张启伟

摘要：传统政府管理模式存在过分强调社会专业化分工、政层级越来越高、权力集中统一、过分强调规则化等问题，已经不适应当前全球化、信息化的社会背景，向服务型政府管理模式转变是大势所趋，江阴市政府本着“人本民先”的价值取向，从自身的三大职责，包括制度供给服务、提供良好的公共政策服务、提供公共服务和公共产品。开展了大量有效实践探索：推进政民互动、优化服务环境、实施绩效管理，取得了较好的效果。

关键词：服务型政府；江阴市；政府管理模式

“服务型政府”概念是我国学者提出的，但是它所包含的理念和涉及到的理论确实发端于西方发达国家，发达国家进行的以市场力量改造政府绩效的这场运动，为我国服务型政府的建设带来了重要启示。20世纪70年代，东西方国家陆续进入一个全球化、信息化的时代，传统的政府管理模式开始老化，大量问题显现出来，亟需我国政府管理模式转变。

一、传统政府管理模式存在的问题

一是对社会专业化分工的过分强调，导致了专业化行政部门越来越多。最终导致两个后果：其一、机构臃肿、庞大，管理成本高，浪费太多社会财富；其二、专业化分工越细，就越会削弱部门之间的综合协调，影响整个政府系统的运行效率。

二是政层级越来越多。传统行政模式的特点是层级节制。在这种模式下，随着现代社会公共事务越来越多、越来越复杂，老百姓的需求越来越多，西方政府不得不通过增加行政等级来应付。但同时也带来两个问题：一是上级的政策、法规、决策在往下贯彻的过程中，经历的层级就越来越多，结果速度就越来越慢；二是信息传递经历的环节越来越多，每多经历一个层级，信息失真的可能性就会增大一些。

三是权力集中统一。在行政机关里，因为政府权力过分集中统一，久而久之就会在政府内部形成一种权力自我中心主义的思想观念，导致政府工作人员做事情往往是以自我为中心来考虑问题，而不是以老百姓为中心来考虑问题。

四是对规则化的过分强调，导致公务员办事情总是这样一个心态：不求有功，但求无过。只要按照政策、法规、制度、章程办事情就够了，至于自身的工作内容、工作程序、工作态度如何就不考虑了，忽略了老百姓满意度，服务意识较差。

这些问题普遍地反映出：在全球化、信息化的时代，传统的那种在工业化时代建立起来的政府管理模式过时了，失灵了。这些问题的产生有很多原因，其中一个重要原因是：这么多年来，我国政府一手抓管制、一手抓经济，忽略了对自身的改革，特别是忽略其他很多方面的建设与发展。比较早地意识到这些问题的是北京、上海、南京、重庆等城市的政府，它们借鉴西方的理论与实践，结合中国实际，提出了建设“服务型政府”的目标。

二、服务型政府管理模式的内涵

20世纪80年代末90年代初，我国开始学习西方的理论和经验，准备实现政府的转型。转型就是要实现由管制型、经济建设型政府向服务型政府的转变。在过去改革开放30多年的时间里，政府有两大特征：一是管制型政府，一切从“管”字出发，管着经济社会各个领域。第二个特征是经济建设型政府。过去30多年，我们政府比较注重经济效益、经济总量，对社会事业发展情况、公共服务情况、老百姓满意度情况等重视不够。所以，改革开放30多年来，我们整个经济社会的发展出现了很多问题：比如，管制型政府的绝对权力导致官员腐败问题、环境污染问题、地区发展不均衡问题、城乡发展不均衡问题等等，向服务型政府管理模式的转型迫在眉睫，经过政界和学界的共同努力，服务型政府的内涵得到不断的完善。

