郝慧文

摘 要：每一门学科都有其基础理论，行政法学亦不例外。本文对服务行政法的理论基础进行阐述和分析，旨在对此理论的正确认识和我国行政法基础理论的探寻有所裨益。

关键词：行政法；服务行政法；理论基础

一、理论基础的概念

理论基础首先回答的是“行政法的本质是什么”这样一个核心问题，并由此扩展到对行政法的功能、价值、精神等范畴的解释，其与行政法学具体理论、行政法制度是不同层次的概念，切不可混淆在一起。在哲学层面上，本质与现象是表示事物的里表及其相互关系、反映人们对事物认识的水平和深度的一对哲学范畴，本质是事物的根本性质，是事物自身组成要素之间相对稳定的内在联系，是由事物本身所具有的特殊矛盾构成的。理论基础是就学术上的理论研究而言，并非直接针对行政法现象，故应称其为行政法学理论基础。

二、服务行政法的理论基础

行政法作为政治上层建筑，是由各国的经济基础决定的，同时受到特定历史条件与文化等因素的影响，因而不同国家的行政法治所处阶段以及承担的任务并不相同，相应的行政法学理论与实践自然呈现出一定的差异性。我国曾经承继过前苏联的“管理论”，但随着我国行政法治建设的深入，该理论已被摒弃，而在其他国家已发展较为成熟的“控权论”、“服务论”逐渐在我国行政法学界得到认同。

随着政府职能的转变，行政管理模式也发生了相应的变化，从在早期自由资本主义时期的以单方性、命令性和强制性为主要特征的“秩序行政”、“管制行政”，到今天的以满足人民需要为中心的“服务行政”理念的提出，已经走过了一个多世纪的时间。经过一系列的理论实践的发展与反思，当今服务行政的理念被越来越多的国家认同，其内涵也获得极大的丰富。有人曾作出这样的评价：“服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行政。”当今行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式，服务行政法在此基础上不断发展更新。

公共服务理论由法国波尔多学派的代表人物莱昂·狄骥提出，主要是从公务的实质意义着眼，指行政主体直接以满足公共利益为目的的一切活动，包括交通、教育、卫生、国防等。即某种公共利益的私人活动不能达到，或不宜由私人进行时，便使其成为一种公务，由国家来加以实施。而且行政机关的一切活动必然符合公共利益，但只有直接以满足公共利益为目的的活动才是公务。服务行政是相对于秩序行政而言的一种全新的行政类型，強调政府及其它公共行政主体必须为公民提供各种公共服务，例如公共事业、社会救济、文教事业、社会保险等等。服务行政以谋求人民福利为目的，具有形成性质，一般情况下国家都以与公民平等的身份实施之，但也可以髙权行为实施服务行政，如运用强制手段迫使公民接受教育。

三、公共服务理论成为服务行政法基础的合理性

当前建立完善服务行政法的新时期，行政主体积极行政意识和服务行政意识在行政法中在不断确立，在社会快速发展的同时，行政主体必须以积极的态度对待行政法的使用，而不能像以前那样被动的对待行政管理关系。行政主体无论是作出行政行为，还是调整社会关系，必须以服务公众作为基本的行为取向。行政法必须“促进行政机关积极、服务与便民功能的发挥”。而服务论认为行政法的价值取向在于维持社会正义、增进社会福利，行政法的重心在于服务行政，政府应扮演“服务者”的角色，为人民和社会创造福祉，这恰恰反映了行政法当前的时代精神，可以给予其发展提供极大的支持。在服务论观念指导下，行政主体考虑的是如何为人民服务，克服官僚作风，接受人民监督。服务论主张应把人民的概念放在行政法本质地位，公职人员或行政权行使者是人民派往国家机关的使者，是人民的公仆。它要求政府由过去的“管理者”向“服务”的角色转变，将人民的利益和社会的福利作为行政活动的出发点和归宿，其宗旨就是为人民提供最好的服务，为社会谋取最大的利益，服务论比较全面和客观地反映了我国社会主义市场经济条件下，建立服务行政法的新时期的迫切要求，从而具有充分的活力和鲜明的时代特色，可以胜任服务行政法理论基础的角色。

四、服务行政法下政府行为的法制化

一是政府职能市场化。就是要处理好政府计划与市场之间的关系，将市场竞争机制引入公营部门。政府经常因计划而遇到麻烦，因此政府要把以市场为导向的思想应用到政府的管理中去，重新规范市场。

二是政府行为的法治化。政府行为要以法为据，实现法治化。政府决策的民主化。政府决策是行政管理中极为重要的一环。行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施而进行，决策的水平直接关系到国家行政管理实践的成败。政府决策的民主化是在传统普选制度、政党政治与利益集团政治基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等。

三是政府决策民主化，增强政府决策的透明度，建立公众参与决策的制度。赋予公众在国家决策上的发言权，公众按照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议、主张。

当前的政府职能转变，作为一项行政法制度变革，需要经过调整的行政法给予有力保障，而行政法的调整则需要行政法学理论给予指导，并且这种行政法学理论应当是围绕公共服务来展开的，故将公共服务理论作为行政法学理论基础亦是行政法学界对国家政策转变的一种回应。 总之，对于公共服务理论，中国的社会发展已产生相当迫切的需求，作为中国行政法学科理论基础继而生存和发展的条件已经具备。

参考文献：

[1]沈荣华，《论服务行政的法治架构》，中国行政管理，2004年

[2]罗豪才，《行政法语义与意义分析》，法治与社会发展，1995年

[3]关保英，《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》，中国政法大学出版社，1998年

[4]沈岿、王锡锌，《行政法理论基础问题的反思与整合—访应松年教授现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社，1997年

[5]沈岿、王锡锌，《行政法的理念：服务、管理、法制监督-现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社，1997年

（作者单位：西北政法大学）