倪 星， 梁维东

中国地方改革的类型学：改革角色与共识基础*

倪 星， 梁维东

近年来，中国各地方政府推动的试验性和创新性改革不断涌现，有的昙花一现，有的得以全面推广。在相对稳定的政治环境中，为何出现如此多样化的局部性改革创新行为？学术界的争论有二：一是地方改革的动力是自上而下还是自下而上的，二是地方改革的路径是渐进调适式的还是全面深化式的。围绕这两大分歧，地方改革可以归类为四种典型模式：孤岛现象、执行差距、渐进调适和创新扩散。类型差异背后反映的是地方政府在改革中的角色和地方改革的共识基础存在区别。该类型学划分在理论上回应了当前海内外有关中国国家适应性和政权弹性的讨论，在经验上为进一步推动地方政府简政放权和转变政府职能提供了可预期的参考模式。

政策试验； 地方改革； 类型学

在中国改革开放进程中，为了激发市场、社会和基层的活力，分权成为必然选择。尤其在中央与地方政府之间，分权让利成为改革时期调整政府间财税、金融、贸易等方面权力的主要思想。分权赋予地方改革自主权和积极性，进而改变地方的政治、经济与社会生态。在此背景下，地方政府特别是基层政府出现了一种制度创新的强大动力。局部地区的制度创新相继被周边地区学习、模仿，进而全面扩散。各地方政府也有极大的热忱去学习海外的新理念、新制度与新做法，进行选择性的制度移植和调整来提升治理能力。创新改革在地方政府之间传播，甚至成为一种竞争态势。那么，在一个相对稳定的政治环境中，在缺乏清晰具体的顶层设计情况下，何以会发生区域性、局部性的地方改革创新行为？在这些改革中，有不少新模式被推广，也有许多地方性试验昙花一现。如何理解这种高度差异化的地方改革？

事实上，对于转型期中国的地方改革，学术界早已有诸多论述。这些论述大致围绕两个问题展开讨论：一是地方改革的动力是自上而下还是自下而上的，二是地方改革的路径是渐进调适式的还是全面深化式的。本文围绕这两大分歧，对既有文献进行系统梳理，在此基础上提炼出当前地方改革的四种典型类型，分别是孤岛现象、执行差距、渐进调适和创新扩散。不同类型的差异背后反映的是转型过程中的地方政府角色和改革共识基础的区别。该类型学的划分，在理论上回应了当前海内外有关中国国家适应性和政权弹性的讨论，在经验上则为进一步推动地方政府简政放权和转变政府职能提供了可预期的参考模式。

一、地方改革的动力：自上而下，还是自下而上

对于中国地方改革的推动力，国内外学者们进行了广泛的讨论。这些讨论大致可以分为两派观点：自上而下和自下而上。

(一)“自上而下”的视角

有学者认为，中国的地方试点改革实际上都是中央自上而下推动的政策试验。韩博天认为：中国的中央政府与地方政府采取上下分治的运行机制，政策实验是“先在地方政府执行政策过程中进行政策创新，然后把来自基层和地方的经验注入国家政策的一种机制，常被视为促进制度创新的有力手段和避免因不明情况而导致改革震荡的有效方法”*韩博天、石磊：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期，第31页。。他将其总结为“分级制政策试验”。在“分级制政策试验”的影响下，地方政府改革和创新的动因受到上级政府推行渐进改革的影响。地方政府不过是在中央所允许的范围内尽可能地挖掘新的增长点，能够“最大限度地反复试验”，再把试验的结果运用于整个国家的政策，体现了中国政治制度的开放性和适应性*韩博天：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下的反复试验》，《开放时代》2009年第7期，第41—42页。。

刘培伟认为，中国的地方创新型试验都是在中央选择性控制之下的。中央对于如何改革不设定具体的原则和改革的目标，但是会通过不断调整中央与地方之间以及政府与社会的制度安排(权、责、利)来对试点进行控制。在中央牢牢控制主动权的情况下，地方政府往往是以服务中央主导的权力秩序为出发点和归宿。一旦出现任何可能威胁到中央统治的越轨行为，中央政府都会立即回收下放的权力，从而造成创新的保守性和断裂性。

地方处于被动地位的另外一个表现是，下级政府的政策创新呈现出高度同质化的特点：(1)试验和创新的周期性；(2)创新远离政治类；(3)浮于表面的创新；(4)口号式创新。刘伟培指出：地方政府缺乏自主性，他们的“创新”实践总是跟着上头发布的命令，这使得貌似蓬勃的地方改革并无新意*刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——“中国改革”实践”机制的一种解释》，《开放时代》2010年第4期，第71—74页。。

