服务型政府、公共服务型政府、新公共服务的比较研究

2017-01-05韩兆柱翟文康

天津行政学院学报 2016年6期

韩兆柱翟文康

摘要：服务型政府从理论、模式、实践三个维度理解，指一种强调服务理念的理论与以服务行政为主导的政府治理模式，在实践中建设满足公民服务需求的政府。服务型政府并不等同于公共服务型政府。公共服务型政府强调政府职能由经济建设转向公共服务，而服务型政府是对管理型政府的替代。服务型政府不同于新公共服务，新公共服务不是服务型政府的理论来源。走向服务型政府需要整合治理方式，实现“为我所用”，妥善处理三者关系，借鉴其他两者的优势。

关键词：服务型政府；公共服务型政府；新公共服务

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）06-0081-09

2004年，温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上提出“建设服务型政府”，并在《政府工作报告》（2005）中提出了“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。在理论层面，有一大批学者研究并产生了可观的学术研究成果；在实践层面，各地方政府也相继推进服务型政府的建设。但是，在服务型政府建设不断发展的同时，也出现了一些“小插曲”。很多学者将“服务型政府”与“公共服务型政府”混合使用，认为公共服务型政府与服务型政府是“平行关系”、“等同关系”，甚至前者优于后者。这种概念的混淆也将成为新时期服务型政府研究和建设的阻碍。中国学者在研究问题时形成了一种惯性思维，倾向于到西方找出处。中国服务型政府理论基于借鉴西方新公共服务理论而产生的认识是存在偏差的，这不利于新时期服务型政府的构建。因此，笔者认为，有必要对服务型政府、公共服务型政府概念进行辨析，有必要对“新公共服务理论是服务型政府的理论来源”这一误解给予明确的解答。

一、服务型政府、公共服务型政府和新公共服务的概念辨析

“概念是学术研究得以展开的工具，要促进学术研究水平的不断提高，任何学科都必须对它的基本概念有着共识性的理解。”[1]（p.1）只有对服务型政府、公共服务型政府和新公共服务概念进行明确界定，避免出现概念混淆及理论来源不明确的情况，才能在实践中构建明确的服务型政府而非模糊的服务型政府。

（一）服务型政府

服务型政府有三个维度：作为一种社会治理模式、一种理论、实践建设中的服务型政府。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式。”[2]（p.7）作为一种社会治理模式，服务型政府“通过制定公共政策、提供公共服务、改善公共管理、解决公共问题而促进经济社会全面、协调、可持续发展”[3]（p.2）。服务型政府还是一种理论：“何谓服务型政府？它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[4]刘熙瑞认为，作为一种理论的服务型政府，是以服务为宗旨、以公民和社会为本位、以法律为制度保障的政府。“‘服务型政府是我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行，而后被中央采纳的一个概念。”[5]（p.1）服务型政府在我国地方政府早有实践，2000年成都市政府进行了行政审批制度改革，2002年重庆市、南京市政府提出服务型政府的目标，这些十多年前地方政府关于政府转型、服务型政府的建设目前取得了良好的效果。实践表明，作为一种实践的服务型政府在中国的建设是成功的。

笔者根据以上三个维度归纳出服务型政府如下几个方面的特点。第一，作为一种社会治理模式的服务型政府形成的历史必然性。人类社会由农业社会向工业社会，再向后工业社会演变，相应地政府类型也由统治型政府向管理型政府再向服务型政府演进（参见表1）。恩格斯指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变革中去寻找；不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找。”[6]（p.741）在后工业社会中，知识经济取代了工业经济，商品经济转向了服务经济。知识经济时代对政府的治理模式也提出了相应的要求，服务型政府的演进是一种历史的必然。

