邵明峰

摘 要 在广泛征询众多利益相关者的基础上，奥巴马政府于2014年7月出台了《为工作做准备：就业导向的培训和美国机会》报告。奥巴马政府拟构建的以就业为导向的劳动力培训体系包括七个关键要素：雇主参与、带薪学习、明智的选择、测量事项、垫脚石、开门政策以及区域合作。通过对报告的分析，可以解读出美国加强职业培训的战略动向；构建多元立交的职业教育与培训体系，整合联邦培训资金，采取多种创新性措施培养企业需要的人才，这些策略可以对我国当前的劳动力培训体系及其资助政策改革提供参考。

关键词 奥巴马政府；就业导向培训；《劳动力创新与机会法案》

中图分类号 G719.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）18-0066-05

一、《为工作做准备：就业导向的培训和美国机会》报告的由来及其与《劳动力创新与机会法案》的关系

（一）报告的由来

1.美国成人劳动力中为数众多的低文化水平者与现有的美联邦资助成人教育体系的低覆盖面之间的矛盾

成人的技能在很大程度上会影响到其社会流动性。“在美国，具有较高技能的个人，其经济回报几乎比在任何其他OECD国家都要高。OECD的一项研究发现：青壮年算术能力一个标准方差的增加是与28%的工资增长联系在一起的。技能水平也与地方、地区以及国家经济息息相关。在工业化国家中，成人技能的高水平意味着较高的生产率和长期的经济高速增长。”“技能发展也为企业所关注。2012年，麦肯锡所做的调查显示，36%的雇主报告由于雇工技能的缺乏导致企业在成本、质量和时间方面造成重大问题。”[1]由此看来，劳动力技能水平的高低不仅事关个人的社会流动性，而且事关企业的发展以及经济的增长。

在美国，低技能工人在成人劳动力中占有很大比重。“2013年，OECD国际成人能力评估项目（Program for the International Assessment of Adult Competencies）（对成人）基本技能的研究表明：年龄在16～65岁的美国成人中，约3600万人的识字能力差，6200万人（约占30%）的算术能力差。这两个数字在失业工人中更高，23%的成人失业者，其识字能力较差，42%的成人失业者，其算术能力较弱。”目前，美国有“2400万低文化水平的成人（约占总数的2/3）在工作着，技能不足导致他们很难升迁到工资水平较高的工作岗位。”[2]

“与3600万识字水平不高的美国成人相比，目前（美国）联邦资助成人教育体系的覆盖面每年不足200万成人。低水平的工人和谋职者包括许多传统上不在培训项目服务范围内的个人，其中包括1240万英语讲得不好或完全不会讲英文的成人、一些残疾人或患有慢性健康问题的成人以及许多刑满释放重新回归社会的个体”[3]，绝大多数处于社会边缘的弱势人群均不在覆盖面有限的现有美联邦资助成人教育体系的服务范围内。

联邦资助成人教育体系的低覆盖面与美国经济的重振、世界经济领导者地位的恢复、中产阶级队伍的壮大以及奥巴马政府提出的“到2020年，美国将再次拥有世界上最高比例的高校毕业生”这一目标的实现等现实需求之间的矛盾，使奥巴马政府意欲加强在职者及谋职者的职业培训，尤其是加强弱势群体的职业培训。奥巴马政府通过加强职业培训来实现国家目标的战略动向由此清晰可见。

2.行动小组的创建及“行动计划”的提出

奥巴马总统在2014年1月28日的国情咨文演讲中提出：由副总统拜登带领、对美国职业培训项目进行全面评议（review）和改革，以确保培训项目享有唯一的共同使命：为美国人提供获取有待充实的好职位所需的技能。两天后，奥巴马在威斯康星的瓦克沙（Waukesha）就工人就业导向的培训签署了总统备忘录（Presidential Memorandum on Job-Driven Training for Workers），指派副总统拜登与劳工部部长、商务部部长、教育部部长和美国国家经济委员会、国内政策委员会、经济顾问委员会、科技政策办公室与管理和预算办公室密切合作，在6个月内设计出一个行动计划，以使美国的劳动力培训体系更加以就业为导向、更一体化和更有效。

