薛彬

扩大失业保险支出范围设想

薛彬

我国的失业保险制度自建立至今已30年了。从1986年颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》开始，到1999年国务院《失业保险条例》的正式实施，当时具有“保生活、促就业”两大基本功能。从1999年到现在，国家和各省失业保险制度没有太大的改变，只是基本功能增加为“保生活、防失业、促就业”。近十年来，随着国企改革的深化，企业失业人员平稳下降，失业保险金的支出也在逐年减少。失业保险基金的收入远大于失业保险金支出，失业保险基金的滚存结余在逐年增加，大量资金处于闲置状态，使失业保险基金的应有作用远没有完全发挥出来。本文结合南平市失业保险工作，就如何扩大失业保险支出范围提出一些意见和建议。

一、南平市失业保险现状

（一）失业保险滚存结余逐年增加

福建省南平市既是老工业基地也是农业大市，所辖10个县（市、区），失业保险为市级统筹。2001年，随着国企改革的不断深入，企业失业人员大量进入社会，失业保险基金一度出现缺口，从2006年开始当年出现结余，每年失业保险基金结余都呈上升趋势，到2015年全市失业保险基金滚存结余达3.6亿元。按目前南平市每年6000万元的支出水平，即使不征失业保险费，也可以支付近6年的失业保险金。我国失业保险基金实行现收现付制，遵守“以收定支、收支平衡、略有节余”原则，可见现行的失业保险制度已违背了这一原则。如何运用好失业保险金，已成为一个迫切的问题。全国各地失业保险基金之所以出现大量节余，一方面是因参保人数的增加和基金征缴工作的加强，基金收入远大于支出；另一方面是由于制度规定，现行失业保险制度的基本特征是以保障基本生活为主，支出面过于窄小。

（二）促进就业和预防失业功能没有达到预期效果

我国现行的失业保险制度是1999年1月国务院颁布实施的《失业保险条例》。条例虽然明确了失业保险基金可用于领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。但在失业保险制度建立之后的十多年来，南平市与全国一样开始实施深化国有企业改革，有许多国企关停并转，改制分流，大量的下岗职工或进入再就业服务中心，或失业流入社会享受失业保险待遇，这一时期失业保险基金支付压力较大，主要用于保障下岗失业人员的基本生活。2006年9月《福建省失业保险条例》正式实施，也明确规定基金用于保障生活和促进就业两大功能。但失业保险制度本身更偏重于保障失业人员的基本生活，职业培训和职业介绍补贴的补贴办法和标准未及时出台。与此同时，各级政府出台的促进就业政策对失业保险促进就业补贴支出有一定影响。由于种种原因，南平市失业保险促进就业补贴费用没有支出。可见，现行失业保险制度促进就业的功能十分有限，预防失业的功能几乎为零。随着国有企业改制基本完成，企业下岗职工与失业保险制度的并轨，失业保险基金在保障基本生活方面的压力已经过去。从这一时期开始，南平市失业保险基金结余逐年增多，而福建省沿海城市这一情况则更为突出。

二、南平市扩大失业保险基金支出试点情况

2006年1月，国家劳动部和财政部出台《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》，在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省、直辖市开展适当扩大失业保险基金支出范围试点工作。试点地区的失业保险基金可用于国发〔2005〕36号文件规定的职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。享受上述补贴和贴息的对象为领取失业保险金期间的失业人员。此后，人社部又在2009年7月和2012年5月两次下发延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知，目的是为了进一步发挥失业保险基金预防失业、促进就业的作用。

福建省在2006年3月布置适当扩大失业保险基金支出范围试点工作，要求各统筹地根据失业保险基金的节余情况开展试点工作。南平市2006年失业保险基金支出存在缺口，没有开展试点工作。在同一年，福建省人民政府出台《贯彻国务院关于进一步加强就业再就业工作通知的意见》，各级政府加大再就业工作力度，下拨就业专项资金，用于促进就业再就业工作。就业专项资金不仅包含失业保险促进就业支出项目，而且覆盖人群更广、支出项目更多，这对失业保险基金促进就业项目支出有较大影响。2009年，根据福建省人社厅的要求，南平市制定扩大失业保险基金支出范围试点方案，由于就业专项资金与失业保险促进就业费用使用对象相同且只能使用其中一项经费，南平市各县（市、区）人社部门普遍反映就业专项资金覆盖人群广、使用便捷。因此，试点工作开展以来，南平市失业保险促进就业（扩大支出）经费没有支出，福建省其他设区市扩大失业保险基金支出范围试点效果也并不明显。可见失业保险防失业、促就业功能并没有得到充分发挥。

