罗旭南 杜芃诺

中国共产党在取得革命胜利前的根据地政权建设中，为了保持廉洁政治，警惕出现腐败，一直十分注重自身队伍的廉洁建设，重视依法治腐，严惩贪污犯罪行为。革命根据地相对独立性的客观现实，决定了各个革命政权单独制定反贪法规的必要性。琼崖革命根据地的反贪污犯罪立法，体现了我党反腐败的优良传统。它在立法上取得的成就，是我党廉政法制建设宝库中的重要组成部分。

一、琼崖革命根据地反贪污犯罪的立法沿革

依照中国革命法制史的一般划分原则，琼崖革命根据地反贪污犯罪立法的历史，大致可以划分成以下三个历史发展阶段。

（一）土地革命时期的反贪污犯罪立法

这是琼崖革命政权反贪污犯罪立法的萌芽阶段。萌芽阶段的反贪污犯罪的立法，表现为直接使用其它苏区革命政府的相关规定或自身制定通令。

1930年3月琼崖革命政权颁布了《琼崖苏维埃工农民主政府工作人员违法承办条例》。条例规定，有下列行为之一者枪决：侵吞公款三百银元以上者，受贿至五十银元以上者，将内部秘密报告敌方者，乱烧乱杀者，假借政府名义私打土豪者。其中还规定了对贪污、浪费行为的严厉处置办法［1］。这一条例是闽西《政府工作人员惩办条例》的翻版。1931年琼崖苏维埃政府发布了琼府第10号通令——《关于成立财政支销检查委员会》。该通令针对当时政权内部财政支出、帐目管理混乱的情况而制定，以监督财政预算执行，防止舞弊，杜绝贪污浪费［2］102。按照当时的惯例，对于革命政权内部贪污腐败行为，或适用党内纪律处分或者开除公职，或类推反革命罪予以惩罚。当时对贪污行为处以何种惩罚仍然受政策性的影响较大。但琼崖革命根据地“苏区政权在其自身的建设中，始终把建立一个勤俭奉公、纪律严明、忠诚革命事业的政权机关，视为重要的任务，对一切贪污腐化和违法乱纪行为，坚决采取重刑惩治的方针。”［1］

（二）抗日战争时期的反贪污犯罪立法

抗日战争时期是琼崖革命政权反贪污犯罪立法的中辍阶段。造成反贪污犯罪立法的中辍，与琼崖革命根据地远离中央政权、电台中断联系和艰苦环境有关。早在抗日战争爆发后的1938年8月15日，陕甘宁边区就颁布了《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》，较为系统地规定了各类贪污行为和相应的处罚措施。该条例标志着革命根据地反贪污刑事法体系的基本形成。这一时期的文献表明，琼崖抗日根据地革命政权未制定出一部完整的反贪污犯罪条例。1941年10月10日，琼崖东北区政府颁布了《琼崖东北区政府抗战时期施政纲领》，其中第13条规定，“发扬刻苦耐劳英勇之优良作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除荒淫，鸦片、赌博。”［3］1481943 年中共琼崖特委制定的《关于实施民主、武装力量准备、领导作风和工作制度等问题的意见》等文件，都明确了肃清贪污腐败是革命政权的重要任务之一［4］。这一时期，指导琼崖抗日根据地反贪污犯罪斗争的主要手段是党的政策和方针。

（三）解放战争时期的反贪污犯罪立法

解放战争时期是琼崖革命政权反贪污犯罪立法的系统、完备化阶段。中辍阶段尽管没有留下一部反贪污犯罪的专门条例，但随着全国革命形势的变化，以及根据地反贪污犯罪立法经验的交流，为琼崖革命根据地的反贪污立法奠定了重要基础。这一时期反贪污犯罪立法的表现形式有，一是起到法律作用的党的政策，以及依据党的方针政策制定的施政纲领和琼崖地方的党内法规，后者主要有，如《琼崖解放区施政纲领》（1946）、《反贪污斗争的指示》（1948）、《反贪污斗争工作决定》（1949）等；二是依据党的方针政策和施政纲领制定出来的反贪污犯罪的条例和训令，如《琼崖解放区惩治贪污条例》（1948）、《关于反对贪污的训令》（1948）等。

