韩江波

摘要：党的十八届四中全会决定和《国务院加强审计工作意见》都提出要求，要实现审计监督全覆盖。这是新形势下党和国家对审计工作提出的新的更高的要求。近年来，政府投资在政府支出中占比很高，要实现审计监督全覆盖，就必须实现政府投资审计的全覆盖。但是，由于投资审计的复杂性以及投资审计模式的历史原因，要实现政府投资审计全覆盖仍然有一定的难度。

关键词；政府投资；审计监督；对策

一、政府投资审计模式及覆盖现状

当前，政府投资审计主要分为竣工决算审计和跟踪审计两种模式。竣工决算审计是由审计人员依法对建设项目竣工决算的正确性、真实性、合法性和实现的经济效益等进行检查、评价和鉴证，这是一种事后审计模式。跟踪审计是指审计人员在建设项目实施过程中对项目实施的合法性、真实性、规范性进行审计监督。跟踪审计又可以分为全过程跟踪审计、阶段性跟踪审计、重点环节跟踪审计等不同方式，但总的来说，这是一种事中审计模式。当前，不论是竣工决算审计还是跟踪审计，审计中的很重要的内容是对工程造价的审核，虽然在具体审计过程中，工程造价的初次直接审定可能由外聘中介机构的人员进行，也可能由国家审计人员进行，但是不论采取由谁初次审定，审计机关最终审核认可后，就必须对工程造价负责。在投资审计中，工程造价的审定可能要占到整个审计工作量的70%以上。不难想象，在政府高速投资的时期，投资审计的工作量是巨大的。竣工决算审计作为一种事后审计，对于一些问题即使发现了，由于木已成舟，无法整改，或者整改成本已经远大于整改收益，只能采取放任态度，再加上问责力度的不足，影响了审计监督的成效。与竣工决算审计相比，跟踪审计由于在建设过程中就介入了投资项目，因此需要投入更多的审计人员和时间精力，但是，通过跟踪审计也可以在过程中发现并整改问题，提升审计的成效。

二、政府投资审计全覆盖的难点

首先，当前审计资源难以满足全覆盖的要求。审计工作本身是一种劳务，审计工作最重要的元素是人力资源和时间。一般而言，一个地级市的审计机关的投资审计人员也就十几个到几十个，有的县区局的投资审计人员只有三五人。以常州市本级为例，如果市级审计机关要对年度投资审计实现全覆盖，则年度审计金额可能要达到80亿元，分摊到十多位投资审计人员，人均要审计数亿元，考虑到不同审计人员还存在专业的差异，实际单个审计人员的工作量还要高于平均数，除了工程结算，还要对投资项目的建设程序、招投标、变更签证等各个环节的合法性进行审核，在一年两百多个工作日中，很难保质保量完成这些任务。

其次，当前审计人员的审计技术尚难以满足全覆盖的要求。投资审计涉及复杂的工程，而近年来建筑材料、建筑工艺、安装技术还是等都在不断发展，投资审计涉及的专业也不断复杂和细化，审计人员处于建设的第二线，审计人员的技术进步和知识更新也往往落后于建设单位。虽然审计人员经常进行培训，但是总体而言，知识更新速度落后于现实需求。虽然审计机关也可以聘请专家进行相关工作，但是审计机关仍然需要对专家的工作进行评判，以免发生专家工作失控的情况。例如，常州市首次建设轨道交通项目时，对于轨道交通施工过程中复杂的安装过程，没有一个审计人员拥有较为成熟的审计经验或者知识储备，这就影响了审计结果的准确性。在非全覆盖的情况下，审计机关遇到这类技术问题可以“绕着走”，主动放弃难以胜任的项目，但是在全覆盖的情况下，审计机关无法回避这类问题。

再次，当前审计模式不利于实现审计全覆盖。当前的审计模式，不论是竣工决算审计还是跟踪审计，由于对造价负有直接责任，审计深度介入工程造价，导致审计资源需求较大，审计资源紧张。事实上，造价审定本身已经市场化，市场化的中介机构对工程进行造价审核已经是比较成熟的模式，审计机关如果在造价审定的领域实现全覆盖，在自行进行造价审核的情况下可能会对已经存在的中介机构市场造成挤出效应，如果审计机关委托中介机构代表自己进行造价审核，则可能会导致国家信用为中介机构信用背书的局面。

三、政府投资审计全覆盖的对策

第一，逐步优化投资审计人员结构。由于投资审计涉及的专业众多，审计机关应该按照审计项目各专业的工作量逐步优化各专业人员的比例，例如在土建、安装、装饰等专业上调整到合理的比例，以便于工作开展。建立合理规模的后备专家库，在一部分工作用借助专家的力量，同时建立专家工作监督机制，避免专家工作失控。

第二，加强行业交流和培训，提升审计人员技能。工程领域新材料、新技术发展迅速，投资审计人员如果不与时俱进，很难在审计过程中做出准确的判断。因此投资审计人员必须经常建设方、施工方等进行交流，及时了解建筑行业的新发展，通过培训提升审计技术，提升审计人员的胜任能力。

第三，改变审计模式，提升审计成效。建立以合规性审计为主，造价审计为辅的审计模式。当前的审计资源无法支持以造价审计为主的全覆盖审计模式，在市场化条件下，审计机关也没有必要过多的侵入造价市场。首先，审计机关让渡出的空间并不是成为监督的真空，而是交由市场化的中介机构来填补。其次，审计实践表明，政府投资中发生造价失控、损失浪费的根源往往不是造价计算本身，而是在于事前的招投标存在人为干预、竞争不充分等情况，在事中存在变更管理不严格，变更导致造价增加等情况。在当前的历史时期，将审计精力集中在合规性审计上，也能够很好的起到造价控制，节约投资的目的。

第四，提升审计透明度和问责力度。在投资审计领域，由于涉及的利益主体较多，牵涉的利益也较大，特别是严格进行合规性审计时，对招投标、工程变更进行控制时，阻力会非常大，这些阻力不仅来自于被审计单位，也可能来自方方面面。在审计全覆盖的情况下，这些情况会进一步加剧。如果发现问题不能及时处理，那么审计就会流于形式，进一步加大审计风险，只有通过制度化的提升审计透明度，才能化解压力和阻力，降低审计风险。