第二，从宪政角度看，服务型政府明确界定了政府与社会、与公民之间的关系。一是政府部门以公民为本位，根据公民需求提供服务；二是政府官员要树立服务的理念。

第三，在政府职能和价值理念上，明确了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，并以服务为宗旨，达到公民满意，实现公共利益最大化。“政府是‘公共服务的机关，公共行政最重要的性质也在于服务，服务的精神意味着政府施政与公民的意愿与需要相一致；政府及其公职人员提供尽可能多的产品与服务，同时又是高品质的服务。”[7]

第四，在服务方式上强调服务主体的多元化、服务形式的整体性、服务提供的公平性。服务含管制，管制为服务。服务型政府提供服务，并不代表完全排斥管制，“管制作为服务型政府更好提供服务的一种补充手段还是必不可少的。服务型政府并不是只讲服务而不要管制的政府，服务型政府也会利用公共权力的强制性，对那些可能或已经破坏社会和市场秩序的少数人实行管制”[8]。

第五，服务型政府提倡法治并讲究政府问责。

（二）公共服务型政府

“公共服务型政府的概念是2003年‘非典过后才出现的一个新概念，问题主要集中到了政府在公共管理中如何定位？如政府全部工作的重点，政府应该承担的责任，以及提供公共物品等。”[9]公共服务型政府是指“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”[10]。公共服务型政府着重提供私人、企业无法提供或投入大、收益周期长的公共产品和服务，其对政府的要求重点在职能上，是在经济建设的基础上，强调提供充足的公共服务。从历史维度分析，公共服务型政府是中国政府职能转变的具体体现，是中国行政体制改革的必然性结果。公共服务型政府可以理解为以公共服务为导向的政府，强调政府的中心职能从经济建设转移到提供公共服务上来。李军鹏总结出公共服务型政府的五大特征：“第一，政府的作用集中于公共领域。政府的职能主要是提供公共产品和公共服务。第二，政府管理的基本哲学是实现社会正义。第三，政府是公共利益的鲜明代表。第四，政府权力是有限权力。第五，现代政府是法治政府。”[11]（p.30）

（三）新公共服务

新公共服务既是指一种批判并超越传统公共行政理论和新公共管理理论的政府治理理论，又是指一种区别于传统官僚制、企业型政府的新公共服务模式，还指当代西方公共行政领域正在出现的一种运动，即“新公共服务”运动。“所谓‘新公共服务，指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命。”[12]（p.409）作为一种理论的新公共服务，以公共利益、公民精神和民主治理为核心，为了实现有效的民主治理，在公共行政活动中，需要公共行政官员承担行政责任，追求公共利益，转变领导观；重视公民精神，鼓励公民参与，主张与公民的合作治理。不同于官僚制与企业型政府，新公共服务更加强调公平、责任与公共利益，是对管理主义的扬弃、对宪政主义的回归。不同于传统的集权、分权的组织结构，新公共服务提供的是一种合作型组织，公共行政官员致力于为公民的利益表达与政治参与提供一个平台。作为一场运动的新公共服务，在西方公共行政领域出现，对公共利益、民主价值观和公民权的呼声越来越高。登哈特指出：“公民和公共官员正在以一种互利合作的方式齐心协力地界定和处理一些共同的问题。我们认为，这种新的态度和新的参与表明公共行政领域正在出现一场运动，我们将这场运动称为‘新公共服务。”[13]（p.1）新公共服务具有如下特征：提倡政府提供服务；强调政府的目标是公共利益；提倡将政府战略和行动分为思考与行动，政府应战略地思考、民主地行动；新公共服务主张政府为公民服务；强调政府的责任并不简单；提倡政府要重视人，在追求生产率的同时更加重视人的需求；强调公民权和公民服务比企业家精神更重要。

服务型政府是在中国本土诞生的一种政府治理模式和理论，并有十余年之久的实践应用。公共服务型政府是我国2003年之后出现的概念，是我国政府职能转变的一种内在要求和具体体现。新公共服务是在美国产生，并针对传统公共行政和新公共管理提出的一种政府治理理论，在美国公共行政领域对新公共服务中公共利益、民主价值观、公民权的呼吁逐渐演化为一场运动。

