周培桂，高茂春

（中国人民武装警察部队学院，河北　廊坊　065000）

审视与探赜：“警务O2O”模式中法治思维的应用

周培桂，高茂春

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

“O2O”概念的加入，使警务工作突破了传统模式的瓶颈，创新发展成“警务020”工作模式。审视“警务O2O”工作模式，探赜其法治思维的践行路径，建议树立法治警务理念、双向净化警察执法公共环境、维护程序的正义与公开、保障人民群众的切身利益、健全“微”警务信息安全法律规制，以深化法治公安的建设与改革。

“警务020”；法治思维；法治理念；信息安全

继社区警务之后，公安信息化引领第五次警务革命的发展，催生现代警务的跨越式发展。“警务O2O”工作模式符合《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》的指导精神，是现代警务模式的一大创新。公安改革只有进行时，没有完成时，着力建设法治公安，将法治思维贯穿于“警务O2O”工作模式的始终，对于完善现代警务运行机制，加快中国特色社会主义法治化进程具有重要意义。

一、新探：“警务O2O”工作模式成效分析

“O2O”即Online To Offline（线上到线下），最早来源于美国的电子商贸概念，2011年由 Alex Rampell提出，意为将线下的商务机构与互联网结合，让互联网成为线下交易的咨询前台。“O2O”概念的加入，潜移默化使传统的警务模式实现跨越，呈信息化、网络化革新，有力促进公安事业内涵式发展。“警务O2O”工作模式（如图1所示）是指借助互联网平台，公安机关通过与网民的“线上互动”到“线下行动”，高度集成、协调运作虚拟社会警务与现实社会警务，实现预防、感知、整合、共享、治理社会警情任务的一种工作模式。

图1　“警务O2O”工作模式

尽管目前尚未对虚拟社会警务形成统一、明确的认识，但全国各地的公安机关都在不断地努力实践与探索。从常见的公安微博到公安微信，职能拓展呈现多样性、科学性的发展态势，且二者早已突破原始的警情公布、法律宣传、安全提示等简单“信息公布”范畴，逐渐向接受网民举报、投诉、求助、咨询、办理业务与公安机关快速侦查、打击违法犯罪紧密相结合的综合性领域延伸。

“警务O2O”工作模式创新了执法方式，实现线上到线下执法并用的空间化、真实化，推动实际工作取得实效。如新疆高速交警利用微博微信，采用线上与线下相结合的方式，走出一条自己的“微警务O2O”之路；一男子深陷传销窝点，利用网络方式求助，安徽与湖南警方联合采用“O2O”模式成功将其解救；微警务平台@平安渝中举办警务“O2O”网友面对面活动，进一步加深警民关系等。在“警务O2O”工作模式之中，处警效率得到提高，正确的舆论引导得以实现，并且由传统的一元化管理职能向管理与服务功能并重、融合转化，不仅提升了公安机关警务管理的科学化和精细化水平，同时也提高公安执法的公信力，有效化解群众对警察的信任危机。

二、模式审视：“警务O2O”工作模式中法治思维的运行现状

“警务O2O”工作模式强调一种实效，这种实效力求能达到较好的公共效应，取得社会层面的稳定状态。比如，借助微博、微信的报案方式，突破110电话报警模式及亲自到公安机关报案的常规思维，以现场图像或视屏资料为证，确保证据保存的直观性、准确性与真实性，达到双赢的目的。但在实际操作中，由于虚拟警务信息量过大过多、警力不足、警察队伍素质建设的滞后等原因，容易存在“警务O2O”工作模式运行中践行法治思维的缺位，导致警务工作更多呈现出机械性、薄弱性。

（一）法律至上意识不强

当前，由于虚拟社会警务制度不完善，对于网络空间领域相关法律概念的界定，存在或多或少的争议，导致诸如警务执法人员随意解释法律的现象层出不穷。如对“淫秽物品”范围的扩大、对“赌资过大”的随意判定等都不符法理分析，有的民警法律至上的意识不强，仅凭未对外公开的内部规定就对相对人作出处罚决定，给和谐的法治社会造成不良影响。

（二）公平正义理念失衡

法治的终极追求是公平正义。然而，在“警务O2O”工作模式运行中，个别公安机关执法理念严重偏离公平正义的价值追求，有扩张权力之嫌。2015 年5月，在贴吧上骂“兖州交警孬种”的一网友被处以治安拘留，公安微博@兖州公安的处罚通报依据是《治安管理处罚法》第四十二条规定①《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条规定：“公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的，处5日以下拘留或者500元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留。”，而这其中明显存在对“辱骂”以及“他人”二词的随意解释。一句对兖州交警这个集体的“不当言论”竟被“他人化”和“辱骂化”，而依据该条款进行处罚，法治理念也便荡然无存。