首先，从价值取向上来看，服务型政府应该是一个“人本民先”的政府。“人本民先”意味着我们政府的每一项政策、法规和每一个行为首先考虑的是老百姓的利益和需求，然后才是自身的利益。凡是涉及到民生、涉及到老百姓利益的政策、决策都应该在征求老百姓的意见建议和诉求的基础上形成。可以通过互联网络、调查问卷、座谈会等形式了解民意民情。这样做有一个好处，那就是在政策执行过程中，受到的社会阻力要小一些，得到的支持多一些。因为老百姓觉得自己参与这个过程了，里面也有自己的元素。而在执行的过程中，应该主动接受老百姓的监督，为老百姓的监督提供方便，这样他们才能放心，才有利于政策的切实落实。最后，执行的效果如何应该由老百姓来评价，不是自己说了算，也不是由上级说了算。只有做到这些，政府才能逐渐改善政府与老百姓之间的关系，才能重新建立起老百姓对政府的信任，树立政府的形象。

其次，从职责上看，服务型政府有三大职责：第一，制度供给服务。提供一系列良性的制度，是政府最重要的服务职责。从大的方面来说，每一项制度都应该是有利于经济社会的发展与稳定的、有利于民生改善的；从小的方面来说，每项制度都应该是便民高效的，是方便百姓和企业办事的。第二，提供良好的公共政策服务。政府应该针对当地经济社会发展中存在的问题制定一系列政策，应该为企业发展提供良好的产业政策、科技政策；为改善民生提供良好的教育政策、环境政策、卫生医疗政策，等等。第三，提供公共服务和公共产品。比如漂亮干净的道路、美丽优雅的公园、方便舒适的公厕、都是公共产品，公共服务细微之处最能体现是不是服务型政府。

三、服务型政府管理模式的实践探索

以江阴市为例，推动服务型政府管理模式主要有三大方面：推进政民互动、优化服务环境、实施绩效管理。以下着重从推进政民互动和优化服务环境进行实践介绍。

（一）推进政民互动

江阴市政府与民间的互动、官民对话的方式主要有七种：网络对话、实地考察和调研、问卷和投票调查、市领导蹲村进户联系点制度、公共决策的民主化、行政效能投诉平台、服务质量评价平台。

在网络对话建设中，现在很多地方政府都建有自己的门户网站，在门户网站上都设有官民对话的若干栏目、论坛，真正实现网络对话的关键是这些栏目、论坛、信箱要有效运行起来，不能形同虚设，通过这些窗口能切实了解社情民意，为老百姓办实事。江阴市政府门户网站上栏目较完善。比如，若有投诉的需求可以进入咨询投诉栏目，在栏目内填写信息和投诉内容，如果想查询投诉受理情况，就可以通过这个平台进入公共服务呼叫中心进行查询，并可对受理情况进行评价。公共服务呼叫中心是江阴市委市政府委托中国电信运营商无锡分公司建设的，政府租用这个中心，把信息技术服务外包给电信，电信通过这种新把老百姓的意见、建议、投诉等反馈给信访局，信访局对信息分类，然后反馈给相关的部门，要求限期处理并答复。这是政府信息化项目进行市场化运作、开展信息技术服务外包的有益尝试。

其他官民对话形式中，如实地考察和调研。各级领导干部要利用相对闲暇的时间到基层去考察调研，与老百姓深入交谈，了解民情民意，并把民情民意反映到下一步工作中去。乡镇党政干部还要准备民情日记本，记录所听所闻；问卷和投票调查。比如，“幸福江阴”从最初战略构想和目标的提出、到评价指标的选取、再到现在每一年的建设成效，都以调查问卷、投票的方式三问于民：问需于民，问计于民，问绩于民；市领导蹲村进户联系点制度；公共决策的民主化。凡是涉及民生的、涉及到老百姓切身利益的决策，都要让市民代表参与决策，享有知情权、建议权和否决权等。

（二）优化服务环境

在优化服务环境方面，江阴市委市政府体验“三服务”理念：服务企业、服务基层、服务群众。

1. 真心实意服务企业

为企业提供有效服务，助推区域经济发展，为企业发展搭建四个平台、为企业发展巧做“加减乘除”法、开展“走进企业、关怀企业、服务企业”活动、优化审批环境，提高审批效率和服务质量。

