李军，吴建国( 中国石油天然气集团公司生产经营管理部 )

中国石油储备建设对策研究

李军，吴建国
( 中国石油天然气集团公司生产经营管理部 )

针对我国石油储备建设存在的权责不清，项目建设阻力大、周期长，受托企业的积极性有待进一步提高，商业储备定位不清等问题，建议：1）加快战略石油储备建设；2）加快实施企业义务储备；3）从国家外交层面统一谋划并配套完善支持政策，将陆上管道运输建成稳定可靠的“流动性储备”；4）协调解决国家石油储备库保管费用不足、试生产费用来源不明确等问题，充分调动石油企业承担国家石油储备建设的积极性；5）加快石油储备管理机制建设。

石油储备；能源安全；政策；机制

中国已成为世界第二大石油消费国，对外依存度超过60%，石油储备体系对保障国家能源安全至关重要。面对低油价的契机，应加快在建和拟建储备设施建设；积极调动企业积极性，加紧实施企业义务储备，建设稳定可靠的“流动性储备”；加快石油储备管理机制建设，保障我国石油储备规划目标顺利实施，保障国家能源安全。

1 世界主要国家石油储备概况

目前，世界上有许多国家建立了自己的石油储备制度。国际能源署（IEA）和欧盟两大国际组织都对成员国规定了强制性的石油储备义务。按照1974年签署的国际能源协议(IEP)，IEA成员国必须承担相当于90天石油净进口量的储备义务。欧盟确定的储备义务是90天石油消费量，而且要求所有成员国均须建立应急储备；对于石油净出口国，允许在90天的基础上按扣减25%比例进行储备。

1.1 美国

美国石油储备分政府储备和企业储备两类，是一种典型的以政府为主的石油储备模式。截至2016年7月底，美国石油总库存为20.8亿桶，其中战略石油储备6.95亿桶（见表1），商业石油储备13.85亿桶（原油5.22亿桶，成品油8.63亿桶）。美国石油总库存可满足净进口量387天（其中商业储备可满足239 天，战略储备可满足148天），远超IEA对成员国的储备要求，可见其对石油储备建设及国家能源安全的重视。

1.2 日本

日本建立了官民一体的石油储备体系。截至2016年7月底，日本总石油库存可满足净进口量150天，其中商业储备可满足 65天，国家战略储备可满足85天，也超过IEA对成员国的储备要求。为吸取2011年“3·11”大地震的教训，日本进一步增加了成品油的储存种类和储备量，储备量增加到4天，以提高应对灾害的能力。

1.3 印度

2015年，印度石油消费量为1.96亿吨、石油进口量为1.54亿吨，是世界第三大石油消费国和第四大石油进口国。印度石油储备计划分为两期，一期建设石油存储能力530万吨，将于2016年底完成，届时储备天数将达到10天；二期计划于2020年前再新建4个石油存储设施，存储能力达到1250万吨。

1.4 欧洲

德国石油储备联盟承担国家法定石油储备。截至2016年7月底，德国总石油库存可满足消费量120天的需求，其中商业储备可满足45天，国家石油储备可满足75天。法国是世界上最早建立石油储备的国家，截至2016年7月底，法国总石油库存可满足消费量100天的需求，其中商业储备可满足40天，战略储备可满足60天。英国石油储备的53%为成品油，截至2016年7月底，英国总石油库存可满足净进口量222天、消费量90天的需求，主要为企业商业储备。

2 我国石油储备建设情况

2004年以前，我国石油储备均为企业生产库存，主要用于企业生产经营周转。2004年，一期国家石油战略储备基地开始建设。2006年底，国家出台了所得税返还建设企业商业储备（以下简称商业储备）政策，批准中国石油、中国石化建立原油商业储备。目前，我国石油储备由国家战略储备、商业储备和企业生产库存组成。

表1 世界主要国家石油储备（截至2016年7月底）

国家石油战略储备由国家出资建设，所有权、动用权均隶属于国家。国家石油战略储备的采购收储、轮换、动用均由国家主管部门上报国务院，经批准后向企业下达计划执行。至2016年年初，我国已建成8个国家石油储备基地。其中地面库7个，分别是舟山、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津国家石油储备基地；地下库1个，即黄岛国家石油储备洞库。

商业储备设施建设的全部资金、商储油采购的部分资金由中央财政以资本金注入方式支持。企业负责运行管理，运行费用由企业负担。企业具有一定自主权，商储项目规划、选点与建设，由企业自主决定，资产为企业所有。企业可根据生产需要，采取“借油还油”或销售再购进等方式对储备油进行更新串换运作。截至目前，我国商业储备设施已经全部建成投产，并按国家要求存储了相当规模的石油。

另外，作为油田、炼厂、管道、码头等的配套建设设施，国有石油公司及为数众多的地方炼厂均建有一定规模的石油储罐，主要满足企业日常生产运行和周转的需要。

2.1 取得的经验

第一，顶层设计，规划引领。国家从战略储备库项目立项、设计、施工、采购收储等方面制定了一系列管理规定和制度，确定了“政府出资、企业代管、依法运作、中心监督”的管理体制，有效地指导了国家战略储备的建设。国务院批准的《2008－2020年国家石油储备中长期规划》，确定了分阶段实现目标，为我国石油战略储备发展建设描绘了蓝图。