沈承诚从新制度经济学的角度出发，认为制度创新是中央政府、地方政府和市场三个主体反复博弈的结果。其中，中央政府和市场主体都缺乏创新的动力和能力，只有地方政府能够承担起制度创新的角色，但地方政府往往表现出消极的创新态度，造成“创新”往往流于口号和形式*沈承诚：《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措——基于新制度经济学视角的考量》，《理论与改革》2006年第2期，第16—19页。。可从以下两个方面来看导致“伪创新”的原因：(1)规模效应、学习效应、协作效应、预期效应、策略效应等制度设计造成的路径依赖使得政府往往只注重表面工程，而不顾实际的创新效果，从官员到职员都消极应对，这种无效的创新反而得到地方政府的争相效仿，最终导致地方政府的创新被锁定在了无效率的伪创新困境。(2)中央与地方之间存在着巨大的信息鸿沟，中央很难有效对地方形成核查和监管，造成地方政府也不愿冒险进行创新，而是偏向选择风险小、获利大的“面子”项目，从而导致伪创新。

(二)“自下而上”的视角

与上述学者所持的“自上而下”视角不同，另一派学者认为在创新试点的过程中，地方政府自下而上地发挥了非常积极的角色。诺斯(North)从新制度主义的角度剖析中国制度创新的动力，认为中国的制度结构有一种非常强的适应能力，虽然其中存在不确定的因素，但最重要的是它为地方的试验创造了足够的空间，以此克服体制的固化和障碍，能够比较灵活地把握时代的机遇*[美]科斯、阿尔钦、诺斯著，刘守英译：《财产权利与制度变迁》，上海：上海人民出版社，1991年，第50—112页。。白霖认为，中国的改革是自下而上的，最大的动力源自于改革所释放的地方分权和利益激励*转引自刘鹏：《三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评》，《社会学研究》2009年第5期，第192页。。

同样，王绍光认为自下而上的注入政策的方式一直是中国共产党治理国家的实用经验。通过研究农村医疗问题，他指出中国在不断地进行政策试验、调试和学习的过程中表现出巨大的活力，体现了中国政治制度的强大适应能力*④⑤ 王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期，第131—133,113—115,131—133页。。其中，地方政府扮演了重要的先行者的角色，通过不断地探索，积累了成功的经验和教训。王浦劬和赖先进认为：相较于中央政府和下级政府，省级政府尤其享有最大程度的政策试验自主权，所以往往是“自下而上的吸纳辐射公共政策扩散模式的首创主体”*王浦劬、赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报》哲学社会科学版2013年第6期，第14页。。朱亚鹏在研究中国贵州的住房货币化改革成功经验时指出：在中央政府的支持下，地方政府能够充分发挥自身的优势和特长，即使在资源禀赋并不好的贵阳市，政府的试点也能够收效良好*朱亚鹏：《住房货币化改革与社会公平——贵阳房改个案研究》，《武汉大学学报》哲学社会科学版2006年第5期，第667页。。

至于上级在下级试点创新过程中所施加的影响，这批学者认为上级扮演的更像是一种把关者和倡导者的角色④：中央只为地方创新提出了模糊的目标，这就使得基层试点有了更高的合法性和活动空间。同时，为了加快政策的成功，上级领导也会保护地方试验的结果⑤。即使遇到比较大的结构性障碍，地方政府也有一套应对的措施，能够在自己的权限范围之内通过各种正式和非正式的渠道，绕过这些制度障碍而继续推动改革*张楠、迪扬：《基层政府行政审批制度改革的路径分析———以顺德为案例》，《公共行政评论》2014年第2期，第45页。。这同样表明基层政府能够发挥的主动性。

二、地方改革的路径：渐进调适，还是深化改革

第二个争论点在于从地方政府推进改革的路径出发，探讨中国从20世纪70年代末以来推动的市场化改革何以取得了显著的经济成就。对于中国经济高速增长的成功原因，中国研究的学者们展开了旷日持久的争论。学者们的观点大致可以分为两派：渐进主义派和深化改革派。