（三）执法程序未及时公开

“警务O2O”工作模式是一种双向协同的执法模式，无论是线下还是线上，都需要保证程序公开。但往往在实际的模式运转过程中，公众并不能体验到程序的公开。2015年“北京三里屯优衣库”事件中，北京警方虽然及时通过微博@平安北京通报案件的最新进展，但网民对该事件的立案、侦查、拘留处罚决定、执行等程序并不能一一明晰，存在公共舆论盲目跟从现象，影响警方执法办案。

（四）尊重权利的观念淡薄

在法治社会，公安机关作为警察权的直接执行者，更需运用法治思维武装头脑，熟悉法律规范，树立以人为本、注重权利保障的法治观念，真正保护公民的权利。而在“警务O2O”工作模式下，线上线下的权利保障效果难以由“键到键”回归到“人到人”的亲密感。公安机关在虚拟警务与现实警务的紧密配合中，难以认识到权利和义务是“主体利益衡平的正负极”，过于看重公民的利益让渡，并没充分考虑到公民真正的利益索取，有违警务工作的宗旨。

三、应用探赜：“警务O2O”工作模式中法治思维的践行路径

法治的根基在于信仰与习惯，“引发人们的法律情感，是把法律所体现的正义理想视为生活终极意义之一部分的充满激情的信仰。”［1］“警务O2O”工作模式在“法治中国”的框架内，把法治信仰作为引领公安工作的“方向盘”，运用法治方式成功破解虚拟和现实社会警务执法中遇到的难题。

（一）树立法治警务理念是“警务O2O”执法的当务之急

“理念决定思维方式，要想有法治思维方式，就必须先有正确的法治理念，法治理念是法治思维的基础。”［2］树立法律至上、公平正义、以人为本的法治警务理念，符合社会主义法治的价值追求，是“警务O2O”执法亟待重视的一个话题。

1.法律至上

法治思维的首要前提是“合法”，法律与人情、权力、政党等影响着警察权运行的因素相比，具有优先地位。执法人员在线上线下执法模式中要以法律的精神和原则的实现为宗旨，谨记“法治应当优于一人之治”［3］，尊重无形中的宪法和法律。不仅要把宪法与法律置于至高无上的地位，而且要“正确适用法律，善于通过法律解释、法律论证等执法方法和技巧的运用，准确探求法律真意，妥善解决法律冲突，精心选择法律条文，为解决纠纷寻求最优答案”［4］。

2.公平正义

一般而言，“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望”［5］。公平正义是法治公安的灵魂。习近平总书记指出：“法治不仅要求完备的法律体系、完善的执法机制、普遍的法律遵守，更要求公平正义得到维护和实现。”在“警务O2O”工作模式下，警务执法人员应认真学习马克思主义法律观，加强社会主义法治理念教育，用好“手中权”。有些法律法规规定的中心是明确的，但边缘是模糊的，因此，“线下行动”的警察自由裁量权应当遵循比例原则，才能达到法治理念与利民理念的真正融合。

3.以人为本

“法治理念，作为观念层面的法治，其蕴涵的必然的价值要素是一种‘以人为本’的法治观，是一种理性主义精神。”［6］无论是虚拟警务还是现实执法，“以人为本”的法治观念断不能缺失。警务执法人员应以开展“为何从警、如何做警、为谁用警”大讨论为契机，以民意为导向，确立正确的职业观、权利本位的法律观，树立尊重和保障人权的理念，做到“权为民所授”“权为民所养”以及“权为民所用”。

（二）双向净化警察执法公共环境是“警务O2O”工作的有力前提

法治是社会制度的基本载体，法治的价值标准在很大程度上影响着社会和谐。社会执法环境是执法活动的基础条件，“警务O2O”工作模式亟待在网络与现实社会双向净化执法环境，涉及治安、暴恐、禁毒、刑事、交通、边检执法、消防监督等多个领域。当前，我国的社会发展处于“转型关键期”“矛盾凸显期”，各种产业结构、社会结构不断变革，导致暴力袭警事件、扰警事件、辱骂及诬告陷害民警事件、党政机关的不合理干预、非警务活动的增加（如参与政府房屋拆迁事宜）等，致使公安机关维护稳定的内涵与外延不断拓宽，压力与挑战加大。

