水的问题，农田水利设施建设对解决贫困村和贫困户农村产业脱贫发展中的灌溉设施配套问题，以及水利建设在解决贫困户易地扶贫搬迁中的水利保障成效等。

⑤扶贫考核机制。这是水利精准扶贫的重要推力。应把水利扶贫考核工作纳入地方各级政府扶贫成效考核，促进各级水行政主管部门把水利扶贫工作放在重要位置。

2.应对经济下行压力的水利扶贫工作措施

地方政府要发挥水利扶贫工作的主体地位和作用，通过加大地方财政投入、积极利用金融支持扶贫政策等多种方式，拓宽水利扶贫建设资金渠道，弥补水利扶贫投入和需求之间的缺口。

①发挥地方政府主体地位和作用，加大省级财政对水利扶贫的投入力度。贫困地区应该改变之前对中央投资“等、靠、要”的传统思路，发挥地方的主体作用，加大地方财政支持水利扶贫建设的力度。一是抓好省级重点项目的谋划和实施。在做好国家重点水利工程项目配套的同时，省级政府应该根据本省实际情况及贫困地区水利需求，谋划和实施省级重点水利项目，确保省级财政对水利扶贫工程建设的支持和倾斜。二是结合水利精准扶贫“五项工作机制”，做好水利扶贫专项的精准实施计划，在中央水利投资的引领和聚焦下，加大省级财政的配套比例和力度，落实水利扶贫储备项目的资金来源。

②发挥金融支持水利扶贫政策的主导作用，拓宽水利投资渠道。为拓宽扶贫资金来源，加大投入力度，近年国家出台一系列政策，鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发工作的支持。在金融支持水利扶贫建设方面，水利部先后与农业开发银行、国家开发银行和农业发展银行等多个金融机构建立了联系，并组织省级水利部门与各金融机构进行对接，已经建立了四大政策为主体的金融支持水利政策体系：农业发展银行重大水利工程专项过桥贷款政策、抵押补充贷款（PSL）资金政策，国家开发银行水利扶贫相关政策，农业发展银行、国家开发银行专项建设基金政策。各地应充分利用好国家和地方金融支持水利扶贫相关政策，积极主动与金融机构沟通协调，通过水利扶贫项目融资支持、过桥贷款、开发性金融、财政贴息等支持政策，加大金融支持水利扶贫的力度，弥补地方水利扶贫建设资金不足。同时争取加大国债和地方债用于贫困地区水利建设的规模，通过PPP模式吸引社会资本投入水利建设。

3.财政涉农资金整合背景下的应对措施

在“放管服”改革深入、贫困县财政涉农资金整合全面实施的背景下，贫困县水利部门要从专业角度出发，强调水利的基础性和战略性，提早做好贫困地区水利扶贫项目的储备、包装和推荐工作。

①服务县域经济社会发展大局，找准水利建设工作发力点。特别是从防洪保安、水生态环境建设以及改善制约地区产业发展等水利基础设施薄弱环节入手，为贫困县经济社会发展提供有力的水利支撑和保障。要做好水利项目扶贫、脱贫效益的分析、统计工作，在脱贫攻坚战中量化地体现水利扶贫的贡献程度和水平。

②围绕县域脱贫攻坚大局，找准水利扶贫工作切入点。贫困人口脱贫主要通过发展特色产业脱贫、实施异地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫探索资产收益脱贫等措施和途径。水利部门要围绕县域脱贫攻坚的总体部署和要求，找准水利扶贫工作的切入点，服务贫困县脱贫攻坚主要任务。在易地扶贫搬迁中，要以解决安置区水利基础设施建设为目标，整合国家易地扶贫搬迁有关资金，抓好安置区水利配套建设。在发展产业脱贫中，利用好相关资金，做好解决特色养殖业、种植业和加工业的水利配套。在生态保护脱贫中，要运用国家相关扶持政策，做好水生态环境的治理和保护工作。在资产收益扶贫中，要发挥贫困地区小水电的作用，让贫困人口直接分享到小水电开发收益。

③应对整合压力，谋划重大水利工程的规划和实施。财政涉农资金整合范围不包括重大引调水工程、重点水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流开发治理工程、新建大型灌区、大中型灌区续建配套和节水改造、大中型病险水库水闸除险加固、生态建设方面的支出，水利部门要将上述不受整合影响的水利资金作为重点进行项目谋划，发挥专业部门优势，确保这些水利项目立项和实施。

④深化改革，盘活存量，长久发挥水利工程脱贫减贫效益。要通过深化水利工程管理体制改革，建立水利工程“建管用”长效机制，盘活水利资产存量，最大限度发挥水利工程综合效益，服务贫困地区脱贫解困工作。如推进农村小型水利工程产权改革，明晰工程产权结构，明确工程管护责任主体；创新工程运行管护机制，落实工程运行管护经费；对承担防洪保安、应急抗旱以及维持地区水生态环境建设等较强公益性水利工程要加大财政资金支持力度，通过财政资金购买水利服务等方式解决工程的运行管护经费；对可以实现公益和经营功能兼顾的水利工程，通过拍卖、租赁、承包、流转以及农民用水户协会等多种管护模式，解决工程的运行管护主体和管护经费；深化农业水价综合改革措施，制定“用得起、用得上”的用水价格，完善水价精准补贴机制，利用水价杠杆调节用水户用水行为，促进节约用水。

三、结 语

面对当前扶贫攻坚新形势，水利部门要立足于行业特点，明确目标和任务，紧扣“精准”方略，加强组织领导保障，强化扶贫规划引领，有力推进水利扶贫工作。贫困地区要树立扶贫开发主体地位，转变 “等、靠、要”的思想观念，通过加大省级财政投资，利用金融支持水利扶贫政策等手段，增加水利扶贫资金投入渠道。面对中央和地方事权划分改革以及财政涉农资金项目整合大背景，贫困县的水利部门要从专业角度出发，强调水利扶贫工作的基础性和战略性，提早做好贫困地区水利扶贫规划和实施方案编制工作及项目储备工作，在财政涉农资金整合过程中占据主动。 ■

[1]谢维,李淼,余增鑫.“十二五”期间水利扶贫工作回顾与新时期水利扶贫工作思考[J].中国水利，2015(23).

[2]国务院.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[S].2016.

责任编辑 韦凤年

New challenges faced by water-related poverty reduction and mitigation measures

Ouyang Feng,Lei Bo

Water-related poverty reduction has been one of the key parts for poverty-alleviated development in China.At the critical stage of poverty alleviation,new challenges have been emerged,as we need to develop new strategies,deepen reform by“decentralization,improvement of governance and service”,and make adjustment of policies for integration of financial resources.Strategic measures are proposed based on examination of new situation faced by poverty reduction in China.

water-related poverty reduction;new challenges;mitigation measures

TV+C913.7

B

1000-1123（2017）04-0058-03

2016-11-30

欧阳锋，调研员，高级统计师，主要从事水利扶贫政策制定、实施管理及理论研究等工作。

水利精准扶贫实施效果及完善措施研究。