二、服务型政府、公共服务型政府和新公共服务的比较

服务型政府、公共服务型政府和新公共服务

之间在概念上有着本质的区别，为何学术界研究中，三者的关系会出现混淆？除外在因素外，三者有着某些相似性。基于此，需要对三者的相关特征进行比较，探讨这种混淆出现的原因。

（一）服务型政府、公共服务型政府和新公共服务的相同点

1.核心主张——公共服务。服务型政府、公共服务型政府、新公共服务三者概念上都有一个共同的词，就是“服务”。三者都主张为公民提供优质的公共服务，

都离不开公共服务。事物最突出的外在表象是某事物区别于其他事物的关键所在，而服务就是服务型政府最突出的外在表象。服务型政府区别于法治政府、责任政府的关键特征就是其核心主张是为公民提供优质的公共服务，服务性是服务型政府最突出的特征。公共服务型政府的本质就是以公共服务为导向的服务型政府。党的十一届三中全会确立了党和国家的工作重心由“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”，做出了“改革开放”的决策。改革开放三十年以来，我国经济发展迅速，取得了许多重大的经济成果。但是多年来，我国对公共服务和社会管理投入较少，特别是SARS危机后，政府逐步重视公共服务的职能，从而提出公共服务型政府的概念。公共服务型政府是政府职能转变的结果，不仅以经济建设为中心，同时重视为公民提供公共服务的职能。新公共服务主张政府的职能是“服务”而不是“掌舵”，为公民服务而不是为顾客服务，公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论明确这艘“船”的主人是公民，认为政府是为公民提供公共服务的，政府与公民的关系不是商家与顾客的关系，鼓励公民参与公共服务。

2.价值追求——公共利益、责任与正义。服务型政府追求公共利益最大化，为公民提供服务，力求公民满意。在一些“政务服务大厅”，公民享受完服务后，都会对服务人员进行满意度评价，旨在完善服务、提高满意度。服务型政府还是责任政府，有权力就要承担相应的责任，责任政府要求政府在提供服务的过程中做到公正、高效、负责任。公共服务型政府认为政府所集中的领域是公共领域，是公共利益的代表，为企业和公民提供所需要的服务。新公共服务主张公共利益是目标而非副产品，认为责任并不简单。登哈特指出：“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同利益和共同的责任。新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。”[13]（p.47）他还总结出公共利益的四种模式，即规范模式、公共利益的废止论观点、政治过程理论、共同的利益。政府行政官员有责任帮助公民表达利益，同时，行政官员根据公共利益进行决策与执行。新公共服务还承认责任并不简单，认为责任是复杂的，将公众视为政府负责任的基础，突出强调公民权和公共利益的中心地位。罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。”[14]（p.1）公共服务的供给对象是公众，所在的领域是公共领域，都会涉及公平、正义等价值，服务型政府、公共服务型政府、新公共服务都强调服务提供及其分配过程中的公平与正义。

3.研究对象——政府与公民。服务型政府、公共服务型政府和新公共服务所研究的对象都是政府与公民。三者的主张都是基于公民需求与权利，对政府的角色及其行为做出的要求。从政府角度看，服务型政府和公共服务型政府将政府的角色定位于服务的提供者，政府应当较少地干预市场，只为市场和企业提供必要的服务、加强市场监管、提供良好的市场环境。同时也对政府的代表人——公务员进行了角色定位，服务型政府和公共服务型政府认为公务员应当扮演好组织者、引导者、仲裁者的角色。新公共服务认为公务员日益重要的角色是帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，公共利益不是公民个人利益的简单相加，而是在公民对话、协商基础上形成的聚合利益，而公务员是要为公民的协商及其利益聚合提供一个平台。新公共服务认为政府的职能不是“掌舵”而是服务，政府要鼓励公民参与政治。从公民的角度看，服务型政府与公共服务型政府的出发点都是根据公民的需求做出某种反应，新公共服务也非常重视人的作用而不是效率，明确公民是这艘“船”的主人，政府是为其服务的。三者不约而同地将公民视为其核心研究对象，并对政府及其工作人员提出了相应的要求，是为了在政府与公民之间建立良性的互动关系，取得良好的治理效果。