1946年6月26日，琼崖解放区公布了《琼崖解放区施政纲领》。其中规定了琼崖解放区“建立严格的经济制度，肃清贪污浪费”［5］的纲领性精神，琼崖革命政权开始了系统的反贪污犯罪立法。1947年9月产生了惩贪条例草案，1948年4月1日公布了《琼崖解放区惩治贪污条例》（以下简称《条例》），共11条。同年10月1日起施行。《条例》“经过去年九月间在在新民主报上公布其草案，要求各级政府及各方面讨论研究，并提出意见作为正式确定的参考，半年以来，本府经收集各级政府及各方面意见并根据琼崖实际情况，再三研讨，现已正式确定并就行颁布。”［6］为了更好地实施《条例》，1948年3月25日，琼崖革命根据地还制定了这一时期为数不多的司法解释例——《琼崖解放区惩治贪污条例解释》，解释例共有7个条文。

二、琼崖革命根据地反贪污犯罪立法内容的发展变化

革命政权对反贪污犯罪的立法，往往是放在党的建设、军队建设、政权建设的高度来看的。但是，由于受艰苦斗争环境的影响，琼崖革命根据地在土地革命战争时期和抗日战争时期反贪污犯罪的立法，与其它各个革命根据地同时期的立法相比，立法的进展相对滞后。解放战争时期《条例》的制定完成，无疑意味着琼崖革命根据地有了专门的条例惩治贪污犯罪，表明根据地立法内容的系统化和完备化，标志着依法治腐这一新阶段的到来。这一变化主要表现在：

（一）贪污犯罪主体的规定规范化

《条例》规定的贪污犯罪主体是“琼崖解放区各级政府各机关团体，部队的工作人员”、“受政府领导或指导办理之社会公益事业人员”（第2条）。它采取了身份与行为的两类标准，即除了具有典型公务身份的主体之外，实际执行公务的人员也可以成为贪污罪的主体。这种双标准的规定与现行刑法的规定基本一致，反映出立法者对贪污罪的本质已有较深刻的认识。贪污罪在本质上侵害了公权力的廉洁性，而公权力在行事的过程中存在部分让渡给非公务身份者的情形，这种情形下的贪污行为同样会侵害公务行为的廉洁性，与公务人员的贪污行为并没有本质的区别，同样应当给予处罚。

这一犯罪主体的规定，实际上参考了《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》的规定，但也修正了犯罪主体上只是简单规定“群众组织及社会公益事务团体之人员”的做法。

（二）贪污犯罪的法益充分体现“革命化”

《条例》规定的贪污犯罪的客观方面为，①克扣或截留应发给或解交上级的财物粮饷供私人使用者；②买卖公物从中舞弊者；③盗窃或侵占公家之财物或粮饷者；④侵占私征或强募人民之财物者；⑤挪用公有财物供私人营利者；⑥不得上级同意而动用或处分自己所保管之公家财物者；⑦浪费公家财物供私人挥霍享乐者；⑧伪造或虚报收支账目者；⑨勒索敲诈或收受贿赂者［4］440。

按照现代刑法学理论，贪污罪（包括贿赂）的法益“是职务行为的廉洁性、不可收买性。其中，贪污、挪用公共财物的的犯罪表现为直接利用职务取得公共财物，侵犯了职务的廉洁性，同时也侵犯了公共财物。”［8］858《条例》中规定的法益，尽管不能与职务行为的廉洁性与公共财物的权益关系完全划上等号，但《条例》未对贪污行为的概念做精确界定的背后，反映了立法的法益，是革命政权及其工作人员的“革命性”。立法的“革命性”，指革命根据地的立法，贯彻无产阶级政党应有的革命性，根本区别以往的剥削政权的立法，始终代表劳苦大众利益，以“廉政为民”和“为人民服务”为宗旨，杜绝任何“坏的政府”的做法，始终严格规范革命政权工作人员行为的立法指导。如《条例》第3条第四款“侵占私征或强募人民之财物者”、第六款“不得上级同意而动用或处分自己所保管之公家财物者”等规定，如果是以公务目的强募，就不包含贪污的因素，更多的是滥用职权以及侵犯个人私有财产。如果是敲诈勒索、收受贿赂的行为，也没有侵犯公共财物的权益关系，而是侵犯了私人财产与职务行为的廉洁性。当然，对贪污罪的从严处罚，同样体现了法益之“革命性”，显示出实用主义的色彩。