（1）为企业发展搭建四个平台

第一，政产学研战略联盟。众所周知，企业往往缺乏科研人才，高校和科研院所缺的是钱，两者结合可以扬长避短，发挥各自的优势。所以，1991年开始，江阴市委市政府每年都为全市企业与国内外的知名高校、科研院所搞产学研合作。到2015年年底，江阴市区域产学研战略联盟的阵容发展壮大到近350家国内外高校院所、500多家江阴重点企业。该联盟从成立到发展，为江阴企业的发展引进了大量的人才。

第二，打造自主创新服务平台。世界上凡是自主创新实力强的国家、城市和企业都很强大。所以，江阴市非常重视提升企业的自主创新能力。为了增强企业的创新能力，江阴市打造了一个三创载体。三创载体是科技创新创业创意载体，是实现科技创新成果孵化、转化和产业化的重要平台。通过这个平台把各种创新资源集聚在一起，搞自主创新。近年来，江阴市以开发区和临港新城两个点为主要基地，全力建设“三创”载体，通过“三创”载体大大提高了科研成果转化率与产业化速度，推进了本市高新技术产业的迅速发展。该措施取得了显著效果，截止到2015年底，省高新技术企业累计达381家，2015年全市高新技术产业产值达到2436亿元。

第三，打造人才引进培养平台。人才来源有两个途径：一个是走出去，一个是引进来。从2006年起，按照“530”计划总体目标，即用5年时间引进30名领军型海外归国创业人才。同时，市委市府为全市企业构建全新的学习平台。通过一系列的高规格的讲座，推动企业家提升驾驭经济发展的素养和能力。启动了“中小企业免费培训工程”，将优质培训免费送进乡镇、送进企业。为提高中小企业经营管理人员素质，在全市范围内开展中小企业“充电行动”，送教进乡镇，让更多的中小企业在家门口就能享受政府扶持的培训服务，促进中小企业成长与发展。

第四，建设政银企合作平台，创建金融生态区。构建稳定金融合作关系，优化整合金融生态区内的所有金融资源，为江阴企业的发展提供最好的服务。

（2）为企业发展巧做“加减乘除”法

第一，做好“加法”：要为加快企业转型升级提供服务。目前，江阴市冶金、纺织等传统产业占到了整个工业经济总量的70%以上，资源与环境代价大。所以，从生产要素、政策导向、发展氛围等方面加快企业转型升级。首先，政府为了企业转型升级提供一切支持，从20世纪90年代开始，江阴花了大量投入和精力，对纺织、冶金、机械制造等传统产业进行了大规模的技术改造升级。比如，申港街道的福斯特，原来用的设备都比较落后，生产出的产品科技含量和附加值比较低。在政府的帮助下，公司引进国际先进机器设备，打造一支资深纺织技术人才和优秀管理人才的团队，现在成了“中国色织面料色彩研发基地”，专业设计研发和生产销售高档织物面料。其次，通过政策引导企业加快转型升级步伐。对高新技术企业实施税收减免政策、对企业技术改造升级提供政策补贴、对高污染、高耗能企业征收重税等，来引导转型升级。再次，在发展氛围上，组织江阴市那些搞自主创新、技术改造升级成功的典型企业的企业家们对全市企业做宣传动员，形成一个转型升级的氛围。

第二，做好“减法”：要加快腾笼换凤，帮助企业减少乃至脱离低端制造环节，集中精力搞先进制造业，做大研发和销售两个环节。

第三，做好“乘法”：要实现增量经济倍增效应。所谓增量经济，是相对的说法。比如说，工业经济相对农业就是增量经济；而高新技术产业相对传统产业就是增量经济。目前，我们首先培育本土新兴产业，然后引导本土原有的企业和吸引外资企业的资金、智力、管理、技术全方位合作，实现“乘法效应”。