“行动计划”提出之前，拜登领导的行动小组广泛征询了众多利益相关者，主要有三大群体，一是州长、市长以及来自美国全国各地的地方官员，来自两党的国会领导人，研究劳动力市场和就业机会的经济学家，创新性劳动力培训实践者，其学徒项目向几百万美国人展示出一条通往中产阶级工作职位路径的工会组织，高中职业学院（career academies）、社区学院及大学里的教育家以及许多卓有建树的社会创业人员（entrepreneurs）和技术创新人员；二是全国各地大、小雇主，美国所有行业领域的领导人、人力资源主管以及招聘经理，以了解雇主当前及未来对技能工人的要求；三是辛苦谋生、努力找新工作、想成就一番事业或创业的美国人。

奥巴马总统要求提交的“行动计划”最终以《为工作做准备：就业导向的培训和美国机会》（Ready to Work： Job-Driven Training and American Opportunity）这一报告的形式出炉。该报告“详述了因对职业培训项目进行评议，美国联邦政府正在采取的具体行动；概述了在发展美国经济、壮大美国中产阶级过程中，美国联邦政府未来将采取的进一步行动和措施”[4]。

（二）与《劳动力创新与机会法案》的关系

《劳动力创新与机会法案》（The Workforce Innovation and Opportunity Act， WIOA）获得美国国会通过后，2014年7月22日，奥巴马总统将其签署为法律，这是“多年来（美国）国家职业培训体系的首次重要立法改革”[5]。该《法案》是“对经过重大调整与修订的《成人教育与家庭扫盲法案》（The Adult Education and Family Literacy Act， AEFLA）的重新授权”[6]。2015年7月1日，《劳动力创新与机会法案》的许多条款开始生效。

《劳动力创新与机会法案》与《为工作做准备：就业导向的培训和美国机会》这一报告中提出的就业导向的关键要素是一致的[7]。“《劳动力创新与机会法案》在美国国会两党议员中以压倒性多数通过，提振了使联邦培训项目更加以就业为导向的努力，这将改善企业参与（business engagement）、问责（accountability）、参与培训的机会（access）以及项目间的合作联盟（alignment across programs）。”[8]如今，《劳动力创新与机会法案》上升为法律，许多条款也已开始生效，这将进一步强化奥巴马政府以就业为导向劳动力培训体系的改革与实施，并使所有利益相关者均参与其中的“大职业培训观”深入人心。

二、就业导向劳动力培训体系的服务对象及其关键要素

（一）服务对象

奥巴马总统要求在6个月的时间内提交一个行动计划，以使联邦培训项目更加以就业为导向。这些培训项目“每年将为2100余万美国人提供培训”，主要“服务于退伍军人、新近遭解雇的职工、缺乏基本劳动力技能（basic workforce skills）的青年和成人、残疾人、那些从严重挫败中复元的人以及寻求更好职业路径的人”[9]。由此可见，处于社会边缘的弱势人群是奥巴马政府拟构建的以就业为导向的劳动力培训体系的主要服务对象。

（二）关键要素

拜登领导的“行动小组”先是对美国全国现有的就业培训项目进行评议，从中甄别出那些能够很好地帮助求职者为有需求的职位作准备、以就业为导向的培训项目，然后从这些培训项目中提炼出七个就业导向的关键要素[10]：

1.雇主参与（engaging employers）

和雇主一道确定当地或地区的用人需求，并设计对那些需求作出回应的培训项目。在设计教育培训项目的早期，通过和雇主、行业协会以及工会合作，启动就业导向的培训。培训项目应该和雇主协调以确保培训出的学员掌握相应的就业技能，这样，实现就业的可能性较大。项目也应该寻求雇主的承诺，通过为学员提供基于工作的学习机会，有助于项目的实施；或者承诺雇用培训项目的毕业学员。

