郭剑平，郭小宁

（广西师范大学　法学院，广西　桂林　541004）

关于中国检察委员会的法律性质分析

郭剑平，郭小宁

（广西师范大学法学院，广西桂林541004）

检察委员会的法律性质是检察委员会制度的基本问题，关系到检察委员会的法律地位和职能。虽然理论界和实务界对检察委员会法律性质的界定不一致，但检察委员会的法律性质应体现在法律、法规及其他法律文件层面上。实质上，检察委员会的法律性质是检察机关内部实行民主集中制原则的重大检察业务决策机构。

检察委员会；法律性质；定位

检察委员会是中国各级检察机关进行科学民主决策的法定机构，自产生之日起就扮演着非常重要的角色，通过充分发挥民主集中制原则的优势，促进了检察工作的有序、科学进行。在检察改革及司法改革的大潮流下，检察委员会改革也成为理论界和实务界关注的热点，然而，在当下的研究成果中，由于侧重点和研究方向的差异，对检察委员会的一些基础的问题尚未得到共识，比如检察委员会的法律性质问题。出现争议在所难免，关键是从争议的背后科学定位检察委员的法律性质，这不仅仅是检察委员会的基础理论，更是其改革不可回避的课题。

一、检察委员会法律性质的体现

性质是事物区别于其他事物的属性。检察委员会的法律性质就是在法律层面上检察委员会区别于其他国家机构、组织的属性。在中国现行法律框架内，相关检察委员会的法律、法规和其他一些法律文件并没有明确规定检察委员会的法律性质，大多集中于检察委员会的组织形式、组织原则、基本职能、工作程序、任免程序等方面。虽然并未明确规定，但并非无踪可循，通过对检察委员会相关法律规定的梳理，可以发现在某些方面也能从中反映其法律性质。

（一）法律层面

在法律层面上对检察委员会有一些比较具体的规定。其中，《人民检察院组织法》第三条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”此项规定不仅是在法律层面的规定，也是总纲性的规定，以后检察委员会的组织条例、工作规则、议案规则，都是在这个法条以及其他相关法律规定的基础上制定、细化。从这条法律规定不难发现，民主集中制原则是检察委员会的组织和活动原则，检察长在检察委员会中的角色是主持人，即在其主持下对两个“重大”的讨论、决定。这一法条的核心无疑是民主集中制原则，“检察委员会要贯彻民主集中制的原则，就必须对案件和其他重大问题进行充分讨论，认真发扬民主，集思广益，展开各种不同意见的交锋和辩论，以求弄清问题的各个方面，最后按照少数服从多数的原则作出决定。”［1］关于民主集中制的优点这儿就不多论述，此处要强调检察委员是检察机关贯彻民主集中制原则的组织形式。在法律层面的其他相关规定中对检察委员会的法律性质并没有清晰的表述，对其职权的笼统规定并不能和法律性质等同，还需要从其他层面进行分析。

（二）法规层面

在法规层面上对检察委员的规定是比较细致、全面。2008年修订的《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称条例）是根据《人民检察院组织法》和《检察官法》制定，条文扩展至十七条。在《条例》第四条除了延续法律所规定的“检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题”，又列举了八个方面的具体职责。这些具体的职责，大部分用“审议”“通过”“决定”等词汇表述。简单归纳其中的几个方面已经逐步清晰地表现出了一种性质，即在履行职责的过程有“决策”的属性。例如，最常见的“审议、决定重大、疑难、复杂案件；决定检察院检察长、公安机关负责人的回避”。当然，此处只列举了常见的情形，并未列举完全，但总而言之已经体现出检察委员会决策的性质。“决策，是现代管理学中一个重要理论问题，一般是指在一个单位或组织内，决策者为了达到一定目标，依据掌握的信息情况，对特定事项进行分析、研究，从而得出一定的结论，使该结论运用于客观实际，并对其效果进行反馈和控制，使其符合规律的一系列过程。”［2］检察委员会对检察工作中的重大问题进行分析、研究、审议，最后以通过、决定的方式履行基本职责，符合决策的基本方式。《条例》第十六条规定了设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。此条用“或”来表达，充分考虑到检察工作的实际。由于各级检察机关办公条件和人员配置的差异，检察委员会办事机构的设置在各级检察机关的设置情况不统一，很少独立设置，大多是与办公室、研究室等合作办公。所以，如果条件不成熟的检察机关是可以设置专职委员进行辅助检察委员会的工作的，对已经设立的检察委员会办事机构则明确了其主要职责。检察委员会办事机构是辅助机构，从会议召开前到会议召开过程中以及决定做出后的督办，都离不开办事机构的全面辅助，目的是为了促进检察委员会的顺利运行。既然存在辅助机构，对应的就一定是主体机构，而检察委员会毋庸置疑则是这个主体机构，即定位为检察机关的内部机构也是可以成立的。