虚拟社会警务是现实执法的间接真实反映，净化网络警情环境对“警务O2O”工作模式的治理环节提出了更高的要求。一方面，网络法治环境需要社会集体的共同净化，激浊扬清，荡涤风气，让崇法、信法成为整个社会崇尚的价值。另一方面，各警种应强化网上执法监测意识，固守警情舆论阵地，宏观与微观统筹涉警舆情和敏感事件挑衅的预警研判，及时跟进报道、公正处理，成为大众媒体与网民的“意见领袖”①“意见领袖”是美国社会学家拉扎斯·菲尔德在20世纪40年代提出的。所谓“意见领袖”（Opinion Leader），又译为舆论领袖，是指群众中具有一定权威性与代表性的人物，他们首先接触大众传播媒介，再将从媒介上获得的信息加上自己的见解，传播给他们周围的人，从而对周围的人施加影响。。

网络平台警情纷繁复杂，其中不乏虚造、夸大的警情发生甚至发生网络突发事件，给执法处置的防范与控制造成一定的困难。因此，“警务O2O”工作模式的运转可在法治思维的指导下，加快基础信息化与执法规范化的建设，用先进的公安科技与标准提供支援与帮助，实现网络环境与现实环境同等优化。当然，按照孟德斯鸠《论法的精神》中论及的不同的土壤影响立法的观点，可以知道不同的地缘环境也影响不同地域警察的执法活动。规范化执法模式之下也应因地制宜，要“具体问题具体分析”，联合其他职能部门合力化解社会矛盾，但不能触碰法律的红线，造成不良社会影响。

（三）维护程序的正义与公开是“警务O2O”执法价值的有效保证

现代法治要求程序正义、程序公开。科维尔教授在《程序》一书中写到“程序是正义的蒙眼布”，因为司法纯靠理智，不靠误人的感官印象。“警务O2O”工作模式的运行是警察权的直接行使过程，该过程由程序构筑而成。警察权的行使与程序的意义共同决定了程序行政应当成为警察法治的关键理念，要将程序正义贯穿到警察权运行过程的每一个环节，用程序构筑警察权力过程，塑造警察行政的品格。

“法治思维是警察执法过程中的重要依托，能够提高警察人员的程序意识、证据意识、诉讼意识。”［7］从“线上互动”到“线下行动”，执法人员应保持清醒的程序意识，维护程序的公开性与正义性。但在实际操作过程中，由于部分警务信息涉及公安业务的保密，容易存在公开不及时的问题，导致消极舆论的升温。再者，由于网络信息替代性很大，舆论传播迅速，但并不代表网民对已经被替代的公共事件关注热情的淡化，线上追踪程度依然很强。因此，涉网警务应及时公开立案情况、案件侦破的最新进展、办案程序及依据等，真正去除网民的疑虑心理，使其增强对政府公权力以及法治的信心。

保持“警务O2O”工作模式程序的正当化，对于提高执法行为的社会可接受度、重塑警察形象意义重大。另外，程序的正当性一定程度上减轻警务执法者精神和心理上的压力，保障了执法者的法律装置，这也是和谐社会的必然要求。“尽管马克思以树皮和树干的关系来比喻并强调法律程序和法律实体的关系，但树皮剥掉，树干也只能死亡。”［8］程序优于实体，无论在理论界还是实务界，对于这一点都达成了共识。警务工作不同于一般的行政工作，开放的法治思维更为重要，应尊重正当程序的价值，恪守公开公正的法律原则，保持执法程序的中立性、循序性与制约性，才能达到线上线下法治效果的科学性与一致性。

（四）保障人民群众的切身利益是“警务O2O”工作模式运行的应有之义

党的十八届四中全会强调，“法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰”。人民群众的遵法、守法，是警务工作执行的基石与助力剂。近些年，北京城市安全管理的群防群治力量“朝阳群众”“海淀网友”等皆是隐藏在电脑和手机屏幕之后的“神秘力量”，随时随地向警方提供各类线索。群众发挥的作用可圈可点！因此，“警务O2O”工作模式的运行更应用法律说话，按照法律办事，切实保障人民群众的权利。

我国实行民主集中制，人民是国家权力的主人。群众的安全感、满意度是衡量警务工作的根本标准。无论是线上办案，还是线下执法，公安机关都应站在群众角度看问题，理性执法、平和执法、文明执法、规范执法，达到群众减损、民警减负的双赢效果。哈特认为，“义务和责任在特性上被认为是包含了牺牲或放弃，而义务或责任与利益之间永远存在冲突的可能性”［9］。也许公民在利益、义务、责任担当方面容易与警务执法产生冲突，但我们更应坚持为人民服务的宗旨意识，创新各项警务机制。如采用微信“红包”奖励在线上提供破案线索的网民等措施，物质奖励与精神奖励并进，打防结合，把警察执法与为民服务结合起来，确保社会安定。