综上所述，服务型政府、公共服务型政府和新公共服务三者之间在核心主张、价值追求、研究对象等方面存在相似性或相同之处，这些相同之处使得三者看起来很相似，关系变得模糊起来，但是这些相同之处并不能决定三者的性质，不能完全说明三者有直接的关系。世界上不会存在两片相同的树叶，同理，服务型政府、公共服务型政府与新公共服务三者之间也是有区别的，弄清楚三者关系混淆的原因之后，就需要考究他们之间的区别，界定清楚他们之间的关系。

（二）服务型政府、公共服务型政府和新公共服务的不同点

1.对应概念。“列宁阅读《逻辑学》的时候，深切地感受到，概念是成对出现的，这是非常深刻的。除了日常用语外，一切概念都有着与之相对应的另一概念存在。”[15]服务型政府相对应的概念是管理型政府，公共服务型政府相对应的概念是经济建设型政府，新公共服务相对应的概念是新公共管理。笔者在前文已经论述，根据社会治理模式演进历程，服务型政府是经由统治型政府、管理型政府演进而来，是政府治理模式的渐进发展，服务型政府是一种更好的、更高形态的政府。回顾新中国成立以来，中国经历了计划经济时代向社会主义市场经济时代的转变，政府也相应地由全能控制型向经济建设型政府转变。经济基础决定上层建筑，上层建筑的存在也依靠相应的经济基础。计划经济时代，我国政府形态是全能的控制型政府；社会主义市场经济时代，中国政府形态是经济建设型政府，而公共服务型政府是没有相应的经济基础的（参见图1），因此“公共服务型政府”不能作为一种政府形态而存在，只能是政府职能转变的具体体现。党的十一届三中全会做出了改革开放的决策，停止了“以阶级斗争为纲”，将政府工作重心转移到经济建设上来。在2003年非典事件后，政府开始重视公共服务，出现了公共服务型政府的提法。很明显，这种提法是政府职能转变的体现。因此，公共服务型政府的这种提法，是政府职能转变的体现，而非政府形态升级，而且中国目前经济条件还未达到发达水平，政府职能重心完全从经济建设转移到公共服务的可行性较小。所以，在对应概念及其演进历程上，服务型政府与公共服务型政府是不同的。新公共服务是在对传统公共行政、新公共管理批判基础上提出并演进而来的，与另外两者并无联系。

2.产生时间及背景。产生时间及背景的差别是区分事物最直接的根据。“服务型政府”这一概念由张康之最早提出：“要从根本上限制政府规模，就必须对政府存在的哲学理念作以重新整理。我们的看法是，需要建立起一种全新、完全不同于传统的统治型政府和近代的管理型政府的新型政府，我们把这种新型政府称作服务型政府。”[16]。显然，这是作为一种社会治理模式的服务型政府。刘熙瑞