《最高人民检察院议事规则》则明确了检察委员会议事范围，具体分为十项。这里虽然表述为“议事”，但也有“议案”的事项，如检察机关直接受理案件的立案、逮捕、审查起诉以及提请抗诉的案件，但总体是可以归纳为重大检察业务。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称议事和工作规则）规定，检察委员会审议议题、作出决定，实行民主集中制原则，又明确了审议议题的范围，也包括十个方面。在这些议题中，多是用“审议”“重大”这两个词进行表述，如在检察工作中贯彻、执行法律、政策的重大问题审议；重大专项工作和业务工作的审议；其余即使没有用重大表述，但确实是属于检察业务中的重大事项。可以看出，检察委员会审议议题集中于重大检察业务。通过梳理这些法规，虽然没有明确的规定检察委员会的法律性质是什么，但通过其具体职责的规定，以及辅助机构的设置以及职责的明确，可以基本确定检察委员会的法律性质是检察机关内部重大检察业务的决策机构。

（三）法律文件层面

在法律文件方面，对检察委员会法律性质有比较明确规定的是《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》。这是最高人民检察院在1999年专门针对检察委员会改革提出了六项具体的工作要求，其中第一项规定：“检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。”第一次表述检察委员会为“议事决策机构”，但由于其法律效力有限，在后来《条例》的修订以及《议事和工作规则》并未明确、清晰地表述检察委员会的法律性质。但是，通过前面的层层剖析以及职责的范围，已经完全体现出了“决策机构”的法律性质，。不过，正是法律、法规没有明确的规定其性质，实践中又未达成一个统一的共识，导致了在理论界和实务界的一些争议。

二、检察委员会法律性质的争议

理论界和实务界研究的侧重点和关注点有差异也就难以形成统一的认识。对检察委员会的法律性质存在不同的认识，导致在理论界有几种不同的观点，而在实践中为适应客观需要也形成了各自不同的定位。

（一）理论界关于检察委员会法律性质的争议

关于检察委员会的性质，理论界也有几种不同的观点，也有多种表述。有学者在其著作中进行了归纳，“一种表述是：检察委员会是中国各级人民检察院实行集体领导的一种组织形式。另一种表述是：检察委员会是人民检察院的权力机构。第三种表述是：检察委员会是中国各级检察机关实行集体领导，讨论决定检察工作中一切重大事情，特别是研讨重大疑难案件和有关政策、法律性等问题的组织形式。”［3］也有学者认为“作为检察立法机构，检察委员会是最高人民检察院和专门检察院内部的检察立法决策机构，也称检察立法权力机构。只有检察委员会有权对检察立法案作出最后的决定。”［4］认为检察委员会的性质是实行集体领导的组织形式，主要原因是基于以下两个方面，一是检察机关内部领导方式的特殊性，与检察长个人负责制相对应的是集体负责制，而这个集体负责制的领导方式就是检察委员会，所以表述为集体领导；二是因为在检察机关实行民主集中制的组织形式是检察委员会，此处所以最终表述为是实现集体领导的组织形式。认为检察委员会是权力机构主要原因基于两点，一是检察委员会的决定力，最基本的职权就是对检察机关重要事项决定的权力，并且一经决定则具有法律效力，必须严格执行；二是检察委员会因其职责的细化和工作程序的规范化以及辅助机构的逐步完善，已经是检察机关内部的一个重要机构，所以表述为检察机关的权力机构。认为是讨论决定检察工作中一切重大事情，特别是研讨重大疑难案件和有关政策、法律性等问题的组织形式，主要原因是将检察委员会的基本职能归纳为基本性质，而讨论决定则是行使职能的基本方式。认为检察委员会是立法机构是因为检察机关的条例、规定、规则、办法等规范性文件需要检委员会审议和通过，如2008年新的《条例》是由最高人民检察院第十届检察委员会第九十一次会议修订，这就充分体现了检察委员会的立法属性，所以此种观点认为检察委员会是立法机关。

