摘要：养老金“双轨制”在我国社会保障制度体系中一直是个特殊的存在，近年来社会上取消“双轨制”的呼声日益高涨。机关、事业单位工作人员基本养老金与企业并轨，不仅有利于促进社会公平、减少社会动荡因素，并且有利于人才流动。目前，国务院已经发布文件决定从2014年10月1日起实行机关、事业单位养老保险制度改革，公务员养老保险由单位缴费和个人缴费。我国养老金并轨终于迈出步伐，可其面临的阻碍不可忽视，本文通过分析我国养老金并轨实现道路上的障碍与纠结之处，以期政府能较好地解决，顺利实现养老金并轨。

关键词：机关、事业单位；养老保险改革；并轨

我国一直存在着一个备受诟病的制度——养老金“双轨制”，即机关、事业单位工作人员的退休养老金由政府财政负责，而企业职工实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。机关、事业单位工作人员的退休待遇远远高于企业职工养老金水平，企业职工的养老金替代率已经降至45%以上，而机关、事业单位职工的替代率一直维持在90%以上。近年来社会上取消这一“双轨制”的呼声高涨，终于国务院在2014年12月23日发表报告称中央通过养老金并轨方案，党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费。

在国务院发表的决定中，养老金并轨从2014年10月1人日正式实行，规定机关、事业单位按工资总额的20%缴费，个人按本人缴费工资的8%缴费，本人缴费工资高于当地职工平均工资3倍的部分不纳入缴费基数，低于平均工资60%的以60%为基数缴费，即“300%封顶、60%托底”。

一、养老金并轨的必要性

实际上，在2008年3月国务院曾印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案，决定在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市等五个省市先进行试点，这一试点方案就是与企业并轨方案，但是一直到现在几年过去了，没有一个地方真正开展了事业单位的养老保险制度改革试点。虽然试点工作进展不顺，但是不能否认养老金并轨的必要性和可行性。

第一，这是实现社会公平的需要。众所周知，社会保险是实现社会公平的重要手段，但是养老金“双轨制”使得机关、事业单位与企业职员退休后待遇相差较大，引起社会公平性的质疑，“双轨制”已经被看成是社会不公平的一个重要表现，每年两会期间都有不少人大代表、政协委员提议取消养老金“双轨制”。进行机关、事业单位养老保险制度的改革是获得社会舆论支持的措施，取消养老金“双轨制”可以体现政府维护社会公平的决心，减少社会摩擦，促进社会和谐。

第二，有助于促进人才流动。机关、事业单位和企业之间的人才流动呈现出“单边化”，公务员招考越来越热门，但同时在机关、事业单位工作的人员即使觉得不合心意，也不敢贸然辞职到企业工作。因为这些拥有机关、事业单位编制的人不用缴纳养老保险费用便能够享有较高的养老金，一旦失去编制对于他们便意味着从零开始甚至老无所依，想要辞职寻找其他企业单位工作的想法都不敢去实现，编制所捆绑的巨大潜在利益使得优秀人才对于职业流动心存顾虑。养老金的并轨落实了机关、事业单位人员的缴费义务，促进机关、事业单位与企业的人事互通，有利于构建更加健康的机关、事业单位人事管理制度，养老金并轨是机关、事业单位人事管理制度改革的连接点和掣肘点，它对于促进人才流动的作用是显著的。

第三，减轻政府财政负担的重要措施。养老金“双轨制”不仅是许多社会矛盾的根源，也给政府财政加大了负担，在养老金有缺口的情况下，机关、事业单位工作人员的养老金由国家全额负担会导致政府财政支出越来越多，负担越来越重。据统计2013年19个省级地区出现当期职工养老保险基金收不抵支，缺口共计1702亿元，而机关、事业单位大多数是稳定性强、持续缴费的机构，一旦将它们纳入社会统筹，相当于财政支出的一部分直接放入了养老保险基金的池子里，这样扩大了社会统筹的基数，有助于资金的互通，有利于我国养老保险事业的可持续发展。