认为，中国加入WTO是中国融入经济全球化的第一步，而在全球化的背景下，中国政府的改革目标就是服务型政府[4]。加入WTO是服务型政府产生的直接推动因素。而公共服务型政府是“非典”危机之后出现的，并在学术界受到一批学者的关注。2003年非典事件暴露出政府在提供公共服务方面的不足之处，经过这次事件，政府及学术界认识到政府需要强化公共服务职能，进而公共服务型政府的概念逐渐进入学者研究的视野。从公共服务型政府产生的过程可以看出公共服务型政府提出时间滞后于服务型政府，公共服务型政府只是政府职能转移，而服务型政府就政府的行政理念、运作机制、组织机构、公务员角色等多方面做出了相应要求，在职能上，不仅强调政府提供必要的公共服务，还加强在经济、社会及自身多方面的服务性建设。二者对比可以看出，公共服务型政府只是服务型政府建设的一部分。服务型政府认为政府与公民的关系是“仆人”与“主人”的关系，而公共服务型政府并未做出相应要求，也就是说公民仍旧是公共服务的被接受者，没有享受支配权，体现不出服务性质。在这方面，公共服务型政府相对于服务型政府来说是有局限的。服务型政府与公共服务型政府产生于21世纪初的中国，二者与新公共服务的差异性不仅体现在时间上，更体现在“土壤”上。“新公共服务”的代表性著作是登哈特夫妇于2003年在美国出版的“The New Public Service：Serving，not Steering”一书，此书

最早的中译本《新公共服务：服务，而不是掌舵》（2004）

由丁煌翻译、中国人民大学出版社出版。相对于服务型政府而言，新公共服务产生较晚。新公共服务产生于美国，它是在新公共管理批判的基础上提出来的。因此，就时间及产生背景而言，新公共服务不足以成为我国服务型政府的理论来源。

3.理论来源。服务型政府所蕴含的公共性、服务、法治等先进理念都有一定的理论来源。马克思主义代表制界定了政府与公民的关系是“仆人”与“主人”的关系，“三个代表”重要思想是马克思主义代表制与我国实际相结合的产物，二者为服务型政府界定了政民关系。政府公共性理念为服务型政府输送了公共性的行政理念，即在公共领域制定公共政策、解决公共问题、实现公共利益。我国产生的“为人民服务”的思想为服务型政府注入了“服务”的新鲜血液。法治理论为服务型政府提供了理论支持。公共服务型政府理论来源是与之不同的，“学者普遍认为，20世纪80年代以后，英国的公共服务宪章运动、美国的政府创新运动、韩国的亲切服务运动、新加坡的‘好政府建设运动以及西方其他国家的顾客导向型政府建设等，尽管其称谓和具体做法不尽相同，但最终目标都是构建公共服务型政府”[17]。西方国家的新公共管理、福利国家理论及其实践为中国公共服务型政府建设提供了理论指导和具体参考。中国目前的公共服务相关举措逐渐呈现市场化、社会化趋势，政府不直接提供服务，通过外包、公私合作、竞标等形式转移给了社会，这些举措是借鉴西方国家的相关改革措施，可以说，公共服务型政府理论来源于西方国家新公共管理和福利国家理论。登哈特夫妇认为，新公共服务理论来源于民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政。通过理论来源的对比，我们可以辨析出，三者在自身理论构建上有不同的取向，在具体实践操作中也会呈现出不同的形态。因为理论来源的不同，三者在自身理论构建和具体实践指导、组织建构、运行机制等方面也会存在区别。

综上所述，服务型政府、公共服务型政府、新公共服务在对应概念、产生时间及背景、理论来源等方面存在着显著的区别，我们可以清晰地把握三者关系。三者的区分不仅局限于以上三个方面，概念上的区别才是最根本的区别。如上所述，服务型政府是一种治理模式、一种政府治理理论、一种具体实践形态；公共服务型政府是中国政府职能转变的现实具体体现，是政府工作重心的转移；新公共服务是一种批判并试图取代传统公共行政理论和新公共管理理论的政府治理理论，是一种区别于传统官僚制、企业型政府的新型公共服务模式，是当代西方公共行政领域正在进行的一种运动。三者是不同的，服务型政府区别于公共服务型政府，公共服务型政府只是服务型政府职能方面的一种具体体现；服务型政府是中国学者集体智慧的结晶，是中国本土产生的理论，其理论来源并非是新公共服务理论。