第四，做好“除法”：要淘汰高耗能高污染企业。企业只有两条路可走，要么退出，要么转型升级。政府不会因为暂时的利税而舍不得放弃部分不愿意转型的企业，而会用战略眼光。同样的土地、物质资源，做高新技术企业效益更明显。

（3）开展“走进企业、关怀企业、服务企业”活动

江阴市委市政府有“服务就是环境，服务就是生产力”的理念。每年市委市政府的领导都会分片区，开展“走进企业、关怀企业、服务企业”活动，走访企业，深入了解企业发展情况，结对挂钩服务企业，为企业发展出谋划策。

（4）优化审批环境，提高审批效率和服务质量

针对市级重大投资项目开辟了“行政服务快车道”，实行提前介入、单独管理、全程跟踪，切实解决了投资建设项目审批环节多、周期长、程序复杂的突出问题。其次，采用“一表制”操作模式，实现了政府部门之间的信息共享，简化了办事程序，方便了企业，同时大大减少了行政服务中心工作人员的工作量。

2. 千方百计服务基层

一是建立市镇村三级联动的行政服务网络。江阴市政府进一步深化了行政审批制度改革，不断推动市镇村三级联动行政服务网络建设。到2015年，全市已经有243个村（社区）建立了便民服务室，15个镇（街道）相继建立了便民服务中心。基层和老百姓办理一般业务都不需从下面乡镇跑到市服务中心来办理，只要到村便民服务室，或者到镇上的便民服务中心就能办理。二是主动上门服务，进行现场办公。市级机关部门特别是行政服务中心经常主动到基层上门服务，进行现场办公，进一步提高了行政服务效率。

3. 全心全意服务群众

（1）构建全覆盖的公共卫生服务体系

新型农村合作医疗参合率达100%、社区卫生服务覆盖率100%，形成了较完善的市、镇、社区三级医疗预防保健网络。同时，定期开展免费体检活动。2006年，江阴市全面启动“幸福江阴，免费健康体检”行动，为全市参加新型农村合作医疗保险的群众实行免费健康体检，并以家庭为单位，建立健康档案。除此之外，大幅度提高住院补偿标准。

（2）社会保障城乡统筹

首先是就业保障，江阴现在已经构建了一个以市职业介绍中心为龙头，镇（区）职业介绍所为依托，街道、社区再就业服务站为补充的就业服务体系。同时，建立了村级劳动保障专职管理员制度。在每个行政村都设立劳动保障工作站，由一到两名专职管理员，在行政村（社区）内逐家逐户进行就业保障情况的调查和登记工作，及时了解居民就业保障情况、家庭基本情况和就业愿望等，在此基础上建立一个劳动力资源信息库，发布就业岗位信息，及时向企业推荐就业人员，解决信息不对称的问题。

此外，江阴还建立了政府保障就业的目标责任机制，将新增就业岗位、解决本地农村劳动力就业和城镇失业人员再就业等核心指标列入政府“50项管理目标”，并分解落实，将实现“个个都有好工作”列入对各镇党委政府的年度考核指标。由于产业结构的调整，大量企业由劳动密集型向知识密集型、资本密集型转化，许多劳动力出现失业。江阴以市职业技能鉴定中心和职业培训指导中心为核心，以各镇（区）劳动力培训指导站为主干，建立了完善的职业技能培训体系。实施“5年5万”农村劳动力培训工程；实施“5年1万”创业培训工程，计划从2006年开始，到2010年共组织10000人参加创业培训。

综上所述，江阴市政府从各方面多角度进行了积极探索，不断积累经验，在服务企业、帮扶企业、支持企业，到服务全民的医疗、就业等方面做出了显著成效，能为其他地方政府提供借鉴，基于目前工作中的不足，还将继续探索与实践。

参考文献：

[1]谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2005（01）.

[2]燕继荣.服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述[J].学海，2009（01）.

[3]沈荣华，王扩建.我国服务型政府的研究览析[J].行政论坛，2010（04）.

（作者单位：中共江阴市委党校）