二、养老金并轨的障碍与纠结

养老金并轨，政策出台，难在执行。在养老金双轨制下，机关、事业单位工作人员的退休待遇是由财政保障的，养老金替代率高于企业职工不少，这一巨大的差异在企业职工看来是明显的不公平，但在广大机关、事业单位工作人员看来是自己值得眷恋的职业福利。改革养老保险制度企业人员的支持是动力，机关、事业单位工作人员的反对也是不可忽视的阻力，可见，养老金并轨必不可少的会碰到各种障碍。

（一）三种平衡关系如何正确处理

第一，处理机关、事业单位与企业之间养老保险待遇的平衡关系。目前的现实状况是机关工作人员即公务员的退休养老待遇水平高于事业单位工作人员，同时事业单位工作人员的退休养老待遇水平高于企业职工。在这里就出现一个需要注意的地方，根据福利刚性法则，机关、事业单位工作人员的退休待遇水平是不能降低的，并且我国目前的现实经济条件也不允许大幅度提高企业职工的养老金水平。因此，在制定具体的养老金替代率、缴费标准时要合理顾及各方的感受，如果过缓或者过分顾及机关、事业单位工作人员的利益，可能引发社会其他群体的不满，如果过快或者太过剥夺机关、事业单位工作人员的利益，可能受到强烈的反对而导致难以推进并轨。要做到既要倾听企业职工的意愿，也要倾听机关、事业单位工作人员的声音，既要顾虑机关、事业单位工作人员的合理的养老金权益，又要考虑企业职工对养老金改革政策的接受和满意程度。

第二，处理不同地区、不同类型机关、事业单位之间养老待遇的平衡关系。按照国家的规定，我国机关、事业单位工作人员实行全国统一的基本工资标准和退休费标准，但是在实际工作中，不同地区的机关、事业单位工作人员的实际收入水平差距很大，除此之外，同一地区不同类型的机关、事业单位工作人员之间的差距也很大。这些差距是以“津贴”、“补贴”或者绩效工资的名义体现出来的，在工作人员退休之后，这些津贴、补贴等也不同程度地保留了下来。因此，在推进机关、事业单位养老保险制度改革，进行养老金并轨时要确保工作人员养老待遇的合理发放、平稳过渡，对基本退休费以外的津贴、补贴等要有妥善的安排处理。

第三，处理不同时间退休者之间养老待遇的平衡关系。以改革实施之日为界限，将机关、事业单位工作人员分为了三类：改革前已经退休的“老人”，改革前已经参加工作、改革后退休的“中人”以及改革后参加工作的“新人”。和以往的养老保险改革采取的处理方法一样，这次也是采用“老人老办法，中人中办法，新人新办法”。这种根据不同群体的特殊情况，针对性的采取不同措施的办法是十分有必要的，但是如果考虑不周，这些差别性的措施很可能导致不同群体间出现明显的待遇差别，影响社会公平，引发社会矛盾。因此，在改革过程中根据这一差别性原则制定具体政策、实施细则的时候必须慎之又慎，特别是针对“中人”这一庞大的被改革群体，一定要保证制度落实到位。

（二）转制成本问题如何顺利解决

根据相关资料统计，我国在职公务员大约700多万人，各类事业单位工作人员大约3000万人，也就是说，养老金的并轨意味着有将近3700多万人将要转到城镇职工养老保险体系中。实现这数千万人的养老金并轨，毫无疑问，将会产生巨大的转制成本。

养老金并轨采取的是“老人老办法，中人中办法，新人新办法”这一原则。已经退休的机关、事业单位工作人员仍然享受原来的制度保障，由政府财政直接支付，对转制成本影响较小，改革后新入职的工作人员按照新的制度缴费供款，基本产生不了什么转制成本，其对转制成本影响也较小，但是那些在改革前参加工作，改革后退休的工作人员中有一部分人将会产生较大的过渡成本，例如必须支付的过渡基金等，其对养老保险改革中产生的转制成本影响较大。