2.带薪学习（earn and learn）

跟雇主一起提供基于工作的学习机会（包括在职培训、实习、预学徒以及注册学徒）作为通向就业的培训路径。虽然课堂学习时间很重要，然而工作环境中的动手学习经历与课堂学习结合起来，学员才能够快速地学习并掌握技能。就业导向的培训项目包括最适合参与者的、基于工作的学习机会，如带薪实习、预学徒、注册学徒以及在职培训。

3.明智的选择

更好地利用数据驱动问责制，对外公布所提供的培训项目和培训内容以及为求职者提供培训项目信息。培训项目应更好地利用数据了解地方、地区、全州以及全国劳动力市场的当前及预期需求。这些数据包括有关空缺职位的数量和类型、地区职位的预期增长、特定的职位特点、技能要求以及职业机会（career opportunities）等方面的信息。这些数据应是公开的，求职者能够方便地接触到这些数据。

4.测量事项（measurement matters）

测量并评价就业与收入结果。了解就业导向培训项目的效果（包括多少参训人员受雇并持续处于就业状态、他们收入多少）。相关机构应对培训效果进行测量并对数据进行分解，以确保所有参训人员接受良好的培训；对培训项目进行评价并将评价结果告知参训人员和雇主。

5.垫脚石（stepping stones）

促进从一个教育阶梯到另一个教育阶梯以及整个就业导向教育培训的有机衔接，以便参训人员付出努力后可以实现进步。就业导向的培训项目应该使个人较容易地从一个中等后教育项目过渡到另一个（包括注册学徒和职业培训项目）以及从基础教育教学计划（basic education programs）进入到中等后教育计划。

6.开门（政策）（opening doors）

为任何有意愿、有能力工作的美国人打破接受就业导向培训和受雇的壁垒，提供就业支持和相关指导。就业导向的培训项目应该为最需要接受培训的群体提供诸如交通、儿童保育以及财政和福利咨询等方面的必要支持性服务，同时也应该为残疾人提供支持性就业服务。

7.区域合作（regional partnerships）

在美国职业中心（American Job Centers）、教育机构、劳动力组织和非营利组织间建立区域合作机制。除了和雇主合作外，就业导向的培训项目应该和包括劳动力投资委员会及其监管的美国职业中心、高等教育机构、劳动力组织、慈善组织、州与地方人才服务机构、职业康复机构（vocational rehabilitation agencies）、医疗机构、独立生活中心、支持性就业提供者、基于社区的以信仰为基础的组织（community- and faith-based organizations）以及其他非营利组织在内的多样化伙伴合作。这些合作伙伴能够提供就业、培训以及相关服务的网络，帮助个人战胜就业和持续就业的障碍，为许多应纳入到就业导向的培训项目的弱势人群服务。

三、美国构建以就业为导向的劳动力培训体系的行动策略

（一）构建多元立交的职业教育与培训体系

奥巴马政府于2012年4月出台了《投资于美国的未来：职业技术教育改革蓝图》。时隔两年，2014年7月，奥巴马政府出台了《为工作做准备：就业导向的培训和美国机会》。这两个报告完整地勾画出美国职业技术教育和职业培训的改革动向，并将职业技术人才的职前教育与求职者和在职人员的职业培训完美结合起来。不仅如此，奥巴马政府还强调“职业准备需要及早开始”[11]。为刺激瞄准为年轻人将来就业作准备的成功合作模式的出现，2014年4月，奥巴马总统宣布由美国劳工部发起年轻人生涯连接补助（DOLs Youth Career Connect grants）。该项资助提供1.07亿美元资金，足够支持31000名学生。为使年轻学生充分掌握知识、技能，接受与行业相关的必要教育以便为将来成功就业作准备，年轻人生涯连接补助项目资金获得者将和当地教育机构、劳动力投资委员会、高等教育机构以及雇主等合作伙伴开展合作。这样一来，也就把职业技术教育的因素渗透进了中学教育中。

