李明桓

(东营职业学院 会计学院,山东 东营 257091)



地方立法积极性的动因分析及引导

李明桓

(东营职业学院 会计学院,山东 东营 257091)

2015年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》规定,全国所有设区的市均获得立法权,新一轮的地方立法争先恐后地进行。地方立法积极性的动因源于提供依法管理的依据,适应因地制宜的需要,固化地方部门利益的希冀和利益集团的游说。对地方立法需要从符合本地实际、彰显地方特色、避免部门利益固化、加强可操作性等方面加以引导,才能达到《立法法》授权的目的。

地方立法;积极性;动因

目前全国设区的市有284个,2015年前,享有地方立法权的有49个,包括27个省、自治区的人民政府所在地的市,4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市,尚没有地方立法权的有235个[1]。这种立法模式对于地理样貌差异巨大、经济发展水平极不平衡的现实而言缺乏灵活性,不利于各地根据实际情况管理社会、经济和文化。2015年3月15日,修改后的《中华人民共和国立法法》开始实施。其中第七十二条第二款规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”这样,设区的市第一次获得立法权,各地的地方立法按照法定程序迅速展开,在餐厨垃圾管理、自然保护区管理等方面进行了广泛的立法。正确引导地方政府科学合理立法是必须尽快解决的问题。

一、地方立法积极性的动因

任何立法必须考虑法益,地方立法积极性高的动因源于法益的大小,主要包括以下四个方面:

(一)提供依法管理的依据

《中华人民共和国宪法》第三条第一款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第四款规定 “中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”与我国的政体相适应,长期以来我国采用集中立法的模式,主要分为两个层级,一是全国人大和国务院,二是省级人大和省级政府,包括直辖市人大和政府。随着改革开放的实施,过于集中的立法权不适应经济发展和城市管理的需要,究其原因在于长期以来中央和地方权力划分的不合理性及由此带来的利益博弈。因此宪法又赋予经济特区和较大的市一定范围的立法权。随着经济改革和政治改革向深水区迈进,《立法法》又赋予全部设区的市一定范围的地方立法权。

长期以来,中央和地方在人权、事权和财权的划分上是不协调的。事权主要依靠地方,而人权、财权大多数在中央政府。合理分权一直没有得到妥善解决。《立法法》第六条第一款规定:“立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”该条尽管只是原则性规定,但是已经涉及到科学、合理地确定国家机关的权力和责任,《立法法》当是破解中央和地方合理分权的开始。由于《立法法》的赋权,地方政府获得了经济、民生、环保等方面的立法权,填补了无法可依的尴尬局面。

(二)适应因地制宜的需要

复杂多样的地理条件决定了我国各地的经济、社会发展要因地制宜。我国地域辽阔,地理、气候、物产、人口差别较大。先天性的差异使得每一个行政区域发展的起点不同,导致的后果也不同,对于这些自然条件,人类没有能力进行彻底的改变,只能因地制宜。

长期以来的政策因素导致区域经济发展不平衡。改革开放初期,我国对不同地区采取差别对待政策,导致经济特区、东部沿海开放城市、东部地区经济快速发展,GDP增长幅度较大,由此带来的经济收入、城市发展、环境改善和中西部相比已经不可同日而语。由于中央给予政策支持滞后,加上先天性不足,中西部经济发展已经成为制约共同富裕的瓶颈,东西部地区经济发展差距越拉越大,致使同一地区,开放先后不一,政策支持力度不够也导致经济发展的不平衡,这在一定程度上是政策因素导致的。2016年8月6日中国人民银行发布二季度《中国货币政策执行报告》称:“中国人均国民收入较全球平均水平还有较大差距,即使从国内看不同区域间差别也比较大,人均地区生产总值最高的省份比最低的省份高出约四倍。”[2]因此,各地根据本区域的自然状况、人口数量、文化教育程度、科技水平等状况,制定适合本区域社会、经济发展相适应的地方性法规是契合我国实际情况的。所以,因地制宜制定地方性法规也是地方立法的主要动因之一。