（三）贪污犯罪的量刑处罚具体化

《条例》规定了贪污犯罪的处罚。其中规定，①贪污数目在光洋一百元市值以上者，处死刑或十年以上有期徒刑；②贪污数目在光洋八十元市值以上一百元未满者，处十年以下七年以上有期徒刑；③贪污数目在光洋六十元市值以上八十元未满者，处七年以下五年以上有期徒刑；④贪污数目在光洋四十元市值以上六十元未满者，处五年以下三年以上有期徒刑；⑤贪污数目在光洋二十元市值以上四十元未满者，处三年以下一年以上有期徒刑；⑥贪污数目在光洋二十元市值以下者，拘役。《条例》规定的量刑原则包括：“诬告及陷害者加重处罚原则、自首从宽原则与重犯加重治罪原则、酌情原则”［7］440-441。

《条例》对贪污罪的量刑，根据金额的大小分为六档。表明在量刑方面更加精准和具体，有利于司法裁判做到罪刑相适应；量刑原则的规定，能够使处罚中灵活性和原则性的正确调整。当然，《条例》对“贪污罪”处罚，实际上是对当时职务犯罪的“类”行为的处罚。对这一类犯罪的处罚，是由于当时的“因事立法”，即出台专门的刑事法条例打击不利于革命进程的“类”行为。这些因素的形成，与陕甘宁边区时期的反贪污犯罪立法有密切的联系。

三、琼崖革命根据地反贪污犯罪的立法成就

琼崖革命根据地反贪污犯罪的立法，特别是《条例》的制定，是在充分借鉴全国解放区惩治贪污腐败的立法经验以及自身多年反腐败斗争的实践经验的基础上完成的。它与国内其他解放区比较而言，有着自己较为显著的成就之处。这些成就体现在，它作为新民主主义革命反贪污犯罪立法的重要组成部分，在立法上的进步、在司法上颁布惩贪解释例而独具特色。

（一）革命根据地反贪污犯罪立法的重要组成部分

对于全国范围的革命根据地立法而言，涉及根据地存在的时间长短不一、大小范围而不同。在数十个革命根据地中，反贪污犯罪立法作为革命根据地立法中较为主要的部分，目前保留下来的反贪污犯罪立法就有几十个之多。琼崖革命根据地作为“23年红旗不倒”存续时间最长的一个，它在革命不同时期颁布的反贪污犯罪立法，如《琼崖苏维埃工农民主政府工作人员违法承办条例》《关于实施民主、武装力量准备、领导作风和工作制度等问题的意见》《反贪污斗争的指示》《反贪污斗争的训令》以及《条例》等等，都是革命根据地反贪污犯罪立法的重要组成部分，以解放战争时期的《条例》为例，它是琼崖解放区顺应反贪污斗争新形势下制定的，是全国解放区制定或修正公布惩治贪污犯罪要求的体现。1947年《东北解放区惩治贪污暂行条例》、1948年《晋冀鲁豫边区惩治贪污条例》和1949年9月《苏北区奖励节约惩治贪污暂行条例》等都是这一时期的代表性法律。《条例》作为代表之一，是解放区反贪污斗争工作依法治贪腐的标志，更是琼崖解放区继承和发扬党的廉政传统，依法“消灭一切贪污现象，严格处理贪污工作人员”［6］的体现。

（二）在立法上有不少的进步之处

《条例》及其解释例值得称道之处，较为突出的有对贪污犯罪的主观认定，对贪污犯罪客观方面的规定以及量刑货币标准的规定等。

首先，从《条例》对贪污犯罪的主观认定来看，贪污罪是典型的故意犯罪，需要对自己的身份以及行为的性质具有认知，才构成本罪。《条例》已经认识到了这一点，其第5条规定：“犯第三条之罪，将财物供本机关团体使用者，视实际情形处理”，对贪污行为并不具有个人占有目的，而是为了所在机关集体使用的，《条例》特别规定了应当区别对待。这一规定反映立法者注重技术上的精确性。

其次，从《条例》对贪污犯罪客观方面的规定来看，它与现行刑法“贪污贿赂罪”的调整范围有很多一致的地方。《条例》第一、二、三、八款的规定，符合贪污罪的构成要件；第四款似乎符合滥用职权罪甚至抢劫罪的构成要件；第五款属于挪用公款罪；第六款属于滥用职权罪，如果处分公家财物所得归个人所有，则亦构成贪污罪；将“不得上级同意而动用或处分自己所保管公家财物”同样纳入贪污罪的范畴的规定，这在当时其他革命政权同类的条例中是比较少见的。第七款浪费、挥霍公物的行为，在现在的刑法并未入刑，仅作为一般的违法违纪行为处理；第九款则属于受贿罪。