(一)地方政府推动的渐进改革

渐进主义派认为中国经济改革成功的关键不是全盘西化，而是渐进改革。例如，巴里·诺顿(Barry J. Naughton)就认为中国改革成功的关键在于渐进改革和允许有限竞争。中国经济改革的渐进模式带来一种计划(经济)外的增长——非国有企业的快速发展和外资厂商进入中国市场，对国有企业造成巨大的压力；计划部门的重要性越来越低，直到整体经济成长到计划之外。刘遵义、钱颖一和罗兰也以价格双轨制为案例说明了这一点*转引自田伟：《双轨制改革的历史回顾及评价》，《理论学刊》2009年第4期，第56页。。他们认为中国的价格双轨制有帕累托改进的特性，使得市场改革没有输家。一般而言，在价格自由化过程中，必然有人受损而有人获利。但是中国的价格双轨制可以在现存的机构之间进行隐性的一次性的总补偿，通过计划与市场之间进行利益转移。这种转移利用了已有的计划结构，不需要额外的财政或额外的信息。

“渐进派”提出的最有力证据是中国地方政府直接介入地方经济和企业经营。90年代后期中国的地方政府直接投入到房地产和旅游业开发和经营热潮之中，地方政府公司化的特征愈发明显*戴慕珍：《中国地方政府公司化的制度化基础》，戴慕珍、甘阳、崔之元编：《中国改革的政府经济学》.香港：牛津大学出版社，1997年，第99页。。苏南和山东农村的例子就很好地解释了中国如何在没有政治变革的情况下带来农村经济增长。其关键就在于地方政府的法团化，即县镇村三级政府直接介入经济生产和管理企业，党政企三者合一的法团组织运作是以经济利益最大化为目标，官商结合的模式允许地方干部利用行政权力和对资源的调配能力既为企业提供支持却也施加控制。以地方政府为代表的公共组织本身成为经济增长的主要推动力。

(二)地方政府推动的全面改革

深化改革派认为，中国经济改革不过是因为向西方市场经济趋同而成功，渐进趋同或不彻底的市场改革反而会造成中国经济的不可持续发展。1989年，倪志伟提出著名的市场转型论。他借用迈克尔·波兰尼(Michael Polanyi)提出的三种经济生产方式(市场经济、再分配经济和互惠经济)的划分框架，认为随着中国从再分配经济向市场经济转型，权力、激励和机会这三大资源会有利于“直接生产者”，而对“再分配”权力的拥有者不利；市场转型越彻底，经济交换就越不可能根植于干部网络之中，而市场中的“直接生产者”们(尤其是私营企业主)通过市场的自由运作即可获得当权者们原来掌握的权力资源*倪志伟：《市场转型理论: 国家社会主义由再分配到市场》，边燕杰主编：《市场转型与社会分层》.北京:三联书店，2002年，第253—256页。。拉迪(Lardy)则认为中国不彻底的经济改革，尤其是金融改革的滞后(例如国有银行发放大量贷款给低效率的国企)，会阻碍中国经济的可持续增长*[美]尼古拉斯·拉迪著、钟科译：《中国的金融体系何时能满足其需要?》，《经济社会体制比较》2002年第6期，第26页。。

深化改革派对渐进主义派的有力反驳是针对地方政府扶持私有企业的意愿。蔡欣怡(Kellee Tsai) 从1994到2001年的调研，发现地方政府并非扮演发展型国家的角色。它们控制国有银行，将贷款向国有企业倾斜。在此背景下，私营企业主通过社会网络向地下钱庄等非正式金融集资创业、周转和扩大。中国经济增长并非由垄断国有银行贷款的国有企业所共享的，而是依赖于这些从国有银行贷不到款而借助非正式金融成长起来的非国有企业自下而上推动的*[美]蔡欣怡著，何大明、湾志宏译：《后街金融: 中国的私营企业主》，杭州：浙江人民出版社，2013年，第1—16页。。

三、地方改革的类型学分析：改革角色与共识基础

综上所述，对于转型期地方政府推动的试点改革，学者们的争论主要集中在两点：第一，“自上而下”和“自下而上”的分歧在于地方政府的角色是主动的还是被动的；第二，“渐进派”和“改革派”的分歧在于改革过程中，政府与市场之间、中央和地方政府之间以及国家与社会之间，围绕“如何改革”是否存在清晰蓝图和稳固的共识基础。而在纷繁复杂的改革现实中，实际上这几种情况都同时存在，对此的研究也众多复杂，甚至被海外学者称为盲人摸象*[美]塞奇·托尼著、邵明阳译：《盲人摸象：中国地方政府分析》，《经济社会体制比较》2006年第4期，第96页。。围绕地方政府角色与地方改革基础这两个分歧点，本文对既有研究所涉及的地方改革进行归纳，大致可以识别出四种理念类型(ideal type)，分别是：孤岛现象、执行差距、渐进调适和创新扩散(见表1)。