“国家权力要满足私人的追求。”黑格尔认为，只有当国家权力尽可能为公民打算时国家这一精灵才有生命。“我们也认为能够得到自己人民自由活跃精神支持的国家权力是无限强大的。”［10］公安机关作为警察权的直接行使者，是推进平安中国建设的主力军，应秉承“接地气、重民意、连民心”的理念，大力传递正能量，注重标本兼治，重在治本。同时，“警务O2O”工作模式可以效仿“和—沟通方式”这一执法模式，坚持群策群力，由“命令与服从”的纵向模式向“服务与合作”“信任与沟通”的模式转变，不断延伸服务的触角，使法益在线上与线下、公民与警察之间达到平等。

（五）健全“微”警务信息安全法律规制是“警务O2O”模式运转的“防火墙”

当前，“警务O2O”工作模式在线上运行的法律依据散落于各地政府关于政务微博的规范性文件当中，法律层级较低，对警务信息安全的保护也不足。随着国际社会围绕数据信息的破获和应用控制的斗争形势愈来愈严峻，全球范围内网络窃密、网络攻击等问题日渐突出，“微”警务信息的运转亟待通过健全警务信息安全的法律规制加以保护。

针对“警务O2O”工作模式中法律规范缺失的问题，可采取分散立法的方法，以公安警务为基础，逐步健全警务信息法律法规，映射每一工作部门，特别是基层所队，着重完善信息保密法规、信息资源法规和信息技术法规三个方面内容。另外，在构建完善的过程中必须注意兼容性的应用，使完善后的法规体系与现行体系保持良好的兼容性，使整个体系更加完整和科学。在实际应用中，随着时间的推移，我们可以将制定时间不同、规范内容有交集的部门规章、内部规范性文件进行整合，使信息安全保护的执法依据更为合理。以部门规章为例，如2003年颁布施行的《公安计算机信息系统安全保护规定》中“管理制度”一章和2009年制定的《公安信息通信网应用软件管理若干规定》中“注册登记和运行维护”一章中存在管理程序上的交叉点。这两部规章，虽然制定时间不同，内容有所区别，但都是公安信息系统运行维护的有效规范性法律文件。因此，可以整合这两部规章，且该方法可以进一步深化考虑并在公安法制建设中加以推行。完善“微”警务信息安全法律规制，应以安全防范为目的，立足警种实际状况，加强信息共享、案件串并、打击协同的机制建设，出台安全防范的标准，使标准精准化、规范化、实效化，才能有效提升警务效能，达到线上线下警察法治的最佳化状态。

“警务O2O”工作模式是一种全新的警务模式，“线上互动”与“线下行动”相得益彰，推动着信息警务的发展走向集群化、规范化、正规化。法治思维应用于“警务O2O”工作模式之中，符合公安改革与法治建设工作的同步性需求。当然，由于我国法治进程的迟缓，法治思维在不同警种间的扎根与拓展应用需要一个稳步提升的过程。法治思维在新型警务模式中的深入应用，必将指引新形势下我国现代警务工作与国际警务工作稳健接轨，最终取得良好的法治效益与社会效应。

［1］伯尔曼.法律与宗教［M］.梁治平，译.北京:中国政法大学出版社，2002:5.

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责任编辑：王真真

［Abstract］The access of“O2O policing”concept makes it possible for the police service to break through the bottleneck of the traditional model and innovate and develop itself into“O2O policing”model.Reviewing“O2O policing”model and exploring practice approach to its rule-of-law thinking，the article suggests establishment of rule-of-law policing concept，two-way purification of public environment for police law-enforcement，maintenance of procedures'justice and openess，safeguard of the people's vital interests and improvement of the legal regulation for“micro”police information security in an effort to deepen the construction and reform of the rule-of-law public security.

［Key words］“O2O policing”；rule-of-law thinking；rule-of-law concept；information security

Review and Exploration on Application of Rule-of-law Thinking of “O2O Policing”Model

ZHOU Pei-gui，GAO Mao-chun
（Chinese People's Armed Police Forces Academy，Langfang 065000，China）.

D926.3

A

1008-9438（2016）03-0073-05

2015-12-12

网络出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.032.html

周培桂（1991-），男，广东潮州人，中国人民武装警察部队学院法学硕士研究生，主要从事警察法学、边防执法理论与实务研究。高茂春（1976-），男，河北泊头人，中国人民武装警察部队学院边防系副教授，硕士研究生导师，主要从事治安管理学、警务工作、治安案件查处研究。