综上所述，笔者认为理论界关于检察委员会的性质的表述各有千秋，但是还不能完全明确界定检察委员会的法律性质。这些表述都是依据法律、法规对检察委员会职能的规定，以这个作为基础，然后根据职能来归纳、定义检察委员会的性质，但往往集中于一个或几个职能然后得出检察委员会的性质。不可否认，这些确实属于检察委员会的性质，但如果仅从上面几个观点所陈述的那样进行限定，则会有以偏概全的嫌疑。检察委员会的性质不仅仅是这些方面，特别是检察委员会的法律性质，则要在法律层面找到检察委员会不同于其他的机构或组织的属性。所以理论界的几种对检察委员会的性质表述不是很全面，虽有侧重点，但缺乏概括性。检察委员会的法律性质应表述为检察机关内部重大检察业务的决策机构，这将在后文进行详细阐述。

（二）实务界关于检察委员会法律性质的定位

检察委员会在实践运行中出现一个突出问题就是职能发挥的不充分，具体的表现就是检察委员会关于“议案”和“议事”的不均衡。“目前检察委员会讨论决定的议题主要为重大、疑难、复杂案件，或抗诉案件，提请检察委员会讨论的事项多局限于拟提交人大及其常委会审议的工作报告，以及部分业务规范性文件，大量与检察业务息息相关的其他重大事项、工作部署等议题却鲜见于检察委员会的实际议事活动。”［5］在全国范围内，“多议案，少议事”的现象普遍存在，特别在基层检察机关，这种现象更明显。从客观实际来说，一方面是基层检察机关办理案件在各级检察机关中是最多的，另一方面是基层检察机关的议事范围确实比较小。“议案”多于“议事”的这种现象普遍出现的原因主要有以下两点。一是检察委员会在工作中的重视程度不同，实践中对重大检察案件重视程度远高于重大检察事项，普遍存在把案件处理数量作为年度考核的重要指标，所以也就更倾向于议案；二是检察机关内部机构并不能完全做到协调一致、分工配合、各司其职，决策机构的职能范围存在重合，如院党组会、检察长办公会可能会把不属于自身的事项进行讨论，而检察委员会有可能将更多的案件进行讨论、决定。以上只是一些简单的分析，这些实践运行中存在的不足和困境，会在检察委员会不断深化改革中逐步完善。总体来说，正是基于这种现实的原因和实践中的异化，导致检察委员会在实际运行中的法律性质演变成检察机关内部议案决策机构。

三、检察委员会法律性质的定位

通过前文关于检察委员会法律性质在法律、法规和其他法律文件中一些体现的阐述，以及根据理论界和实务界关于检察委员会法律性质的不同论述和检察委员会法律性质应然和实然的分析，逐步可以清晰地界定出检察委员的法律性质是检察机关内部实行民主集中制原则的重大检察业务决策机构。

（一）检察委员会是检察机关内部实行民主集中制原则的机构

中国的国家机构实行民主集中制的组织和活动原则，这是由中国宪法规定的原则，作为中国的国家机关当然也无一例外地实行这个原则，而在检察机关内部实行民主集中制的组织形式就是检察委员会。检察委员会的讨论、表决、通过的决策过程是民主集中制的体现。在今后的改革过程中，必须始终坚持这个原则，“在重大问题决策和重大案件处理上，充分发扬民主，集思广益，在民主集中制的基础上作出决定。”［6］决策过程是在检察长主持下民主讨论，每个委员都有平等的权利，独立发表自己的意见，决策结果实行少数服从多数，在充分民主的基上集中上大多数的意见，完全是这一原则的体现。

检察委员会实行民主集中制，民主集中是具有优势的。一方面可以有效地发挥集体的智慧，避免检察长单一决策的独断和片面性，通过充分发扬民主能最大程度地作出正确的决策，“通过检察委员会讨论决定的案件，也更有利于以集体的名义排除干扰，消除阻力，维护法律的尊严。”［7］另一方面集体决策中也发挥了集体监督的优势，有效减少办案过程中违法现象的出现，快速纠正违法行为，保证检察权的合法、合理行使，保障法律的正确适用。

（二）检察委员会是重大检察业务的决策机构

检察委员会自产生之日起，就扮演着非常重要的角色，尤其在检察机关恢复重建后，更是发挥着无可替代的作用。检察委员会作用的发挥是通过具体职责的履行，而通过职能的发挥，又体现出检察委员会重大检察业务决策的法律性质。