(一)孤岛现象

第一种类型的地方改革可以界定为“孤岛现象”，主要指地方政府在缺乏与上级达成共识或获得上级支持情况下推进的自下而上改革。在这种改革中，地方政府扮演着积极的主动型角色，但是由于上下级之间缺乏内部共识，导致改革动力不足，沦为昙花一现的试点项目。郭正林就曾将90年代中国各地兴起的农村经济体制改革和村民自治制度改革描述为“孤岛现象”。他发现1999年度深圳龙岗大鹏村、湖北咸安等地的乡镇选举改革都是孤军深入而未能突围，导致改革很快恢复原样。孤岛现象主要有以下几个特征：一是地方改革者有很强的主动性与使命感，把改革当作事业，愿意承担风险；二是改革剧烈地打破了既有利益格局，阻力大；三是试点改革缺乏内部共识、上下配合、左右联动和制度配套*郭正林：《乡镇体制改革中的“孤岛现象”》，《半月谈》2004年第4期，第32—34页。。事实上，绝大多数的地方试点改革都是转瞬即逝。彭淑曾对历届中国地方政府创新奖的获奖项目进行跟踪调查，发现许多项目都被中断，缺乏可持续性*彭淑：《地方政府制度创新是“民主秀”？》，《南方人物周刊》2010年第41期，第42—43页。。杨雪冬认为：在现有体制下，地方改革的最重要因素除了改革创新者本身的作用，就是上级(尤其是中央)的认可和支持；很多地方改革没能成功扩散，最主要的原因在于缺乏上级政府或中央政府的介入*杨雪冬：《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，《公共管理学报》2008年第1期，第16—20页。。

表1 转型期中国地方政府推动改革的类型学划分

(二)执行差距

第二种类型的地方改革存在“执行差距”，主要指上级政府在缺乏与下级达成共识的情况下强制性地推进地方改革，导致地方试点改革者消极应对，最终改革偏离了最初的期望。在这种改革中，上级自上而下地布置改革试点任务时也没有赢得地方的支持，内部共识的缺乏导致地方政府扮演被动角色，甚至带有抵触心理，最终带来结果的偏差。

原因之一，在中央政府到地方政府之间存在一条复杂的委托代理链条，中央把相应政策的执行委托给地方政府，并期待地方政府能够推动制度创新。但是，根据“委托—代理”理论，上级和下级之间存在着信息不对称，中央很难对地方的行为实施监控，这使地方有极大的空间来推诿上级布置的任务，或者是消极处理*定明捷：《中国政策执行研究的回顾与反思(1987—2013)》，《甘肃行政学院学报》2014年第1期，第17—25页。。李瑞昌*李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第59—80页。把上级命令得不到下级认可和执行的情况称为“政策空传”，反映了在缺乏中央与地方的共识情况下的政策偏差。原因之二，中央政府和地方政府常常面临着完全不同的改革逻辑。中央政府需要实现它的政治承诺，从而得到民众的支持，而在一个权力高度集中的组织中，地方政府更注重的是如何表现上级安排的硬性指标，而非完全赞同中央提出的比较理想化的改革目标，这就导致了政策目标与执行的脱离。任何的改革既需要上级对下级的相应政策支持，也需要同级部门之间的互相协调，这些改革要素需要大量的时间精力来经营。对于一个缺乏动力进行改革的地方政府来说，改革的成本越大，改革的结果越走向形式化*沈承诚：《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措——基于新制度经济学视角的考量》，前揭刊，第16—17页。。

例如，唐伟*唐伟：《养老金并轨改革不能老摸石头不过河》，《理论参考》2013年第11期，第40页。指出：养老金并轨改革就是单由中央政府推动的改革，缺乏地方政府的支持。虽然国务院早于2008年起就明确提出养老金并轨的改革思路，开始推动事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作，但是，五年过去之后，大多数地区都表示这项政策缺乏科学的顶层设计，地方政府在自己的职责权限中很难有突破，改革同时受到来自公共部门人群的压力，激进的改革很容易引发新的矛盾。