最后，从《条例》量刑的货币标准来看，关于各个根据地的量刑是以货币还是以实物作为标准？从目前的文献上看，应有法币、抗币、各种钞币以及粮食（含小米、杂粮等）等多种形式。琼崖革命根据地的立法者们采取了“光洋”这一独特标准计算。这样规定，显然考虑了当时物价飞涨的现实，考虑量刑不应受物价波动的影响而需要更加精准的要求。这也是琼崖立法者们从实际出发而在立法上取得进步的又一突出表现。

（三）在司法上颁布惩贪解释例而独具特色

依据现有出版的汇编资料，收编在册的革命根据地的法律解释，有《中央执行委员会关于法令的解释》（1932年4月）、《中共中央关于宽大政策的解释》（1942年11月）、《华北人民政府司法部关于婚姻问题的解答》（1949年4月）等。而《琼崖解放区惩治贪污条例解释》，是现有文献资料中仅有的一个反贪解释例。

条例中较为典型的几处解释，如“‘社会公益事业’系指教育事业及合作事业如学校训练班及各种合作等”（第2条）；“‘盗窃’系指凡一切征收或没收之财物粮饷，藏匿不报告，谓之盗窃”（第3条）；“‘侵占’系指报告而未得上级同意而供私人使用者，谓之侵占；凡代私人递送之银钱物资，未得私人许可而私自处用者属于侵占类。”“‘诬告’、‘陷害’，凡无事实根据而控告者谓之诬告，故意制造罪名者谓之‘陷害’”（第5条）；“‘减轻或免除其刑’，应根据贪污账目多少影响大小而确定”（第6条）等［9］。这些解释与现行刑法的解释不约而同。琼崖革命根据地在革命艰苦卓绝的岁月，颁布司法解释促进《条例》实施，这无疑是革命根据地反贪立法中的一大亮点。

结语

约瑟夫·A·圣图利亚认为，“只要当时最好的民意和道德判定它牺牲公共利益而满足私人利益，……那么，它就必定被当作是腐败的行为。”［10］449当时未读西方圣贤书的琼崖革命政权的立法者们，实际上是遵循着这一标准制定《条例》并惩治贪污犯罪行为的。这当然有贪污腐败犯罪不是特定的社会现象，以及严格的认知标准往往趋同的部分原因。毫无疑问，琼崖革命根据地依法严历惩治贪污腐败犯罪，在当时所起到的社会成效是廉洁了革命队伍、壮大了革命的力量，最终促进了全国解放战争在海南的胜利。

从琼崖革命根据地反贪污犯罪的立法及其表现出来的成就，我们看到了琼崖革命根据地军民反腐败的优良传统，以及反贪污腐败坚定不移的决心。琼崖革命根据地反贪污犯罪的立法史，更是中国共产党领导根据地人民反腐败的又一生动例证。在对惩治腐败保持高压态势的当下，重温琼崖革命根据地反贪污犯罪的立法，应能起到以史为鉴的作用，也能更好地理解党中央号召全体党员干部“修身齐家治国平天下”［11］的意义。

[1]海南省史志工作办公室.海南省志 公安志[M].[EB/OL].http//www.hnszw.org.cn

[2]海南省史志工作办公室.海南省志 政府志[M].海口：南海出版公司，2003.

[3]海南省档案馆等.琼崖抗日斗争史料选编(内部发行)[C].1986.

[4]海南省档案馆.关于实施民主、武装力量准备、领导作风和工作制度等问题的意见[Z].全宗号L012，目录号1，案卷号350.

[5]海南省档案馆.琼崖解放区施政纲领[Z].全宗号L012，目录号2，案卷号381.

[6]海南省档案馆.关于反对贪污的训令[Z].全宗号L012，目录号2，案卷号358.

[7]海南省档案馆等.琼崖解放战争史料选编(内部发行)[C].1989.

[8]张明楷.刑法学（第三版）[M].北京：法律出版社，2007.

[9]海南省档案馆.琼崖解放区惩治贪污条例解释[Z].全宗号L012，目录号2，案卷号358.

[10]约瑟夫·A·圣图利亚.政治与腐败[J]//社会科学百科全书（第四卷）[M].纽约：麦克米兰公司.1935.

[11]王岐山.重申反腐“零容忍”：敢试法者必将付出代价[EB/OL].http//www.news.sina.com.cn/c/20...44shtml

（作者罗旭南系海南大学法学院教授；杜芃诺系河南新乡市博物馆助理馆员）