相对于其他层次和类型的高等教育和专业培训来说，职业教育和技术技能人才的培训相对更加开放，与社区以及社会的联系更加密切，更加需要利益相关者参与其中，这就需要在区域内不同机构、组织以及相关人员间建立起“一起舞动”的合作网络。区域合作是奥巴马政府拟构建的以就业为导向的劳动力培训体系的一个关键要素。在《为工作做准备：就业导向的培训和美国机会》报告出台之前，拜登领导的行动小组征询了范围广泛的众多利益相关者，听取他们的意见和建议。动员所有利益相关者，包括相关机构、组织和人员参与到职业培训的全过程，形成一个立体的合作网络，是奥巴马政府以就业为导向的劳动力培训体系的重要特征，也是实现以就业为导向的劳动力培训的关键要素。

奥巴马政府针对低文化水平群体所开展的“职业培训”，超出了纯粹职业技能培训的范畴。工作队（Job Corps）是美联邦政府为弱势年轻人所开展的最大住校就业培训（residential job training）投资项目。该项目旨在帮助高中辍学者和年龄在16～24岁的失业年轻人开展职业培训，并使其获得高中毕业文凭或具备高中同等学力。“研究表明：在增加参与者的教育和收入方面，该项目使年龄超过20岁的年轻人获益更大。”[12]为增强年龄不足20岁年轻人的培训效果，美国劳工部着手对有前景的创新培训模式进行测试和评估，以期改善这部分年轻群体的培训效果。这些模式包括将一体化的学术和职业培训（occupational training）与高需求领域的工作经验结合起来，是一种为边缘化年轻人开展的住校培训模式，有严格的学术性高校预科教育和（明确的）职业聚焦、双重入学特征，注重军事化教育和性格养成，或其他将认知和非认知技能培训融为一体。

明尼苏达快速培训、资源、证书（FastTRAC， Training， Resources， and Credentialing）项目下的成人就业路径项目，通过将基本技能教育和高需求行业领域的特定职业培训整合起来，帮助教育上准备不足的成人在高薪水行业领域实现成功就业。每个地方成人就业路径项目（Adult Career Pathways program）由一系列相连的教育和培训模块（program）组成，允许学员在教育层级上不断前行，最终在既定行业部门实现就业。

（二）整合联邦培训资金

在美国，把来自联邦不同培训项目的资金加以整合以实现一套一体化的劳动力培训目标，对于州长、市长、州和地方劳动力领导人以及雇主来说，同样感到困难。这其中有些障碍是由立法造成的，但许多则是由行政分割造成的。为此，美国联邦政府正以前所未有的力度整合相关资源、活动以及战略以打破各自的藩篱，就所有联邦培训项目开发一个就业导向的劳动力培训体系[13]。

1.美国劳工部和商务部正携手努力以更好地将职业培训纳入经济发展，并使供学徒学习、分析的行业案例（the business case for apprenticeship）符合雇主的需要。

2.美国劳工部和农业部正联手确认在补充营养援助计划（Supplemental Nutrition Assistance Program， SNAP）下的就业与培训项目和能够得以广泛传播的更广的劳动力体系间开展有前景的合作。

3.美国住房和城市发展部（Development of Housing and Urban Development）与劳工部一道为公共住房管理机构和雇主主导的劳动力投资委员会间的合作提供指导和工具，以为受住房和城市发展援助的居民提供更多就业机会。

4.美国10个联邦机构正合作帮助残疾人为胜任联邦承包商所提供的系列职位作准备；将能提供工作职位的联邦承包商与合格的残疾人求职者相对接；为联邦承包商提供招聘、录用、提升残疾人所需要的工具和资源。