三、完善失业保险制度，探索扩大失业保险支出范围

探索失业保险基金保障生活、促进就业、预防失业的工作模式、使用范围和支出项目，积极主动地采取各项措施完善失业保险制度，通过失业保险与就业服务紧密结合，充分发挥失业保险的整体功能，形成促进就业、调控失业的长效工作机制。

在保生活方面：一是建立“大龄失业人员生活补助”制度，对距法定退休年龄不足两年的大龄失业人员，可以延长领取期限，享受失业保险待遇至退休；二是建立“特困家庭失业人员生活补助”制度，对夫妻双方均失业的和有法定赡养、抚养义务的失业人员给予生活援助，在领取失业保险金的同时，可以根据本人申请再发放一定数额的生活困难补助金，以减轻失业人员家庭负担；三是建立“失业人员物价补贴”制度，根据当地物价上涨情况，合理确定物价补贴额度，按月发放给失业人员，以缓解因物价上涨给失业人员带来的生活压力。

在促进就业方面：一是放宽现行制度所规定的促进就业项目享受群体范围。由于受到现行制度的制约，有许多享受失业保险待遇期限已满，但仍未就业的失业人员就不能享受有关促进就业的待遇，这也限制了失业保险促进就业的功能有效发挥。应将所有按规定履行失业保险缴费义务的失业人员，不论是否享受完失业保险金，全部纳入享受失业保险促进就业项目的范围内；二是加大职业培训支出。在统筹地建立失业人员定点培训机构（实训基地），对失业人员参加职业技能培训的费用全额补贴，提高职业培训的针对性和有效性，增强失业人员的再就业能力。同时加强对定点培训机构培训效果考核，提高培训质量和就业率；三是建立“长期失业人员岗位补贴”制度，对用人单位聘失业1年以上的长期失业人员，并签订1年以上劳动合同的，由失业保险基金按上年当地城镇企业职工月最低工资标准的50%予以岗位补贴，对有参加社会保险的，可另行享受月缴费额50%的社会保险补贴，充分调动他们就业积极性。

在预防失业方面：一是建立“稳定岗位补贴”制度。对实施兼并重组、淘汰落后过剩产能、转型升级企业，采取有效措施不裁员或少裁员，稳定企业就业岗位，可将企业和职工上年度缴纳失业保险费的50%，作为稳定岗位补贴返还企业。对全员参保并足额缴纳失业保险费的企业，上年度企业裁减员工人数低于失业保险统筹地城镇登记失业率的，将企业和职工上年度缴纳失业保险费的30%，作为稳定岗位补贴返还企业；二是建立“企业转岗培训补贴”制度。对经相关部门认定进行改制的企业，组织本企业富余人员开展转岗培训，培训后安置人数达到60%以上的，可根据企业实际承担转岗培训支出，由失业保险基金给予一定的转岗培训补贴；三是建立“稳定就业奖励”制度。对有履行失业保险缴费义务，且没有享受失业保险待遇，并在企业办理退休享受退休待遇的企业员工，可将个人已缴纳的失业保险费，作为稳定就业奖励全额退还给个人。

在服务体系建设方面：一是要建立统一规范的失业人员管理、失业保险金发放、就业登记管理、促进和稳定就业补贴、享受政府优惠政策等信息管理服务系统，形成失业保险与就业服务相互配套、相互衔接、相互制约的工作体系，实现失业保险工作的科学化、规范化、制度化。二是要充分发挥就业服务体系的整体功能。依托基层社区劳动保障工作平台,为本辖区的失业人员提供精准就业保障服务，开展失业登记、求职登记、发放失业保险待遇、发布就业信息和培训信息等。通过建立和完善就业服务体系、信息管理系统，可为扩大失业保险支出工作提供可靠的保证。

（作者单位：福建省南平市劳动就业中心）