(三)固化地方部门利益的希冀

在市场经济条件下追求利益最大化是每一个市场主体存在的天然动力,政府也不例外。目前我国各级政府在行政管理上采取扁平化管理的模式,各个管理部门职能不同,管理权限各异,由此带来的利益则大相径庭,政府各部门权力大小与利益多少几乎成正比。因此,大家对于职位的选择大多倾向于有权力、有好处的岗位;那些权力小、责任重、没有多少好处的岗位则甚少有人问津,这就是利益法则。随着法治政府的建立,地方立法的增多,政府各部门的权力重组将不断进行,由此产生的部门权力争夺则成为常态。

一旦有较大利益的部门、岗位确定下来,固化该部门、岗位利益的想法、做法便应然而生。一个部门的权限来自于政策和法律的厘定,相较而言,政策是善变的,法律是稳定的。随着依法治国战略的实施,依法行政已经成为新常态。为了固化自己的权力及利益,通过地方立法的方式为自己所在部门争取权力最大化、利益最大化便成为一种最可靠稳妥的方式。只要有法律规定便有了法律依据,那么行使权力、攫取利益就有了冠冕堂皇的借口。

因此,通过地方立法的方式将部门权力固化,部门利益固化、制度化,也是地方立法积极性的动因之一。

(四)利益集团的游说

利益集团通过各种方式游说立法机关通过对其有利的法律议案在西方已经成为一种常态,尤以美国的院外游说集团为代表。2003年美国东北部地区发生的“8·14”大停电事件,给美国造成严重损失。美国电力产业希望改造电网,但需要寻求政府的支持,尤其是对股息和投资给予税收优惠。经过院外集团的游说,最后众议院拟定的能源法案要求联邦能源监管委员会(FERC)对进行电网升级改造的公司给予费率优惠。与此同时,活跃在中国境内的境外利益集团,通过公关、利益输送、与地方政府共生、与国内利益团体结成共同体等各种方式,越来越多、越来越深地介入中国经济决策。我国《反垄断法》的出台之所以如此艰难,背后不乏外国游说团体的影子。

在市场经济条件下,我国已经形成不同的利益团体和利益阶层,他们的诉求不同,利益实现的方式不同,而游说立法机关制定有利于自己的法律规范则是共同的目标。这种游说采取公开和隐秘两种范式。由于我国的立法机关是全国人大和地方人大,而人大会议每年只开一次,因此,大量的工作都由人大常委会进行。作为人大代表,可以通过提案的方式宣示自己或团体的主张,否则就需要游说其它人大代表或人大领导和法律委员会人员,希望把能够体现自己主张的提案列入人大议事议程,并通过法定程序最终把提案变成法律。因此,利益集团游说也是促使地方立法积极性高涨的重要因素。

二、地方立法动因的引导

地方立法的动因必须基于依法治国的战略,因地制宜的需要,并为依法行政、管理提供法律依据,不能为地方利益、部门利益和个人利益制造合法的借口,为利益集团谋取额外利益开设机会之窗,这样地方立法权的初衷才能够达成。故此,对于地方立法的动因需要加以引导。

(一)地方立法应符合本地实际

依法治国作为国家的治国方略,已经成为各级党政机关的共识。以往主要依靠政策管理社会的弊端日渐凸显,因为政策因时需要而制定,时过境迁;政策可能因人而异,人变政策也变,因此,政策是善变的,难以形成长效机制。而法律则不同,法律的稳定性是其基本特点,因此,寻求稳定的法律作为管理社会的依据是建设法治国家的应有之义。