法律明确规定在全国各级检察机关设置检察委员会，体现检察委员会地位的法定性。无论是法律、法规对其职责范围的规定是怎样的表述，可以确定的是这些都属于检察工作中的重大业务，检察委员会行使职权的过程也是体现自身法律性质的过程。检察委员会在检察机关行使检察权时对重大案件和其他重大问题的决策，对重大法律适用中的问题快速纠正，进行有效的内部监督，这些都促进了检察机关的公正司法，更是体现了检察委员会重大检察业务决策的法律性质。通过科学的决策，有效的制度运行，保证重大疑难案件和重大问题通过民主讨论，使案件得到公正处理，问题得到妥善处理，减少冤假错案的发生，促进了社会公平正义。“体现了检察机关对重大案件所作决断的审慎性、科学性和权威性，是提高检察机关执法办案水平、推进检察工作科学发展的重要保证。”［8］

（三）检察委员会是检察机关内部决策具有法律效力的机构

检察委员会对重大案件和其他重要问题的决定一经作出后就产生了法律效力，这种决策的效力具体表现为以下三点。一是体现法律执行力。决策对内而言，包括检察机关各个部门、检察长及其他检察人员都应按照决策内容执行。对外而言，如果检察委员会决定涉及检察机关以外的人员和机构，这部分主体也应执行。二是体现国家强制性。检察机关依法独立行使检察权，检察委员会作出的决策是委员会整体的决定，不是检察长或单个委员个人名义的决定，所以其做出的决策也就代表了该检察机关，这个决策的具体执行也就当然需要靠国家强制力作为保障。通过国家的强制力促使决策的执行和决策内容的实现，一方面体现了检察机关作为法律监督机关的国家属性，是检察权实现的过程，另一方面也体现了国家权力的行使。三是体现决策重大性。提交检察委员会决策的议题范围并不是涉及检察机关日常工作的方方面面，而只是针对法律规定的少数重大案件和重大问题的决策。对决策内容范围限定为重大检察业务，一方面促进检察工作效率的提高，另一方面提高决策的科学性。

四、结语

检察委员会作为中国特色检察制度的重要组成部分，对检察机关充分发挥检察职能，保障公正司法，维护司法权威，促进社会公正等方面发挥着重要作用。从国家层面来说，这是检察机关系统贯彻国家机关民主集中制原则的集中反映，是和国家基本制度、原则相一致的体现。从检察机关内部来说，这对检察工作把关掌舵，对检察权行使宏观指导，微观纠正，毫不含糊的说检察委员会在检察机关内扮演着压舱石的角色。在全面推进依法治国的建设，不断深化司法改革，努力建设中国特色社会主义司法制度的今天，检察委员会处在一个关键点，必须高度重视。检察委员会的改革必然也会成为检察改革乃至整个司法改革的重要一环，我们有理由拭目以待，而作为检察委员会基础理论的检察委员会法律性质的界定也就显得更有意义。

［1］王桂五.人民检察制度概论［M］.北京：法律出版社，1982:65.

［2］肖振猛，陈阳.检察机关办案决策机制探讨［J］.人民检察，2009（4）:23.

［3］孙谦.检察理论研究综述［M］.北京:中国检察出版社，2000:167-168.

［4］陈健民.检察立法与检察制度［M］.北京:中国检察出版社，2000:171-172.

［5］刘建平.权威性视角下检察委员会议事规则之完善［J］.公民与法，2012（11）:53.

［6］梁来庭.对基层检察委员会工作的思考［J］.法制与经济，2012（8）:130.

［7］叶青，黄一超.中国检察制度研究［M］.上海：上海社会科学院出版社，2003:124.

［8］项谷，张菁.检察委员会议案功能的审视与重构［J］.人民检察，2012（6）:49.

责任编辑：覃珠坚

［Abstract］The legal nature of procuratorial committee is the base for the procuratorial system，concerning the legal status and functions of the procuratorial committee.Despite the inconsistency in defining the legal nature of procuratorial committee between the theoretical and practical communities，the legal nature of procuratorial committee should be reflected in the aspects of laws，regulations and other legal documents.In essence，the legal nature ofprocuratorial committee represents the major procuratorial business decisions making sectors that implements the principle of democratic centralism within the procuratorial organs.

［Key words］procuratorial committee；legal nature；orientation

An Analysis of the Legal Nature of China's Procuratorial Committee

GUO Jian-ping，GUO Xiao-ning
（School of Law，Guangxi Normal University，Guilin 541004，China）

D926.3

A

1008-9438（2016）03-0007-05

2016-2-18

网络出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.004.html

2015年第六批广西壮族自治区人民检察院检察理论研究课题（GJ2015B05）

郭剑平（1974-），男，湖南涟源人，广西师范大学法学院教授，法学博士，主要从事法学研究。郭小宁（1991-），男，山西晋城人，广西师范大学法学院法学理论硕士研究生，主要从事法学研究。