徐 丽

（新疆石河子职业技术学院，新疆 石河子 832000）

从国外土地制度看我国农业政策的变迁

徐 丽

（新疆石河子职业技术学院，新疆 石河子 832000）

我国农业的发展过程中，普遍存在着土地资源使用不规范的问题，快速的工业化进程也带来了农业资源污染，耕地资源闲置、土地资源不合理占用等问题，这些已经严重影响了我国农业的可持续发展。鉴于此，各级政府不断出台农业土地政策。本文从农业政策的本质出发，通过分析、研究国外土地制度、政策的特点和发展规律，借鉴其实践经验，同时结合我国农业政策的发展改革现状，为政府推进农业土地政策提出科学的建议，研究成果对于我国农业的发展具有重要理论价值。

农业政策；土地制度；土地流转；产权；现代化

1　国外土地制度及其政策概述

农业政策在国家政府经济发展总政策中占据重要的地位，农业政策的制定要适应农业的发展和社会经济规划目标。美、日、法等主要发达国家的农业土地制度与政策可以为完善我国农业政策提供一些经验借鉴，国外发达国家的农业大致分为：以美国、法国和日本为代表的大、中、小型农场占据优势的三类农业，其政府实施的农业政策各有不同。

1.1美国的土地制度及其政策

美国农业土地政策在其演变的过程中，具有以下特点：一是美国土地政策的演变以对农业用地的管理为主要目标；二是美国土地政策经历了从注重管理到注重保护的演变；三是美国土地政策具有持续性、多角度和灵活性等特点。美国政府注重从土地的长远使用来规划土地的利用，并能根据不同地区、不同视角的实际情况，对土地资源进行合理配置，允许部分地区根据自身特点实行一些特殊的土地政策，其政策灵活性较强。

1.2日本的土地制度及其政策

1946年，日本土地政策的主要方式是，国家强制收购地主土地，再出售给农民耕作，以促成土地所有权的再分配，从而建立起自耕农制度。1952年，日本《农地法》规定，都道府县的农户最多只能拥有3公顷土地，北海道地区可以有12公顷，每户最多只能出租1公顷土地。伴随着日本经济的高速发展，日本政府对农业土地经营规模扩大有着强烈的愿望，先后采取了诸多措施推动土地租赁经营，包括：颁布和多次修订农地法律，鼓励农地流转；立法允许成立土地中介机构，专业从事土地买卖和转让；设立专项基金，鼓励农民脱离农业耕作；推动农业者资格认定制度的实行，鼓励农业土地集中于具有认定资格的农业者。日本政府虽然采取了一系列措施推动土地租赁经营，但成效十分有限。到1989年为止，日本租赁经营的土地只占日本耕地总面积的5.2%。

1.3法国的土地制度及其政策

法国在历史上是以小农经济为主的国家，土地经营规模与日本一样都比较小。20世纪50年代后，土地集中政策是法国农业政策的重心。为防止农业土地进一步分散，法国于1960年颁布的农业指导法对不在农村务农的继承人不能继承遗产。法国也出台了一系列鼓励土地租赁经营的政策，但与日本不同的是，法国土地租赁政策取得了一定的成效，当前租赁经营的土地在法国耕地总面积中的比重达到半数以上。法国通过土地租赁制度，而非土地买卖来扩大了土地的经营规模，这一点与美国相似。法国政策推动土地集中的政策主要是一系列鼓励“土地合并”的政策：建立“土地整治与农村安置公司”，进行土地买卖；规定土地“最小安置面积”，鼓励农民集中超过该面积的土地享受补贴；1960-1980年，随着其土地私有化制度的推进，法国农业的生产总值翻了两翻。推行以土地集中为方向的流转制度，极大了地提高了土地的利用率。目前，法国60%的农地经营方式是租赁方式。

2　我国农业政策的变迁与评价

2.1从“耕者有其田”到农村土地集体所有制的变迁

农村土地改革：确定“耕者有其田”土地所有制。

农业合作社：土地集体所有制的建立。农业合作社的发展路径是：初级的农村合作社是以土地和劳动生产资料由集体所有的基本组织方式组织的，每一个农民可以根据其上交给农村合作社的土地、农业生产资料和牲畜的数量分红。但是发展过渡的高级农村合作社时，合作社取消了以土地分红为组织方式的形式，农民自己所有的农业生产资料等通过部分折价后归为高级农村合作社所有。

人民公社：农村土地集体所有制的变形。通过分析人民公社制度，其基本上具有以下3个特点：①不区分工、农、学、商、兵，有效地把他们紧紧结合在一起；②它把生产、生活和政权管理结合在一起；③把政府的概念下放到农村的农业产品、财政、银行等机构，政府人员下放到了人民公社的管理者和领导中，财产由人民公社使用。总体上讲，高级的人民公社是“恶平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后统一办事的优点。

2.2联产承包责任制的建立与完善

我国农业政策的变迁遵循着我国经济发展客观规律，同时伴随着我国经济的发展，和农业方面取得的一系列成果，农业政策的变迁一直在适应着国家整体向前发展的需要，尤其是实行家庭联产承包责任制之后，充分调动了农民的生产积极性，我国农业得到快速发展。在改革开放之后，我国经济进入高速发展轨道。我国工业化进程逐渐取得巨大成就。农业政策也因此转变为反哺性政策。直到目前，我国鼓励充分结合、双层经营体制。同时在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐，实现城乡共同繁荣。在资源环境的约束下提出农业的可持续发展政策。