三、走向服务型政府

张康之指出：“在服务型政府研究方面存在着三类问题：第一，理论的误植；第二，历史的‘混搭；第三，方向的误导。理论研究中存在着的这些问题对实践造成了消极影响，甚至有可能让政治家们对服务型政府产生怀疑。”[18]为了更好地走向服务型政府，笔者将继续论述如何妥善地处理服务型政府与公共服务型政府、新公共服务之间的关系。

在产生时间上，服务型政府早于公共服务型政府；在产生背景上，服务型政府是在经济全球化、中国加入WTO背景下由学术界和地方政府率先提出、实践后得到中央认可，公共服务型政府是在非典事件之后出现的概念；在理论来源上，服务型政府也不同于公共服务型政府。在其概念上，公共服务型政府只是政府职能转变的具体体现，表明政府开始重视公共服务。面对服务型政府与公共服务型政府的种种不同之处，同时服务型政府又得到中央的认可并在全国广泛的实践事实，我们是不是就要全面肯定服务型政府而彻底否定公共服务型政府？答案是否定的。走向服务型政府并不是采取“敌亡我存”的方式，不是将公共服务型政府“消灭”掉，而是要“为我所用”。前文已析，公共服务型政府其实就是以公共服务为导向的政府，表明政府应当以公共服务为重点、导向去履行自己的职责，达到善治。当前，公共服务型政府的研究已经取得较大的成果，对于政府如何更好地提供公共服务有了一个系统的研究，那么，服务型政府的构建就可以将其研究成果借鉴过来，因为服务型政府职能不仅有公共服务，还包括经济治理、社会管理、文化建设和自身建设等领域，所以，公共服务型政府的研究对于服务型政府完善其公共服务职能来说是“如虎添翼”。因此，走向服务型政府，并非完全否定公共服务型政府的建设，而是要利用公共服务型政府的研究成果，来完善服务型政府的建设。

新公共服务并非是服务型政府的理论来源，二者产生的时间和国度都是不同的，它们的理论来源也不同。面对二者的种种不同，走向服务型政府同样不能抛弃新公共服务。新公共服务中许多先进的思想都值得我们借鉴，公共行政官员的领导观和执行观、重视社区的力量、关注公民精神等思想对于我国服务型政府建设都是很有指导意义的。“他山之石，可以攻玉”，面对新公共服务，我们在明晰其与服务型政府之间的根本区别的基础上，在避免理论误植的情况下，应当借鉴其先进的公共服务思想。服务型政府建设需要借鉴一些西方先进的服务理论。走向服务型政府需要正视与新公共服务的关系，不能将其看作理论来源，只是与其进行理论对照；服务型政府理论作为我国本土产生的理论有一定的中国特色，它的发展需要与其他先进的服务理论做对照。因此，走向服务型政府，建设服务型政府理论，中国学者应当有一种理论自信，将新公共服务当做一种对照物而非理论来源，构建属于中国的大理论。