这种“打破藩篱”工作将继续下去，以把最好的就业导向的培训实践更迅速地在联邦机构间加以推广。

（三）美国联邦政府、联邦政府机构间以及州政府采取创新性措施

无论对学员还是雇主来说，学徒的投资收益率都是比较可观的。“87%的学徒在完成（职业培训）项目后被雇佣，其平均起始年薪超过5万美元。来自其他国家的研究表明：雇主在学徒上投资1美元，平均可收获1.47美元的回报。”[14]2014年7月14日，奥巴马政府就学徒议题在白宫召开峰会，IBM、美国银行、南卡罗来纳蓝十字蓝盾（Blue Cross Blue Shield）、奥博格行业（Oberg Industries）等大、小雇主，像IBEW、SEIU工会组织、培训提供者、社区学院以及地方和州劳动力领导者齐聚一堂，共商学徒模式，以确保联邦未来投资满足行业对技能工人的需要。如今，这些团体正合力改变美国学徒的面貌。

美国劳工部和教育部合作开发在学徒期间获得高校学分的创新模式。注册学徒高校联盟（The Registered Apprenticeship College Consortium，RACC）是社区学院、国家认证机构、雇主以及主要的学徒发起者间的合作，从而使学徒毕业人员挣得学分成为可能，这些学分可转移到联盟内的任何一所社区学院。

此外，在南卡罗来纳州，雇主每提供一个学徒职位，将获得1000美元的税收抵免。另外，还建立了“学徒卡罗来纳”（Apprenticeship Carolina，一种学徒营销策略）计划，并在州技术学院系统内设立了雇主资助办公室，这样雇主可较容易地设计并开展学徒项目，以满足其公司发展需要。在密歇根州的底特律，每位雇主可从州劳动力基金中领取5000美元以抵消学徒培训成本。

《为工作做准备：就业导向的培训和美国机会》报告在奥巴马政府“使（美国）职业培训体系更加以就业为导向以及为谋职者和工人改善职业机会的工作中是一个里程碑”。“该报告提出的思想是起点，而不是终点。白宫和联邦机构将就其他步骤征求意见（input）以改善联邦项目，鉴别出最具创新性的思想和项目以帮助更广泛地推广就业导向的实践。”[15]

参 考 文 献

[1][2][3][4][5][7][8][9][10][11][12][13][14][15]Ready to Work： Job-Driven Training and American Opportunity[EB/OL]. [2014-07-22]. http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/skills_report.pdf. p63-64. p63. p63. p2. p3. p3. p7. p6. p8-10. p15. p49. p11. p13. p25.

[6]OCTAE： Workforce Innovation and Opportunity Act[EB/OL]. [2015-10-09]. http：//www2.ed.gov/about/offices/list/ovae/pi/AdultEd/wioa-reauthorization.html.

Analysis on the Trend of Job-Training in America and Its Implementing Tactics

——Based on the Analysis on Obama Administrations Report of Ready to Work： Job-driven Training and American Opportunity

Shao Mingfeng

Abstract On the basis of consulting numerous stakeholders， Obama Administration issued the report of “Ready to Work： Job-driven Training and American Opportunity” in July， 2014. The job-driven training system for workforce Obama Administration is planning to build includes seven key elements： engaging employers， earn and learn， smart choices， measurement matters， stepping stones， opening doors and regional partnerships. By reading and analyzing the report， we may identify the strategical trend of Obama Administrations strengthening job training and the action tactics of building the job-driven training system for workforce： build diversified and articulated vocatonal education and training system， integrate federal training funds， adopt multiple innovative measures to train talents adaptable to the needs of enterprises.

Key words Obama Administration； job-driven training； The Workforce Innovation and Opportunity Act

Author Shao Mingfeng， lecturer of Institute for Higher Vocational Education of Zhejiang Vocational and Technological College of Economy