第二，形式多样，油气并举。考虑到国家战略储备库投入大、建设周期长，为迅速提升我国石油储备规模，在加强政府储备建设和收储的同时，国家积极出台利用企业储备库代储政策以及所得税返还建设商业储备政策，形成了以战略储备为主导、企业代储和商业储备为补充的格局，使我国石油储备规模得到快速提升。我国石油储备以存储原油为主、成品油为辅，同时还建设了一定规模的天然气商业储备，以解决我国天然气冬季调峰能力严重不足的问题。

第三，制定条例，依法行政。国家能源主管部门一直在积极组织研究和制定《国家石油储备条例》，以明确国家石油储备的管理体制、管理架构以及相关单位的责权利关系，保障国家储备事业有法可依和规范运作。该条例的制定已历时两年多，将在经广泛征求意见的基础上，争取尽早出台发布，为政府储备和企业义务储备的建设提供法律依据和保障。

2.2 存在的问题

第一，战略储备委托管理采用行政化手段，有关主体的权责不清。一是将国家石油储备基地公司的建设和管理采用行政手段“委托”给企业，模糊了甲乙方之间的责权利，不利于战略石油储备建设与运行管理的顺利规范进行。二是国家石油储备基地公司所有权隶属于国家，由受托企业代管，但国家石油储备基地公司由受托企业注册成立，出资人责任不清晰。

第二，项目建设外协难、阻力大、周期长。一是国家石油储备项目建设用地实行政府划拨，但地方政府供地积极性不高，不愿意提供土地指标。二是根据国家《石油天然气管道保护法》，库外管线占地属于临时用地，部分地方政府要求按照永久征地进行补偿，管线路由经过之处受到各种地方势力的阻拦，出现因连接管线不通造成已建成储备库迟迟不能投用的现象，导致投资极大浪费。

第三，受托企业的积极性有待进一步提高。一是受托企业按要求全权负责储备基地生产、安全、环保等运营管理，但要面对自身无法解决的资金落实、报批流程等问题。例如，大连国家石油储备基地安全隐患治理项目2011年就申请上报，2015年资金才到位，周期较长。二是国家石油储备保管费用标准偏低，相关规定修订滞后。《国家储备石油财政财务管理暂行办法》于2011年施行，规定执行期限为三年，目前尚未修订。现行国家石油储备库原油保管费采用单一标准，未考虑国家石油储备的地域特点和规模等因素，应结合国家石油储备的实际情况，制订合理的保管费标准，以减轻企业负担。三是尚未明确采购成本和相关费用的审核标准，以便统一规范执行。四是存在国家石油储备试生产费用的拨付问题。国家石油储备必须是保税油，需要办理保税资质。但根据海关要求，办理保税资质必须先进油完成试生产，而在保税资质获得前只能利用企业所属原油进行试生产，会产生大量试生产费用，企业负担较重，积极性不高。

第四，商业储备定位不清。商业储备既参照国家直接出资的战略储备管实物，又按国家授权投资机构管理国有资本收益，两套管理体系在商储管理上交叉重叠。从储备体系角度看，商业储备产权归属企业，承担国有资产保值增值责任，企业自负盈亏，按照责权匹配和公平统一的原则，企业商业储备不属于国家石油储备。从财政资金角度看，中国石油、中国石化是国家授权的投资机构，财政引导、企业投入，国家的部分引导资金以资本金注入方式增加了国有权益。一笔资金无法同时承担两种用途和责任，不能重复计算。企业承担着相应的国有权益保值责任和自筹资金利息及维护成本，商储资产应由企业自主决定商业运营，回归企业正常的资产管理，不应对这部分资产进行单独限制。

3 建议

中国石油集团经济技术研究院预计，2015－2020年我国石油需求年均增长2.4%、2020－2030年年均增长1.1%，2020年我国石油需求量将达到6.08亿吨，2030年达到6.8亿吨。

按照上述石油需求预测和90天净进口量计算，若我国原油产量稳定在每年2亿吨左右，2020年我国石油净进口量为4.08亿吨，对外依存度上升到67%，国家石油储备（战略储备加义务储备，下同）规模要达到1亿吨；2030年石油净进口量为4.8亿吨，国家石油储备规模要达到1.18亿吨，需要在现有规模的基础上大幅增加储备量。

自2004年国家石油储备建设工作启动以来，在各级政府和企业的共同努力下，我国石油储备建设总体进展顺利，石油储备体系初具规模。但也要看到我国现有储备规模与保障国家石油供给安全的要求仍有较大差距，与美国、日本、欧洲等世界主要发达国家和地区的储备能力相比也存在较大距离，应继续加强国家石油储备建设工作。