(三)渐进调适

第三种类型的地方改革可以称之为“渐进调适”，主要指政府内部上下已经对改革达成共识，在上级的鼓励下，地方政府考虑到改革带来的不确定性而进行风险规避，采取渐进性调整的改革。虽然地方政府已经认可了改革的必要性，但是出于政治风险和利益庇护等因素的考量，地方往往选择在特定的领域或有限的范围内进行局部改革，改革的手段比较温和中庸，呈现出一种渐进的改革模式。

出现渐进改革的原因在于，中央对地方政策执行者的控制是有限的，实践中政策的结果往往表现为上下级之间的利益博弈，其中既有在政策目标范围内的讨价还价，也有未经政策许可的、超越政策目标的策略性行为，地方政府会从自身的利益出发选择最适合改革的策略，包括挑选阻力最小的措施和缩小试点范围等*杨鹏：《产业政策在中国的境遇——一位基层官员的实践体会》，《战略与管理》2001年第2期，第54—59页。。

以官员财产公示改革为例，虽然从中央到地方、从国家到社会都认可财产公示对于反腐的积极意义，但是地方政府的实际作为是谨小慎微的。例如在新疆和湖南的试点结果是，各地扩大了申报的内容，完善了报告的程序，但是并未打算将财产向社会公开，且对违法的处罚不力，导致此轮改革不了了之，没有产生很大的社会影响*白建峰：《官员财产公示制度研究》，西南政法大学硕士论文，2012年，第15—20页。。

这种渐进的地方改革实际上构成整个中国改革的图景。沈大伟认为：改革开放后中国采取了一系列的调适性改革来适应新的国际和国内政治经济社会变迁，并且有可能最终走向一种“折中型国家”*[美]沈大伟著，吕增奎、王新颖译：《中国共产党：收缩与调适》，北京：中央编译出版社，2011年，第1—11页。。

(四)创新扩散

第四种类型的地方改革可以被称为“创新扩散”，意指在中央政府和地方政府普遍达成共识的情况下，地方政府积极主动地推动持续性和创新性改革。在这种类型的改革中，中央政府为地方政府的改革创造了良好的制度空间，地方政府为了获得经济或者政治上的收益也在努力探索改革的方向，并且由于试点的成功而得到其他地区的效仿和学习。

中央政府对于改革总是持实用主义的态度，会在保证大局稳定的情况下，允许地方进行分权式决策，通过来自各地的反复试验来得出适合全国推行的最优的经验*王绍光:《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，前揭刊，第111—113页。。从制度主义视角来看，中央与地方达成改革共识的时候，体制空间既培育了学习源，同时又保证了政治统一的前提。王绍光还认为，农村医疗卫生的融资体制的成功就说明了政策倡导者(中央)和决策者(地方)之间如何磨合、调整、适应，从而达到了良好的改革成效。

2010年前后广东佛山顺德的综合改革体现了在上下级共识和地方积极性都齐备的情况下改革的路径选择。顺德的改革是在上级(广东省)政府驱动、地方政府主动试点、基层社会推动的合力之下摸索前进的。上级政府是“引领者”和“协作者”*李兰芝、梁雨晴:《地方政府行政改革何以持续——广东顺德个案探析和启示》，《学术研究》2012年第11期，第75—79页。，顺德区及各街道政府是“学习者”和“思考者”，顺德的基层社会和民众则是推动改革的中坚力量*肖滨、郭明：《以“治权改革”创新地方治理模式——2009年以来顺德综合改革的理论分析》，《公共行政分析》2013年第4期，第2—28页。。同时，顺德区委、区政府以积极的姿态积极配合广东省综合试验改革试点工作，从而使顺德综合改革能够起到较明显的效果。顺德政府主动抓住改革的机遇、官员具有较强的学习能力等是顺德综合改革稳健推进的重要保障。

为了推动改革的深化发展，顺德区政府有一套整体的规划方案，改革所涉及的范围广泛而且深入权力内核，不仅包括了权力结构和行政机构的调整，同时也在行政审批制度、商事登记制度等全方位推动了改革，为理顺国家、市场和社会的关系做了积极的努力。可以说，顺德的综合改革体现了上下级的改革共识，也体现了地方政府推动改革创新的潜力与动力*Nandiyang Zhang， Political Elite Coalition and Local Administrative Reform in China-a case study of Shunde under Wang Yang， Journal of Contemporary China， 2016， Vol.25，No.98，pp.277—291.。

