去产能谨防利益冲动

■ 严重的过剩产能挤占了经济社会资源，挤压了新兴产业生存空间，必须加快完善化解过剩产能的政策法规体系，深化配套改革释放供给端活力，抓住“一带一路”建设机遇加快产能“走出去”，更要利用大数据平台加强过剩产能跟踪治理，加快产业结构优化升级，加快绿色制造技术改造创造绿色生产力，不断优化政绩考核指标体系引导地方产业发展。

今年年初以来，从李克强总理在公开场合的不断喊话，到国家部委设立部际联席会议和多个相关配套政策文件陆续发布，再到地方以壮士断腕的勇气立下军令状、拿出任务书和时间表，声势浩大的去产能吹响集结号。但同时，地方也有一种利益冲动，已披露的地方去产能额度之和已远超中央目标，去产能变相成了争取更多的安置资金和政策优惠的行政式的一哄而上。应该看到，化解过剩产能具有长期性、复杂性和艰巨性，不可能毕其功于一役，必须建立常态化的激励、改革、监管、责任和评估长效治理机制。

★在国家相继出台化解煤炭产能过剩的政策措施后，一季度国内煤炭产量下降，市场供需失衡矛盾有所缓解，煤炭价格开始稳定并小幅回升。

★最近，中国钢材价格暴涨，但中国钢铁产业的去产能过程并未真正开始，今年仍有4.5亿吨过剩产能化解的艰巨任务。

★中央划定了1亿-1.5亿吨的钢铁产能压减目标，但按照河北五年内淘汰1亿吨、江苏压减1255万吨，加上贵州、辽宁等，总和已经超过全国目标。

■本刊首席时政观察员

【本文重要信源】

1.张占斌：中国上一轮去产能的经验与启示；2向松祚:煤炭钢铁去产能应靠市场机制；3.管清友：仅靠市场化手段难以去产能

1 “僵尸企业”出清谨防利益冲动

去产能是一场存量的革命，必须有壮士断腕的决心与勇气，要立军令状，拿出任务书和时间表，目前已有27个省市明确了去产能的重点，多个省份的细化方案和试点计划已上报国务院有关部门。

精准裁量，山西“五个一批”压减过剩产能。去产能相当于割肉，阵痛在所难免。作为第一产煤大省，山西未来5年现有生产煤矿产能核定“只减不增”，到2020年，全省有序退出煤炭过剩产能1亿吨以上。面对严重过剩产能，山西依据相关法律法规、产业政策，采取“五个一批”的办法精准裁量。4月25日发布的《山西省煤炭供给侧结构性改革实施意见》提出，要依法淘汰关闭一批、重组整合一批、减量置换退出一批、依规核减一批、搁置延缓开采或通过市场机制淘汰一批，实现煤炭过剩产能有序退出。

精准施策，广东打出处置“僵尸企业”组合拳。清理“僵尸企业”，是市场出清的“牛鼻子”，要通过理顺供给端提高有效供给创造新的生产力，但现实情况是不少“僵尸企业”关不掉、并不起、转不动。作为经济第一大省，广东痛下“刮骨疗伤”的决心对3385户“僵尸企业”进行清理。近日，广东省发布《关于全省国企出清重组“僵尸企业”促进国资结构优化的指导意见》提出，按照精准发力、精准处置的要求对号入座、分类施策，采取“两个一批”加快关停企业出清，“四个一批”加快特困企业重组。

但值得注意的是，目前，去产能正逐渐成为各地的一种“数据亢奋”式的政绩比拼。以各地钢铁去产能目标为例，各地披露的额度之和已经远远超过1亿-1.5亿吨的全国目标。另外，地方压减煤炭产能力度也超过了国家的要求。仅山西和内蒙古退出产能规模就已经占到国家总目标(国务院要求3至5年时间退出产能5亿吨)的四分之三，而上述6省份的压减规模之和已经超过5亿吨。同时，也有分析认为，近来部分省份煤炭行业去产能出现“减产能不减产量”的迹象，比如某些煤矿看起来减少产能数百万吨，但减少的是核定产能，并非实际产量。甚至有业内人士称，一些煤企收缩开采只是权宜之计，如果行情回转仍有打算恢复生产。这也是钢铁行业去产能执行过程中需要防止的现象。