有专家测算显示，养老金并轨实施时机关单位工作人员将会产生约4.5万亿元的成本，事业单位工作人员会产生约3.7万亿元的成本，总共大约8万亿元的转制成本，这些巨额的养老保险制度转制成本大抵相当于全国半年的公共财政收入。这些转制成本该如何解决摆在了我们面前。然而我们必须意识到这一巨额的转制成本是必须付出的代价，因为它虽然在短时间内会给各地的财政带来不小的压力，但是它减轻了未来的财政压力，如果为了避免转制成本而不进行并轨改革，未来的财政将会为机关、事业单位退休职工支出全额的退休金，它的金额将会大大超过改革的转制成本。

目前解决转制成本问题存在两种思路：一是用国家财政全部解决，二是暂时使用城镇职工养老保险的钱应急，但是这两种办法都存在固有的缺陷，必然会面临巨大的压力。因此，如何顺利解决改革过程中出现的转制成本问题仍需得到人们的重视，讨论出正确的解决办法，因为转制成本的压力对社会造成的影响不可小觑。

（三）隐性“双轨制”如何成功避免

第一，薪酬体系的改革是否会造成新的不公平。养老金并轨后，受影响最大的一方自然是机关、事业单位工作人员，他们希望的是薪酬体系能够同步推进。近年来，这些机关、事业单位工作人员的工资几乎没有上涨过，并且他们的工资水平也不高，在养老金并轨之后，他们要缴纳个人工资的8%为未来养老存钱，单位也要按月缴纳20%的社会统筹，这一变化将会给机关、事业单位工作人员带来明显的收入减少，也破坏了现有薪资和人力结构的平衡。目前社会上达成的共识是改革之前应该先涨工资，用增加的工资来缴费，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，保障机关、事业单位工作人员缴纳养老保险费后现有的工资待遇不下降。但这一改革薪酬体系的举动又使得以企业职工为主体的大部分公众对并轨的公平产生质疑，怀疑这是对机关、事业单位工作人员变相的加薪，仍是不公平，是隐性的“双轨制”。因此，在制定机关、事业单位工作人员薪酬体系改革方案时要经过深入细致的反复讨论以及修改，以免公众产生误解，要消除公众的担心。

第二，三个养老保险基金“池子”是否是隐性“双轨制”。由于“双轨制”的长期存在，并轨实施后各单位养老金替代率、缴费标准不可能立马统一，完全相同，因此会造成并轨初期机关、事业单位和企业的养老保险基金在三个“池子”里。三个“池子”的资金并不互通，只为所属的人员发放养老金。这也就是说，机关、事业单位的养老保险基金对原先企业职工的养老保险基金基本没有起补充的作用，并且国家为了做实机关、事业单位的养老保险基金投入大笔的基金，同时应该注意到，既然基金不在一个“池子”，替代率就会存在差异，那么这与并轨前没有差异，这样就会很容易的看成是以并轨的名义来建立一个自己的基金池，是隐性“双轨制”。

为了尽量不降低被改革群体的养老待遇，在养老金并轨初期，养老保险基金池子不相通是可以理解的，但是不应该长期这样，改革是一个渐进的过程，因此，必须有一个明确的时间，让养老保险基金早日统一；实行职业年金计划作为养老待遇补充也是合理的，但应有合法的程序，被社会大众所接受，并且做好年金的基金管理工作，避免这一年金制度产生负面的影响。

如何协调各方利益，如何将宏观的政策落实到微观的执行，这些都是对我们的考验。改革养老保险制度，落实养老金并轨，前路艰险，困难重重，既然政策已经开始实施，那么就应突破阻碍做下去。这一惠民的政策，只要看清障碍，成功解决，养老金并轨就一定能够实现。

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作者简介：

孟瑶（1993.08- ），女，河南省洛阳市，武汉大学硕士研究生，管理学学位，研究方向：社会保障政策与民生问题。