四、结论与启示

上述四种类型只是一种理想化的划分。事实上，中国地方改革的图景从来就不是铁板一块。中国之大，加上改革开放之后经济社会变迁速度之快，足以催生出各式各样的地方改革样本。而且，地方改革领域和类型复杂多样，背后可能既有自上而下的推动，也有自下而上的激励；在适宜条件下，有的地方得以全面推进转型，而有的地方则因内外环境变化而只能断断续续地推进改革。但问题是，这种差异性改革样本背后是否有着规律性的一面？如何建立起一个客观系统的类型学划分来囊括和解释不同类型的地方改革?更重要的是，如何才能让地方改革不陷入执行差距、孤岛试验和渐进调适等模式，而是能最大限度地激发出地方改革的活力，进而产生更多的创新扩散？这种创新扩散背后有哪些有效的策略？回答上述问题，需要在既有理论的基础上对四种类型的地方改革加以抽象和比较。

首先，“执行差距”和“渐进调适”的共同特征是被动地响应上级的改革号召。不同之处在于：“执行差距”是下级在抵触改革情况下选择性或象征性地应付上级所做出的改革，而这种抵触心理背后反映的是政府内部上下级之间事先缺乏足够沟通，在没有达成改革共识的情况下自上而下推进改革，必然会带来自下而上的扭曲应付；而“渐进调试”则是政府内部达成一定改革共识的基础上，地方政府在上级划定的范围和允许的空间内进行摸索。这两种改革之所以难以形成可持续的全面改革，最主要的原因在于地方政府在改革中的被动型角色。

其次，“孤岛现象”和“创新扩散”的共同之处在于地方政府在改革中扮演着积极主动的角色，积极寻求因地制宜的试点领域和试点方案。两者的区别在于，“孤岛现象”中的地方试点未必是在上级鼓励或允许的范围之内，而且改革也缺乏广泛的社会支持。例如深圳大鹏村的基层选举改革，不仅超出上级可控的范围，也触动了既得利益，结果只能是昙花一现。相反，“创新扩散”是建立在广泛的内外部共识基础之上，不仅上级对试点内容和范围持鼓励态度，而且地方各界也对改革存在广泛共识。

最后，“渐进调适”和“创新扩散”的共同之处在于均存在上下级以及内外部的共识。而区别在于，“渐进调适”缺乏改革远景和蓝图，地方政府依然采取被动试验的态度，力求在可控和风险最小的领域摸索前进，试验的短期目标仅仅是为了在迎合上级的改革倡议的前提下不触及地方既得利益格局。“创新扩散”则是全面深化改革的远景，虽然无法一步到位，但是地方政府仍持主动寻求试点的态度，因地制宜酝酿试点方案，通过各种策略改变“创新扩散”中带来的零和博弈困局，构建共识基础，从而促成可持续的地方改革。

对当前中国地方改革的模式进行类型学分析，在理论上和经验上均有重要意义。理论上，中国反常规的政策试验模式是近年来海内外学者争论最为激烈的话题之一*Tsai，Wen-Hsuan and Dean， Nicola，Experimentation under Hierarchy in Local Conditions: Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan，China，The China Quarterly，2014，No.218，pp.339—358.。孤岛现象、执行差距、渐进调适和创新扩散是学界当前所热烈讨论的四种典型类型。对此进行归类比较分析，探究背后的改革角色和共识差异，有助于我们反思在当前相对稳定的政治环境中为何会出现高度差异化的局部性改革创新行为，进而更加深入地把握中国作为一个整体在如此复杂且快速变迁的社会转型过程中依然能够维持其独特的弹性和适应性*[美]沈大伟著，吕增奎、王新颖译：《中国共产党：收缩与调适》，第1—11页。。在经验上，党的十八大以来把简政放权作为全面深化改革的重要一环，并且敦促地方政府加快职能转变步伐。在此过程中，地方政府如何主动推动政府管理创新，并且将创新有效的经验模式推广到其他各地，成为中央密切关注的问题。因此，如何避免“执行差距”和“孤岛效应”，将“渐进调试”转化为“创新扩散”，成为下一步研究中的重点和难点。

【责任编辑：杨海文；责任校对：杨海文，赵洪艳】

2016—04—18

国家社会科学基金重大项目(13&ZD011)；打造“理论粤军”2014年度重点课题(WT1423)

倪 星，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院(广州 510275)； 梁维东，中山大学政治与公共事务管理学院(广州 510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.06.014