3.1 加快战略石油储备建设

一是重点做好在建国家石油储备基地项目的工程收尾、保税资质办理等工作，尽早实现收储。根据已投产国家石油储备基地项目的经验，国家石油储备项目从工程交工验收到收储环节多、周期长，为抓住当前低油价时机，尽早实现收储，政府和企业应密切配合，在依规合法的前提下，采取特事特办、一事一办、专人盯办、限期办结等做法，加快办理节奏。

二是针对建设国家战略储备库对拉动当地经济增长和税收贡献较小、地方政府积极性不高等问题，建议有关政府部门建立国家石油储备基地建设项目推进会制度，利用行政手段积极协调在征地、拆迁和手续办理等项目前期及建设过程中存在的突出问题，并纳入地方政府业绩考核范围，保证项目按既定目标顺利实施。

3.2 加快实施企业义务储备

企业义务储备是国家石油储备体系建设的重要组成部分。为使国家中长期储备规划目标能顺利落地，国家应尽快出台《国家石油储备条例》，明确企业义务储备的范围、油种、标准，随着地方炼厂“三权”的放开，为国家实施企业业务储备奠定了良好的基础。对于义务储备范围，建议国内原油加工、贸易和成品油批发销售企业均应承担；对于油种，应包括原油和成品油（汽、煤、柴油等）；对于储存规模，应综合考虑规划目标、政府储备和企业义务储备结构占比、各所有制企业加工和市场份额等因素，体现公平合理的原则。

3.3 建设稳定可靠的“流动性储备”

马六甲海峡是我国海上石油进口的主要通道，地区安全将威胁我国能源安全。同时受台风、海啸等恶劣天气影响以及海盗袭扰，海上运输面临较大的风险。陆路管道运输具有规模大、安全环保、操作方便、损耗低等特点，是“流动性的储备”，在石油运输中具有重要地位。我国已建成东北、西北、西南三大陆路通道，2020年三大陆上原油进口通道总能力将达到6000万吨/年以上。但是，由于存在油源和价格等问题，目前实际进口量大幅低于通道能力，使陆上资源的供应保障能力没有得到充分发挥，也影响了国内储备库的收储工作。需从国家从外交层面统一谋划并配套完善支持政策，将陆上原油进口的资源组织、战略通道建设纳入系统工程，统筹布局。

3.4 充分调动石油企业承担国家石油储备建设的积极性

一是协调解决国家石油储备库保管费用不足的问题。国家主管部门应结合各地国家石油储备库的实际情况，制定合理的保管费标准，或按照国家石油储备库的建设规模拨付保管费，以减轻企业负担。

二是解决试生产费用来源不明确问题。国家主管部门应研究出台国家战略储备库投入试生产至正式收储期间试运行费用的拨付管理办法，以解决试生产费用的来源问题。

三是对商业储备存储维护成本给予适当的资金补贴。储备建设是一项高投入、高成本的战略性工程，是国家能源保障体系重要组成部分，为使商业储备持续健康发展，国家主管部门应对存储维护成本给予适当的资金补贴。若确实难以对商业储备存储维护成本进行补贴，商储资产应回归企业正常资产管理，由企业自主决定商业运营，不应对这部分资产进行单独限制。

3.5 加快石油储备管理机制建设

我国战略石油储备在信息批露、市场监测、风险预警、影响分析等方面尚待完善，全面系统的委托代管制度、石油轮换制度、设备技改和安全隐患治理资金来源制度、国家石油储备动用制度等还处于空白状态，制度建设任务艰巨。为此，国家相关部门应参照国外先进国家的经验，加快石油储备立法，出台相关管理制度，更好地指导和规范我国战略储备和企业义务储备的建设。

总之，国家石油储备的建设关系到国家能源安全，意义重大。我国应针对石油储备建设中存在的问题，从国家层面统一谋划部署，稳步建设与经济发展阶段和规模相适应的储备体系。

[1] BP.BP世界能源统计2015.

[2] 中国石油经济技术研究院. 2014年国内外油气行业发展报告[M]. 北京：石油工业出版社.

[3] 陈德胜, 雷家骕. 法、德、美、日四国的战略石油储备制度比较与中国借鉴[J]. 太平洋学报, 2006(2):61-71.

改回日期：2016-11-19

编 辑：夏丽洪

编 审：萧 芦

Analysis of China’s petroleum reserve construction

Ll Jun, WU Jianguo
(CNPC Production & Operation Management Department)

China’s petroleum reserve is facing the problems such as unclear powers and responsibilities, huge resistance and long period of large project construction, lacking motivation of trustee companies and fuzzy orientation of commercial reserves. The paper suggests speeding up the construction of strategic oil reserves; accelerating the implementation enterprise compulsory reserves; unified planning and coordinately improving the supporting policy from national diplomatic level and building the onshore pipeline transport like “liquidity reserves” of stable and reliable; coordinating and solving the storage of national oil reserve costs and the source of charge of pilot production, and fully arousing the enthusiasm of petroleum enterprises to undertake the construction of national petroleum reserve; and accelerating the construction of petroleum reserve management mechanism.

petroleum reserve; energy security; policy; mechanism

2016-11-09