同时各种政策短期效应也不利于法治理念的养成。因此,地方立法主要体现在两个方面:一是根据已有的全国性法律、法规的授权,制定在本地方的实施办法或者实施细则,这一般是在省级政府层面进行;二是本地某个领域缺乏法律规制,需要立法。立法是一件很严肃的事情,需要大量的调研和论证工作,某项立法一旦出台,其法律效力至少在三年以上。如果立法技巧生疏,立法语言晦涩难懂,立法不符合本地实际,尤其是可操作性差,这样的立法将会破坏法律的严肃性,难以起到法律的规制作用。因此,地方立法不能一哄而上,也不能相互攀比,而应为有效管理社会,建立有序社会提供法律依据,而不是其它。

(二)地方立法应彰显地方特色

我国地域辽阔,各地人文、地理、物候、习惯等因素导致了彼此之间的区隔,形成了鲜明的地方特色。地方立法时必须考虑本地的特色,通过立法的形式强化、突出本地特色。如作为旅游城市,必须对旅游资源加强保护,在旅游资源规划、开发、利用等方面必须有法可依。在上一位阶法律之下制定的地方性法规可能更加严格,处罚力度更大。对地方旅游资源保护的立法,在立法语言、立法体例上必须有特色,增强针对性。以东营市黄河三角洲湿地为例,其生态系统最为脆弱,关于黄河三角洲湿地自然资源的开发就必须强调法律对湿地的保护,这种保护是刚性保护,没有讨价还价的余地。

(三)地方立法应避免部门利益固化

目前,在我国的国家权力机构设置及分工上,不同部门的权力以及所带来的利益有很大差别。职能增加意味着权力增多,权力增多意味着人员配置、财务预算等方面资源占用增多。因此,部门之间的争夺是显而易见的。随着法治意识增强,依法治国理念及法治政府的建立,部门之间利益固化的最稳妥的办法就是通过法律确定下来。因此,对于立法带来的稳定的部门职权,在地方立法中已经显现出来。西方国家有专门的游说团体为某一行业的利益对国会进行游说,以期通过法律给予行为上的依据或者固化特定的利益。尽管从表面上看获得了法律的授权,然而这种通过法律固化部门利益的做法显然违背了法律的正当性要求。尽管有些政府部门专业性比较强,在立法时需要倚重这些部门,但是应该避免出现固化本部门利益的立法条文和草案,地方立法部门在行使立法监督权时,必须注意这些问题。如果这种现象难以解决,还可以聘请专家立法,以平衡授权部门立法带来的弊端。当然专家立法时也可能受到游说,因此,必须有地方人大立法机关来把关。

(四)地方立法应有可操作性

《立法法》授予地方立法权的主要目的在于解决我国区域差别比较大,需要因地制宜的相关问题。因此,地方立法的关键是具有可操作性，主要体现在五个方面：一是避免出现过多的原则性条文，损害地方性法律的权威;二是法律条文要简洁明了,让普通公民都能理解条文的意涵;三是法律能够被执行，否则,其权威性将荡然无存;四是执法力量的配备和物质技术条件的可靠保障;五是尽量避免以罚代法,滋长有钱人的任性,否则对于法律的执行有极大的伤害。

三、结 语

赋予地方立法权彰显了我国立法的进步性。获得地方立法权的城市立法积极性空前高涨是好事,但是由于其缺乏立法经验,在立法过程中会面临诸多需要考量的因素。无论如何,立法的动因在于正当性。在此前提下,需要引导立法者打破部门利益、小团体利益的桎梏,制定出符合当地需要,能够解决相关问题,通俗易懂并为百姓所接受,执行效果良好的地方性法规。

[1] 李建国.关于《中华人民共和国立法法修正案(草案)》的说明》[EB/OL]. [2015- 03- 09]. http://cpc.people.com.cn/n/2015/0309/c64094-26658236.html.

[2] 中国人民银行货币政策分析小组.中国货币政策执行报告[R].北京,2016:53.

[责任编辑] 刘青山

2017-04-16

李明桓(1965—),男,山东招远人,东营职业学院会计学院副教授,高级经济师,主要从事经济法、合同法、地方立法研究。

10.3969/j.issn.1673-5935.2017.02.013

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