【决策看点】

另外，随着钢铁价格逐步走强，复苏回暖的声音不绝于耳，许多停产或减产企业也陆续传出复产信号。而一旦市场变得繁荣，所谓“产能过剩状况”就会消失，当产能不再过剩的时候，要关闭那些落后的过剩产能就变得异常艰难。有迹象显示，在钢铁大省河北，很多钢厂已开始增产，就连那些停产但尚未关闭的“僵尸”钢厂也在恢复生产，令钢铁行业去产能压力加大，也

●近日，湖北省发布《推动产业重组处置僵尸企业专项行动方案》，提出“停、帮、引、保、奖”五个方面的处置措施，即：“停”就是停止对僵尸企业的财政补贴，停止对僵尸企业续贷，建立银行债权处置机制；“帮”就是“僵尸企业”退出的划拨用地，政府给予一定补偿；“引”就是建立有利于优势企业兼并重组“僵尸企业”的引导机制；“保”就是建立有利于退出企业员工平稳安置的兜底机制；“奖”就是建立有利于调动地方政府处置“僵尸企业”积极性的激励机制。

【链 接】

国家发改委推荐山东能源和陕煤化两个去产能典型

最近，国家发改委推介山东能源集团、陕煤化集团等典型在产能压减、转产转型、职工安置等方面的有益经验。针对亏损企业，山东能源集团实施了核销清退、移交处置、承包租赁、转让变现等措施。陕煤化集团则按照“在盈利、可盈利、可止亏、可减亏、治亏无望”五个类型编制治亏创效三年规划，对冲经济下行压力。在职工安置方面，山东能源实行“自然减员一批、外出创业一批、自谋生路一批”的办法，而陕煤化集团则组织关闭矿井人员组建专业运营队伍，承包运营省内外煤矿；对年富力强、有学习意愿的员工进行针对性转岗

培训，输送到新建项目和其他板块。使得刚刚实施的去产能计划的执行大打折扣。为此，河北省已下发通知，要求全省坚决禁止违规新建钢铁产能和已封停钢铁设备复产，对违规新建钢铁项目或封停钢铁设备复产所在地党政一把手将采取先免职，再进一步调查处理等惩罚措施。

资料来源：根据媒体公开报道整理

2 发挥合力，建立科学合理的资金分担机制

“巧妇难为无米之炊”，打赢去产能攻坚战，筹措资金是绕不过去的关口。最近，相关机构发布的报告称，煤炭行业人员分流的平均补偿金额约为15万—18万元/人。那么，分流180万人则需要大约3000亿元，再加上其他扶持资金，去产能所需资金规模将十分庞大。在此，中央的1000亿元资金不可少，但同时还需要地方政府、企业、金融机构发挥合力，加快建立科学合理的化解过剩产能资金分担机制。

政府要弥补市场失灵。要采取积极的行政干预为市场有效调节过剩产能和倒逼僵尸企业退市赢得必要时间，弥补市场调节机制的失灵。各地财政结合实际安排专项资金予以支持，利用淘汰落后产能奖励资金等现有资金渠道适当扩大资金规模，设立专项财政补贴资金和优化税收结构鼓励企业多兼并重组。

金融支持要有保有控。要准确区分“好企业”和“坏企业”，金融机构对于产能过剩企业融资要区别对待、有保有控。要严格控制对违规新增产能的信贷投入，对长期亏损、失去清偿能力和市场竞争力的企业及落后产能，坚决压缩退出相关贷款。同时，要加快信贷产品创新促进钢铁、煤炭行业转型升级，加强直接融资市场建设，支持钢铁、煤炭行业去杠杆、降成本，加快股债、贷债结合产品和绿色债券创新，支持钢铁、煤炭企业利用资本市场开展兼并重组。

加快推进债转股。当前，钢铁、煤炭企业债务高企，负债率普遍高于70%，全行业负债均超3万亿元。处置不良资产，让危机企业都走破产清算的路子并不现实，应更多考虑债转股、债务重组等方式进行运作。一方面，可以利用资本市场展开债务重组，在兼并重组中处理债务，促进兼并后的企业顺利完成“减量置换”目标。另一方面，可将不良资产证券化或通过市场化的方式转让交易。特别是要对部分主业经营仍有前景的企业债务积极推行产能过剩产业债转股改造。