作为一种社会治理模式的服务型政府，要整合其治理方式，应构建多种治理方式齐头并进的模式。在处理服务型政府与公共服务型政府的关系中，服务型政府是采取“为我所用”的态度，将以公共服务为导向的政府建设纳入服务型政府的公共服务建设。同理，服务型政府还要打造以经济治理为导向的政府、以社会管理为导向的政府、以文化建设为导向的政府和以政府自身建设为导向的政府。多种治理方式齐头并进、互相协调完善社会治理模式（参见图2）。作为一种理论的服务型政府，要完善其理论构建，并与其他理论或思想进行对比借鉴，丰富服务型政府的理论内容。党的十八届五中全会提出：“不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”[19]理论创新是最高层次的创新，体现一个国家的创新水平，因此，对于服务型政府理论的创新将是我们的目标。1881年，马克思在《给维·伊·查苏利奇的复信草稿》（初稿）中的一段话：“俄国是在全国范围内把农业公社保存到今天的欧洲唯一的国家……另一方面，和控制着世界市场的西方生产同时存在，使俄国可以不通过资本主义制度的卡夫丁峡谷，而把资本主义制度的一切肯定的成就用到公社中来。”[20]（pp.435436）马克思在这封回信中提出了著名的“卡夫丁峡谷”理论，即俄国社会可以走不同于欧美国家的资本主义道路而进入比资本主义社会更高一层次的社会主义社会。那么，在我国公共管理学科领域同样也存在着“卡夫丁峡谷”①理论，我国所构建的服务型政府理论同样可以不走西方国家公共管理理论之路进而实现对于西方公共管理理论的超越。自从我国公共行政和公共管理发展以来，一直蕴藏着一股力量，一直为产生属于中国的公共管理理论而铺垫着，进入新世纪，中国到了产生大理论的时候了，如果说这个大理论是什么，如果说公共管理学科可以“输出”国外的理论是什么，那必将是服务型政府理论。作为一种在实践中建设发展的服务型政府，要从实践中总结经验，要有一批学者关注实践，从实践中提炼出理论性的思想。正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》1872年德文版序言中讲到过：“不管最近25年来的情况发生了多大的变化，这个《宣言》中所阐述的一般原理整个说来直到现在还是完全正确的……这些原理的实际运用，正如《宣言》中所说的，随时随地都要以当时的历史条件为转移。”[21]（p.3）我国的服务型政府理论构建也要以实践中的建设为转移。十年前，服务型政府的建设是以省会、地级市或直辖市为主体构建，如南京市、成都市、重庆市等；而新时期的服务型政府建设应当与我国的城镇化进程相契合，应当以部分地级市、多数县级市为主体，实现服务型政府构建地区重心的转移。

综上所述，服务型政府应当将公共服务型政府的相关研究成果为我所用，构建以职能为基础的政府治理模式；服务型政府应当将新公共服务作为理论对比的对象，在理论上实现中国大理论构建的超越；在实践中构建的服务型政府还应当注意以具体的历史条件为转移，与新型城镇化建设进程相契合，实现服务型政府构建的地区意义上的重心转移，达到全国服务型政府自上而下的全面推行。

四、结语

服务型政府、公共服务型政府、新公共服务三者具有本质性的区别，并无直接联系。服务型政府和公共服务型政府并不是同一个概念，二者不是等同的。公共服务型政府是政府职能转变的具体体现，是一种以公共服务为导向的政府，它是服务型政府以职能为基础的政府治理模式中的一部分，服务型政府应当包含公共服务型政府。而服务型政府不仅是指一种政府治理模式，还是一种理论，并在实践中有所建构的政府。服务型政府也与新公共服务不同，作为一种理论的服务型政府与新公共服务理论的地位是平等的，新公共服务并非是服务型政府的理论来源。三者的概念上的混淆模糊了服务型政府构建的方向，因此，辨析三者关系对于服务型政府的未来之路有着重要意义。走向服务型政府应当处理好服务型政府与公共服务型政府、新公共服务的关系，服务型政府应当将公共服务型政府的相关成果“为我所用”，完善服务型政府在公共服务提供方面的研究。同时，服务型政府理论的发展还应与西方新公共服务相对照，从中丰富服务型政府理论的发展，在新时期构建属于中国的大理论。

注释：

①关于马克思所引用的“卡夫丁峡谷”一词的含义，理论界主要有两种认识。一种认为“卡夫丁峡谷”是指资本主义生产发展的过程。所谓可以不通过资本主义制度的卡夫丁峡谷，就是可以超越资本主义生产发展的整个阶段，由前资本主义的生产方式直接进入以公有制为基础的社会主义生产方式阶段。另一种认为“卡夫丁峡谷”意指资本主义的社会形态。前资本主义国家在特殊的历史条件下，可以直接进入社会主义社会，不仅实现生产方式的变更，同时也实现社会制度的更新。笔者在此将其延伸至公共管理学科领域，存在着某种理论不必学习西方理论、走西方道路，而直接建设超越西方的中国公共管理理论。

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