2.3农村土地流转政策的不断完善

农村土地流转政策兴起于20世纪80年代，随着这一政策的不断完善，在1984年，我国出台了政策规定：在土地流转过程中，积极鼓励那些转出承包权到种田能手那里，同时在政策上给转出土地的农民一定额度的补贴。1995年，农业部门在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件中规定：农村土地流转政策是以家庭联产承包责任制度为根本，在联产责任制的基础上发展而来。2001年为了达到稳定农业生产发展，保障农民权益的目的。政府提倡相关企业可以大规模承包农民的耕地。2016年，政府确立了《全国耕地确权面积四点七亿亩》的文件来推进农村土地确权的任务，从而加大保护耕地力度，进一步完善了我国农业政策的体系。

3　发达国家土地制度对我国农业政策的启示

通过国外土地政策和我国农业土地政策变迁的实践经验，可以得知，农业土地政策是实现我国农村发展的最重要因素，有限的农村土地政策资源只有同社会生产力水平相适应的土地政策充分结合，才能实现效益的最大化。随着我国经济的发展，从国外的农业制度和我国农业政策发展的经验出发，与时俱进，不断创新，为农业制定新的政策以适应农业现代化的发展要求是迫切的。

3.1明确农村土地集体所有权是农村土地政策创新的前提

国外发达国家农业的土地所有权制度以土地私有制为主，其土地产权政策主要用于限制土地所有权，保障土地使用权。我国农业土地产权存在着界定不清问题，而在我国城市化进程的发展中，农村集体土地在法律所有权上的问题也尤为明显。我国农业的进一步发展，需要在厘清土地所有权的基础上，通过立法保障土地的使用。根据用途的比较，农地大量转化为城市化建设用地，这其中的转化制度和规则若不完善，土地资源就不能够得到最有效的配置。因为土地所有权的问题降低了农村土地的利用效率。中间产生了土地浪费和城市用地紧张等问题。所以要完善和明确农村土地集体所有权才能够有效地制定农村土地政策，解决这些问题。

3.2建立农村土地流转市场是农村土地政策创新的取向

通过法国和日本等国的经验来看，我国可以在部分条件成熟的地区为农民提供“弃农”的相关保障与奖励，促进农民将手中的土地转让出来，以实现土地的集中。农业规模化经营是现代农业必然要实现的一步，而土地集中是农业规模化经营的前提，通过完善立法和出台相关土地流转政策，能有效保障土地流转和集中。建立完善的农村土地流转市场能够促进现代农业的发展。所以在农村土地政策创新的同时，应该充分考虑建立完善的农村土地流转市场机制。而美国土地政策的演变同样也告诉人们，在鼓励农业土地流转和集中同时，我国还应当对农业土地资源加强保护，确保土地被有效利用。

3.3加大农业资金投入，重视农业基础设施建设

美国政府每年均出钱维护和修建水利基础设计来改善农业的可持续发展，制定“限耕休农”相关措施来提高土地质量，从而促进农业稳定持续发展。与美国相比，我国农业发展财政投入较小，随着我国经济水平的逐渐提高，我国政府也应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。在我国农业生产中一直存在着水资源问题，政府可以借鉴国外政策，加大农业资金投入，出资兴修水利和完善农业基础设施。

3.4建立和完善农业生产风险防范与保险机制

可以借鉴西方发达国家的全农业保险体系政策，在我国的农业土地政策中实行农业保险制度用以规避农业生产中的风险是很有必要的，这不仅可以帮助降低农民在遭遇自然灾害的自身损失，同时可以进一步完善农业保险制度。在一些不是人为因素的农业灾害中，政府应该制定一些灾害补贴措施，例如：基于农民年均收入的部分比例补贴等。在建立和推广农业灾害保险体系的同时，可以通过农民自愿的方式参加保险等，补充完善保险制度，政府可以通过对农民购买农业保险作给予补贴，适当区别于普通的商业保险，例如：农民缴纳一些保险费用给政府，如果当年农业生产很好，政府不退还保险费用，反之，如果发生一些农业灾害导致农业生产状况不好，政府要承担保险的责任，偿还农民的农业生产全部损失。

4　结 语

我国当前的农村集体土地所有制，其主要目标在于保障农业产生关系中的公平原则，我国近年来也出台了一系列支持农业适度规模经营的政策，但成效较小。国外对于农业土地资源合理配置和可持续利用的相关政策措施值得人们思考和借鉴，以土地集约化经营为目标的新一轮土地改革将是我国农业未来发展的主要目标。因此，我国农业土地政策应遵循“公平·效率·可持续发展”的发展原则，沿着创新、绿色、开放、协调、共享的道路前进，就要继续坚持耕地保护的政策，加大耕地保护力度，提倡节约用地，尤其要着力于统筹优化，增加产量，发展农业相关产业，优化产业结构，积极推进农业改革。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.087

F320

A

1673-0194（2016）20-0131-02

2016-09-20

新疆生产建设兵团社科基金项目（14YB05）；新疆石河子职业技术学院课题（ZY2015-15）。