【决策看点】

●近日，中国破产法论坛“僵尸企业”处置与破产审判工作专题研讨会在浙江省瑞安市人民法院召开。最为关注的是瑞安先试先行处置“僵尸企业”和破产审判改革。据介绍，破产审判的“瑞安解法”,即大胆创新审理模式,建立执行移送破产机制,探索破产案件简化审理模式,严厉打击逃废债行为；政府、法院合力化解风险,大力扭转逆向淘汰,真正从源头上为担保企业减轻负担。

3 多措开举，稳妥合理安置分流职工

钢铁、煤炭属于劳动高度密集型产业，去产能共涉及安置人员约180万人。各地要在用好中央政策的基础上，加强信息通报和工作调度，督促落实职工安置政策，及时处置突发问题，制定应对规模性失业风险的预案，守住不发生群体性事件的底线。

【链 接】

山西正式拉开煤炭供给侧改革大幕

4月24日，山西省发布《煤炭供给侧结构性改革实施意见》，提出有效化解过剩产能，将在全国率先走出煤炭“以量补价”的恶性竞争局面。同时，提出开展资本投资（运营）公司试点；积极推进分离办社会职能；推进厂办大集体改革；在潞安集团、阳煤集团、晋煤集团试点完善煤炭价格自律机制；探索建立煤炭资源储备、产能储备和现货储备有机衔接的储备体系；创新完善政银企合作办法，帮助企业解决资源价款补缴、债权债务处置等困难和问题；鼓励金融机构通过债转股、并购贷款、定制股权产品等方式，帮助煤炭企业重组债务，优化资产负债结构。

资料来源：《山西日报》2016年4月25日

支持企业内部分流，开辟新的就业岗位。对需要分流的职工不是简单的推向社会，而是充分利用企业现有的设施、场地，通过企业内部挖潜来帮助在内部实现分流安置。在这方面，山西同煤集团着手比较早，“十二五”就在非煤产业上下功夫，发电厂、60万吨甲醇等项目已容纳数以万计的员工就业，“十三五”力争60%的人员和收入来自非煤。同样，湖南华菱钢铁集团要减员1万人，办法也是发展多元化非钢产业。

促进转岗就业创业，公益岗位托底安置。对确实需要转岗就业的，将其纳入就业扶持体系，通过一系列政策扶持，包括提供职业培训、职业指导、职业介绍等，帮助他们尽快找到工作岗位或自主创业。

4 深刻反思，建立市场化治理机制

产能过剩更多地是政府长期干预、市场扭曲的结果，因此，去产能不能只制定指标，而应该交予市场决定。否则，一些地方政府继续扶持低效的国有企业，从而将改革的效果大打折扣同时，还可能误伤更高效的民营企业。要更多运用市场机制和办法化解过剩产能、推动“僵尸企业”退出，让市场在资源配置中发挥决定性的作用，实现优胜劣汰和市场出清。

加快完善化解过剩产能的政策法规体系，必须坚决破除政府与“僵尸企业”和过剩产能企业之间利益捆绑的体制机制，同时要加快要素市场化改革，破除政府主导的土地、资本等重要资源要素分配模式，重视市场机制的调节作用。

产能过剩的背后，折射的是市场经济的失灵问题，但片面强调市场作用也有失偏颇。因此，去产能不是单纯的经济决策，不能一刀切式地“断粮”，而要建立健全社会保障和救助机制，重视社会政策的“托底”作用。在这方面，山西省出台的煤炭供给侧结构性改革实施意见，就特别强调要把完善法人治理结构、推进厂办大集体、完善煤炭价格形成机制和自律机制、创新煤炭交易机制等针对性强的改革措施作为重点，正是出于这种考虑。

总之，在产能、库存上做“减法”的同时，决不能忽视在体制机制的改革上做“加法”。只有消除沉疴旧弊，把属于企业的权力和责任还给企业，不断完善其市场主体地位，才能恢复提高企业对市场的灵敏度。通过强力的措施、手术刀式的治理，为结构性调整创造条件是必要的，但决不能忽略体制机制的改革，否则就容易踏上治理、复发，再治理、再复发的老路。这两个“决不能”，是打赢供给侧改革狭路相逢攻坚战的决胜关键。